提升法治化水平增强可持续发展动力——《广西壮族自治区土地管理条例》解读（一）

◎ 胡朝娟,陈振婷

一、广西土地管理工作迈入法治化、规范化的新阶段

《条例》已于2023 年9 月22 日经广西壮族自治区第十四届人民代表大会常务委员会第五次会议表决通过,自2024 年1 月1 日起施行。这是广西自然资源主管部门统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,农业农村主管部门负责农村宅基地改革和管理有关工作以来制定的首部自然资源领域自治区级地方性法规,也标志着广西土地管理工作迈入法治化、规范化的新阶段。

《条例》的制定,贯彻落实了近年来习近平总书记关于国土空间规划、耕地保护、土地执法等方面做出的重要指示批示精神,全面落实了党中央、国务院关于土地管理制度改革的新要求,完成了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等上位法授权立法的要求,总结提炼了广西在土地管理方面探索出的一些好的经验做法,适应了社会经济的发展和国家土地管理改革形势的新要求。《条例》设总则、国土空间规划、耕地保护、土地转用和征收、建设用地使用和管理、监督检查、法律责任、附则共8 章66 条。

二、《条例》的亮点

《条例》保留现行《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》中关于国有荒山荒地荒滩审批、农村集体经济组织兴办企业、农村村民建房一户一宅以及“平原地区和城市郊区每户宅基地面积不得超过100 平方米,丘陵地区、山区每户宅基地面积不得超过150 平方米”的宅基地面积规定,完成了法律法规关于耕地土壤表土剥离、未利用地的开发利用、农村村民宅基地面积等方面的授权立法。同时,《条例》对上位法的相关规定进行细化与补充,将广西成熟的改革经验列入其中。

（一）建立国土空间规划体系制度

《条例》明确广西壮族自治区按照国家规定建立国土空间规划体系,不另设其他空间规划；规定国土空间规划的批准权限,细化了国土空间总体规划、详细规划和相关专项规划的编制审批主体及报批程序；对国土空间规划实施情况开展评估和监督检查。国土空间详细规划是实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。村庄规划作为农用地转用的审批依据,对乡村建设具有引领作用。

（二）推行田长制,建立健全耕地保护奖励机制和健全粮食生产激励机制

习近平总书记2021 年在广西考察时首次提出建立田长制的要求,而当时通过地方立法形式明确田长制的只有湖南和陕西两省。通过立法明确田长制,可压实各级保护耕地责任,坚决遏制耕地“非农化”,严格管控耕地“非粮化”,推进耕地保护网格化管理,切实保障国家粮食安全。

为调动各方保护耕地和生产粮食的积极性,《条例》要求县级以上人民政府应当建立种粮收益保障机制,建立健全耕地保护奖励机制和健全粮食生产激励机制,守牢耕地保护红线和保障粮食安全。此外,明确耕地破坏鉴定主体、程序,为查处破坏耕地违法行为提供法律支撑。

（三）规定可以不改变土地用途征收集体土地

《条例》明确为了公共利益的需要,在不改变土地用途、不需要办理土地转用手续的情况下,可以将集体所有的土地按照法定程序和补偿标准征收为国有。这是首次通过地方立法形式明确了“只征不转”的程序性规定,保障了政府组织实施的自然景观、湿地等生态环境、资源保护等项目用地的需求,更有利于生态环境和自然资源的保护。

（四）弹性供地、“净地”供应和土地储备制度入法

将广西推行的先租赁后出让、在法定出让最高年期内合理确定土地出让年期等弹性供地经验写入《条例》,这一举措降低了用地成本,满足了产业差别化的用地需求,可优化法治化营商环境,促进新兴产业发展；“净地”供应可以遏制“毛地”出让过程中的一些问题,有效防止土地闲置；将广西土地储备分级管理的经验写入《条例》,明确土地储备机构的法定职责。上述内容填补了法规空白,提高了制度的法律地位。

（五）建立自治区土地督察、执法动态巡查和协作制度

《条例》规定,广西壮族自治区人民政府自然资源主管部门根据授权可对设区的市、县（市、区）人民政府进行土地督察,市、县（市、区）人民政府应当建立土地执法动态巡查制度,压实基层法定职责,推进行政执法权限和力量向基层下沉、向其他部门延伸。相关部门建立土地执法部门协作、区域协作机制。

（六）闭环了土地征收链条

一是明确土地现状调查结果的确认程序。首先,对无法确认或者拒不确认的,有关主管部门或者乡（镇）人民政府应当在调查结果中注明原因,对调查结果采取见证、公证等方式留存记录,并在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公示,时间不少于十个工作日。其次,对公示有异议的要及时核查处理。最后,对逾期不办理补偿登记的,按照土地现状调查公示结果予以确定。

二是明确要求退出土地或者迁出房屋的规定。对已签订征地补偿安置协议的被征收土地所有权人、使用权人未按照协议约定退出土地或者迁出房屋,经催告后仍不退出或者迁出的,设区的市、县（市、区）人民政府可以做出要求其退出土地或者迁出房屋的书面决定。在规定的期限内不退出土地或者迁出房屋,也不在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼的,设区的市、县（市、区）人民政府可依法申请人民法院强制执行。

三、《条例》实施后产生的积极影响

《条例》是《中华人民共和国土地管理法》的配套地方性法规,构建了广西国土空间规划体系,规范和细化了全区的耕地保护、土地转用和征收、建设用地等管理制度。《条例》的实施,可优化全区的营商环境,提升全区土地管理的法治化水平,为夯实实体经济、新兴产业发展提供服务和保障。

一是建立国土空间规划体系并监督实施。实现“多规合一”的系统性、整体性、重构性改革,明确各级、各类国土空间规划编制的审批和实施监督要求,促进构建高质量发展的国土空间开发保护格局。

二是坚持和完善最严格的耕地保护制度。严守耕地保护红线,坚决遏制耕地“非农化”,严格管控耕地“非粮化”,推进耕地保护网格化管理,切实保障国家粮食安全。

三是维护农民合法权益。对土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理等制度进行了较大的改革,可维护农民合法权益,促进乡村发展。

四是强化土地要素对实体经济的促进和保障作用。将广西的改革经验总结提炼上升为法规制度,丰富建设用地供应、土地储备等制度内容,填补法律空白,发挥法治对改革的推动和引领作用。

四、特别提醒

《条例》自2024 年1 月1 日起施行,2001 年7 月29 日广西壮族自治区第九届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过的《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》同时废止。