运用预算管理一体化系统提高绩效评价精准性路径研究

●左 毅

“十三五”时期，我国GDP从74.41万亿元增长至101.59万亿元，年均增长8%；一般公共预算收入从15.96万亿元增至18.28万亿元，年均增长3.4%；一般公共预算支出从18.78万亿元升至24.55万亿元，年均增长6.9%。由此可见，五年来我国经济建设与发展稳中有进，伴随着经济增长的财政支出投入增速远超收入，总预算的压力变得越来越重。当前，我国经济发展进入新常态，在政府过紧日子常态化、落实大规模减税降费的背景下，财政收入增速逐步放缓，涉及国计民生的新基建、乡村振兴、民生保障、交通运输等开支却在不断增长。因此，“十四五”时期，我国积极的财政政策更应向资金要效益，着力提高财政预算绩效评价的精准性，以确保财政支持经济运行在合理区间的同时不断推动经济高质量发展。

一、近年来我国预算绩效评价实践探索成效

党的十九大报告从全局和战略的高度强调，加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。预算绩效评价作为全面实施绩效管理改革的重要一环，为积极的财政政策提质增效提供了强有力的抓手，通过对财政专项资金结果进行反馈与应用，更利于将有限的财政资金用到“刀刃”上，用较低的行政成本实现高质量的公共服务供给。

（一）预算绩效评价取得的阶段性制度成果

2018年9月1日，中共中央、国务院出台了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号），提出强化绩效评价结果刚性约束、推动预算绩效管理扩围升级，要将政策和项目预算全面纳入绩效管理，实行全周期跟踪问效，建立动态评价调整机制，推动提高政策和项目实施效果，以及要开展事前绩效评估，从源头上防控财政资源配置的低效无效等。2020年2月25日，财政部印发《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号），将项目支出绩效评价指标体系框架内容进一步细化，对绩效评价对象覆盖范围以及绩效评价指标、标准和方法等都在原则上进行了统一的规范。2021年4月29日，财政部出台《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》（财监〔2021〕4号），主要从规范管理受托方的角度，细化对第三方机构的监管要求。聚焦第三方机构提供绩效评价业务服务领域，具体明确第三方机构参与预算绩效管理的原则、评价工作程序及各相关方的权、责、利，确立第三方机构绩效评价的“主评人”制度。

此外，各地在中央及财政部关于预算绩效评价的制度文件指导下不断探索，结合实际相继出台了预算绩效评价的地方性制度，如：2019年8月25日，广东省财政厅印发《广东省省级财政预算绩效目标管理办法（试行）》，2019年11月11日，广西壮族自治区财政厅、广西壮族自治区绩效考评领导小组办公室联合印发《全面实施预算绩效管理贯彻落实方案》等，持续推动预算绩效评价从理论框架到实践落地的“最后一公里”。

（二）预算绩效评价在公共财政领域的实践成效

1.预算绩效评价实施规范性逐步得到优化。主要表现在绩效评价的指标内容得到了细化，从评价的对象来看，分为共性指标、专项指标以及部门指标；从评价的领域来看，细分为社保资金指标、PPP项目建设指标、政府购买服务项目指标、政府专项债项目指标等，部分实践单位还对评价的指标进行了建库管理，如河南省南阳市财政局印发《预算绩效管理指标体系（试行）》，对绩效指标评价建库进行了滚动式的动态管理。

2.预算绩效评价信息公开力度进一步加大。各地逐步改变以往政府信息公开选项中仅对绩效目标进行披露的状况，着力强化对预算绩效目标、事前评估结果、部门评价、财政评价等环节的公开，在实施预算绩效评价过程中主动接受社会监督。如内蒙古自治区财政厅印发《内蒙古自治区预算绩效管理信息公开管理办法》，加大了对项目概况、绩效目标、完成情况、存在问题、相关建议等信息的公开力度。

3.预算绩效评价成果应用约束机制新突破。一是建立与机关考核相结合的约束机制。为加强预算绩效评价结果的应用力度，“十三五”期间，各地不断探索预算绩效评价结果在机关绩效综合考评结果中的应用，地方绩效考评管理部门根据预算绩效评价结果整改情况，对机关单位的绩效数据进行加减分统计，以强化部门的主体责任意识，推动预算绩效与机关绩效融合互补、成果共享。二是建立与预算安排挂钩的约束机制。各地财政部门将绩效理念嵌入预算编审全过程，对实施效果好的项目给予预算安排倾斜，削减或取消低效无效项目的预算，进一步优化了财政资源的配置效率。

二、当前预算绩效评价体系精准性亟待解决的问题

我国预算绩效评价从理论到实践的脚步日益扎实，取得了阶段性成效，但也应清醒地看到部分地区执行预算绩效评价过程还存在着指标体系设置、动态周期监控、评价结果应用等精准性不足的问题，在很大程度上影响了预算绩效评价在服务中央和地方党委、政府推动现代化经济社会高质量发展决策中的支撑和保障作用。

（一）预算绩效评价指标体系设置不精准

1.指标值设置量化程度不够科学。预算绩效评价在实践中规范化地设置了三级指标，一级指标范畴为投入、产出、效益、满意度指标；二级指标为数量、质量、时效、成本、经济、社会、生态等指标；三级指标为各项目部门根据业务目标灵活设置。由于缺乏资金实施的历史数据积累，无法以精准的数据衡量指标，导致部分部门在编制绩效目标时往往将一些难以量化的概念性指标列入评价的范畴，设置如充分、规范、合理、明确、及时等泛化评价指标。特别是各级财政部门对于专项转移支付资金，从中央层面上框定了指标的使用指向，地方依照特殊情况增加指标内容，但当转移支付资金下达至基层资金分配的末梢时，绩效部门的监督力量逐级弱化，若资金指标值没有得到“戴帽”量化，那么绩效评价就等于形同虚设。

2.指标值设置与资金关联性不强。当前，各级预算单位根据年初部门预算或年中追加预算安排进行预算绩效目标设置，这其中又分为本级资金、上级转移支付资金。由于缺乏既懂财务又懂业务的专业人员，各预算单位本级资金的目标指标设置与资金关联性不强。从项目业务人员的角度而言，预算绩效指标的设置属于财务人员的工作，且没有太多的强制性，设置的资金指标项太多而不能完成则可能被削减下一年度预算。因此，在进行资金绩效指标设置时，项目业务人员的动机倾向于避重就轻，擅自扩大绩效指标的内涵与外延，设置的指标与资金关系看似相近实则毫无约束作用，以期达到资金使用完毕后的绩效评价指标可完全由本部门解释的程度。从财务人员的角度而言，自身只掌握该项目预算资金的额度，无法从自身专业出发准确知晓该资金关键环节的投入与产出、使用与效益等关系，在很大程度上依赖于项目业务人员对业务判断与行为自觉。以上两者作为本级资金绩效指标制作的基本主体单元，若无外部较为强制性的业财融合监督机制，则实践中单位预算绩效指标值的设置与资金关联性不强问题将长期普遍存在。

（二）预算绩效评价动态周期监控不精准

1.预算绩效评价动态监控流于形式。尽管各地财政部门出台了一系列绩效评价监控的办法，但落实到实际的具体操作上，大多是财政部门督促各单位一月一报，一季一报、上下半年一报等固定的报表报告模式。若采取每一项专项资金都以这种方式报送，将直接加重了单位财务人员的业务工作量。同时，根据资金文件下达切块形成大量而零碎的报告报表，财政部门由于人手不足无法跟进单位资金落实，最后造成预算绩效评价动态监控工作演变成以报表应付任务，以报告应付检查的被动局面，动态评价的质量也就难以得到保障。

2.预算绩效评价周期监控存在滞后。在预算绩效评价实践过程中，各地财政为了节约地方财力完成评价任务，普遍采用集中于每年12月份以事后评价的方式进行，这也构成了全生命周期绩效评价的真空地带。至于资金在使用过程中有无被挤占挪用，是否存在以拨代支、超项目进度拨付、分项工程违规调整等问题，财政部门无法做到实时动态监控，最终评价结果的结论也就夹杂着较大的主观性。

（三）预算绩效评价结果应用不精准

1.预算绩效评价结果片面性特征较强。财政资金运行是一个复杂的生态系统，目前关于财政资金实施效益的评价大多只停留在财政资金拨付的进度、是否符合法律规范、产出实物的好坏等，但对于产生评价结果的资金内部运行环节透视、资金实施外部环境、同级行政区间数据对比等关键性评价指标没有进行设置，主要还是开展评价需要涉及的单位部门较多，简单的数据报送还需要部门内部层层审批，在传统业务流转下就已耗费大量的人力及制度性成本，而对评价数据进行全面深入的分析则滑落到了行政执行与监督力量的末端，评价结果的片面性使财政部门及项目单位对结果的应用存在较多顾虑。

2.预算绩效评价建议的实操指导性不足。在实际工作中，预算绩效评价结论及建议要走向应用，从系统各资金给付要素进行统计和关联分析，找到从资金拨付到实际应用效益的关联关系尤为重要。一体化系统上线前，各地财政部门内部资金管理系统独立开发、各自为政，如在一个资金管理的链条上，为确保资金拨付及信息的完整，财政分别开发出部门预算系统、指标管理系统、国库支付系统、非税票据管理系统、供养信息管理系统等，这就造成资金管理部门间普遍存在着“信息孤岛”“数据烟囱”问题，财务人员对多系统间的数据提取增加了时间成本和工作量，导致行政管理部门自评能力极为有限。与此相似，当前预算绩效评价主要依靠第三方来完成，第三方的受托机构大部分为律师事务所、财务咨询公司、工程造价咨询机构、学院研究机构、PPP咨询机构等，这些机构虽在法务、财会、工程等实务经验上各有专精，但在绩效评价领域的专业水平良莠不齐，不少第三方机构缺少财政预算及特定行业的专业知识及人才，其对财政内部流程及部门业务操作处理后产生的实际效益了解不深、研究不透、接触不够，出具的评价建议往往较为泛化，对财政及项目实施单位实操指导性不足，影响了预算绩效评价的权威性。

伴随着财政改革与发展，预算绩效评价中的问题都将在“十四五”推进现代化发展的步伐里集中呈现，而覆盖了绩效评价业务的预算管理一体化系统应时而生，为解决预算绩效评价精准性问题提供了系统性的支持。

三、预算管理一体化系统设置特点及精准性的优势

2020年2月27日，财政部印发《预算管理一体化规范（试行）》（以下简称《规范》），将预算编制、预算执行、决算和财务报告、资产管理、债务管理等业务环节进行整合规范，有效地贯通了中央、省、市、县各级财政预算管理；各省级地方财政部门按《规范》框架指引，并依据实际设置标准统筹推进一体化系统建设，主要先由市、县级财政数据统一归集省级财政同步并网至财政部，将资金管理规则嵌入系统模块中，再设置模块间秩序逻辑实现一体化关联，据以强化预算管理的约束性。预算管理一体化系统初步设置为基础信息管理、项目库管理、预算编制、预算批复、预算调整与调剂、预算执行、会计核算、决算和报告共八大主体模块，相比以往各级财政业务分割的系统，具有规范标准、协调联动、公开透明、可追溯源等独特优势。

（一）预算管理一体化系统的设置特点

图1 预算管理一体化系统模块运行示意图

1.基础信息管理模块。该模块下主要对单位、人员、资产、财政区划、账户信息、收支科目、政府债务等信息基础内容进行具体规范。基础内容按业务需求设置更为具体的基础要素，各环节基础要素在该模块下得到集中管理，为后续统一控制基本要素和开展预算联动分析保证信息来源的一致性提供坚实的基础。

2.项目库管理模块。该模块预算项目作为预算管理的基本单元，全部预算支出都以预算项目的形式纳入项目库，实施项目全生命周期管理。该模块下主要框定了预算项目支出事项的结构，明确资金支出的相应分类，嵌入管理的流程、规则、要素等。项目库的预算支出事项按照性质及用途分为人员、运转、特定目标等三大类项目进行储备，预算编制前开展项目库常态化储备，编制时直接从储备的项目中按次序选取安排。在项目实施过程中，项目库亦可动态记录和反映预算下达、预算调整调剂、预算执行等情况。

3.预算编制模块。该模块主要规范政府预算、部门预算编制的原则、内容和流程。该模块下各部门通过一般公共预算、政府性基金等安排的本级支出、上级转移支付以及预备费规模可进行总额监督和控制，有效避免年中预算的无序追加。预算编制模块也可按规定将所有收入及其安排的支出编入预算，包括财政拨款收入、财政专户管理资金收入以及事业收入、事业单位经营收入等各项单位资金收入，保证部门和单位收支预算完整性。在部门单位预算收支平衡的前提下，按规定统计口径可实现一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等四本政府预算的有序衔接及统筹管理。

4.预算批复模块。该模块规范了本级政府和部门预决算的批复、上级转移支付预算指标的下达、政府和部门预算公开的管理流程和规则。政府预算批准后，系统登记预算指标账，相应生成收入和支出预算指标；地方各级分解下达转移支付预算时，对一般公共预算安排的共同事权转移支付和专项转移支付、政府性基金预算安排的转移支付、国有资本经营预算安排的转移支付进行项目关联，保证上级可全程追踪转移支付资金预算下达和执行情况。此外，一体化中直接标准化了预算批复报表版式样式，除涉密信息外，各预算项目均要按规定统一版式挂网公开，提高预算批复与公开管理的规范性、透明性、高效性。

5.预算调整调剂模块。该模块主要规范预算执行中预算调整和调剂的管理流程和规则，对按照预算法规定的部门、单位预算资金调剂事项的概念、情形、权限、程序等具体规定的处理逻辑嵌入系统。

6.预算收支执行模块。该模块主要规范政府和部门收支预算执行的管理流程和规则。进一步完善了国库集中支付运行机制，严格预算指标对资金支付的控制，同时优化资金拨付流程，提高各预算单位申请支付的效率。在预算收支执行模块中，预算单位非税缴库数据自动与会计核算对账，并与预算收入调整计划关联，收入部分额度在预算执行中得到精准管控。各预算单位在一体化系统向财政部门支付申请时，财政部门各支出业务处室对包括绩效目标、政府采购、预算额度、收支平衡等预算指标的内容进行形式审核，确保预算支出基础信息的逻辑一致性，系统同时按项目预算指标账控制支付，并对预算指标账校验核准后将支付凭证发送银行直接办理支付，确保各预算单位资金支出严格按照预算执行。

7.会计核算模块。该模块主要规范财政总预算会计核算、单位会计核算、预算指标会计核算的规则和流程。预算指标会计核算采用会计复式记账法记录和反映预算批复、预算调整调剂、预算执行等业务环节的指标状态，并控制资金支付，强化了预算指标的控制和反映功能。单位在该模块下进行的会计核算信息将被按照规定同步传送至财政部门，财政总预算会计、单位会计和预算指标会计均核算并关联到项目库中的项目，实现单位对财政资金的核算结果与财政总预算会计核算结果保持衔接，确保了单位记账凭证所载的预算项目信息完整、全面，有利于财政部门按照《会计法》要求，加强对各单位的会计监督。

8.决算和报告模块。该模块主要规范财政总决算、部门决算、部门财务报告、政府综合财务报告、行政事业单位国有资产报告的管理流程和规则，决算、财务报告和资产报告的相关数据由一体化系统自动从预算指标账、财政总预算会计账、单位会计账、基础信息等获取，决算、财务报告、资产报告实现账表一致，确保报告形成的效率和数据准确性。

（二）预算管理一体化系统在提高绩效评价精准性上的优势

1.一体化系统实现基础数据标准化

（1）有利于保证绩效评价基础数据的准确。一方面，一体化系统对包括单位信息、人员信息、资产信息、支出标准、绩效指标等在内的面板设置了数据储存具体规则，确保了财政财务人员在项目录入、预算编制、会计核算等环节的数据来源。另一方面，一体化系统通过海量信息数据在标准化规则下的长期采集、储存，能形成可供部门控制掌握的“数据资产”，为预算绩效评价运用联动分析、整合等手段，提供了跨年度数据的基础支撑。

（2）有利于数据在各模块间的顺畅流动。在一体化系统运行中，预算编制、预算批复、会计核算等七个模块共享已标准化处理的基础数据，有效杜绝财务人员在不同业务系统间录入不一致基础信息的行为，同时消除了开展绩效评价时各模块间业务数据规则相互冲突、评价结果数据难以确定的现象。

2.一体化系统实现业务集成关联链

（1）有利于避免财务人员的业务重复。业务集成统一了业务数据输入、输出口径，使财务人员统计工作量大为减轻，疲于登录不同财务系统获取零碎报表数据的工作方式已成为过去式。在财务人手较少的情况下，利用一体化各业务集成的关联规则，可以快捷地完成本（部门）单位对资金收支及效益情况的掌控。如：一体化财政支付不再区分财政直接支付和财政授权支付，改由项目预算指标直接控制资金支出；财务资金核算与预算指标核算并轨出账，无需人工对账等。

（2）有利于实时监控项目执行的状态。一方面，由于绩效目标在基础信息模块已经编制，通过一体化系统可对预算编制、预算执行、预算调整、会计核算进行实时监控，必要时可以延伸至监控项目在政府采购、支付清单等可能出现问题的实时数据，迅速找出项目运行过程中产生问题的原因，以进度时点预警提醒单位及时对绩效目标进行纠偏，促进项目绩效目标按期完成。另一方面，一体化业务集成的特点减少了行政投入成本，为预算单位节约了对项目实时监控的财力，使“部门日常监控和财政集中监控相结合”的绩效跟踪监控工作成为常态，从而保证全生命周期绩效评价结果的准确性。

3.一体化系统实现数据追本溯源

（1）有利于提升财政资金内部的安全性。通过一体化系统规范了财政财务的各项业务流程，基本上减少了业务岗位人为操作资金的空间，数据与流程的追本溯源更强化了资金内部控制的刚性约束，用数据可视化方式呈现项目执行概况，降低了人为主观因素对绩效评价的风险。

（2）有利于项目业务与财务绩效的融合。财务人员运用一体化系统报表数据查询功能，在项目运行重要环节可采集时点财务资金支付数据信息，结合初始基本信息、历年业务采购、物品领取使用、累积资金支出等部门数据，即可精准地衡量项目资金支付数据的实物构成，进而判断项目资金使用的效益，减少业务部门对于绩效目标操作设置的自由域，为下年度科学、精准量化本单位及部门设置的绩效目标提供依据。

4.一体化系统实现模块多元组合

（1）有利于评价分析类业务的拓展。绩效评价分析结果片面性的问题，主要还是缺乏外部经济数据与财务数据的组合性分析。一体化系统预留着模块整合、调整及新增的关联空间，根据其较强集成性的特点，可将国民经济、社保医疗、项目建设、农业发展等数据作为基本信息导入，有效拓展外部数据与财政财务数据的组合分析能力。

（2）有利于延伸接入外部管理系统。以八大模块为主的预算管理一体化平台，可接入包括政府采购系统、第三方评价智库系统、机关绩效考评系统等数据内容，结合基础信息模块与各模块基础数据一一对应的关系，预算单位开展绩效评价时可对单位实施的项目业务有更深入剖析。如：在一体化系统接入机关绩效考评系统，预算绩效评价的内容上可披露出项目预算编制、执行、调整等对本单位工作考评路线的具体影响因子，强化绩效评价结果的直接性、约束性。

四、运用预算管理一体化系统提高绩效评价精准性的路径建议

（一）以资金为主线，加强项目库资源配套建设，提高评价指标设置的精准性

1.推进同类预算项目集成，构建指标量化的横向基础。根据一体化基本框架要求，主要分为人员、运转、特殊类项目，财政预算编制第一次将支出简化以三方面的形式呈现。“十四五”时期，应加强同类项的归集与合并统计，可在三类项目库的基础上，融入行政区划、用途形式、实施方向、时间日期等要素，将一类资金用多个不同形式的截面衡量，通过财政支出大数据的横向比对，推动对该类资金评价科学合理的共性以及符合实际的个性形成可量化指标。

2.设置关键性指标项目库，强化评价指标与资金的关联。要以落实责任保障为支撑，对于特殊项目资金实施绩效评价，不应仅作为单位财务部门的任务，要建立资金效果与预算安排挂钩机制，将单位主管项目的业务人员、审计、纪检、绩效考评等监督力量纳入一体化关键性指标项目库进行参与；要注重以往审计、纪检部门等对该类项目的意见收集，加强评价指标在预算安排事前审核中的应用，发挥关键性指标对项目评价约束作用。通过一体化设置关键性指标项目库，把项目实施效果与预算安排进行联结，强化评价指标与资金的关联度。

（二）以数据为核心，加强预算执行统计分析，提高周期动态评价的精准性

1.优化模块间的数据逻辑设计，使数据“多跑路”、工作“少跑腿”。如在一体化逻辑设计中的基本信息+支出标准自动生成部门预算编制，在绩效评价跟踪环节可直接从系统基本信息中追溯底层数据；或将会计核算模块与部门预算编制模块关联并保持实时对账，在绩效评价环节不需再次将两者核对即可保证资金数据的准确等方式，以减少人工填报环节及由此而来的行政成本。

2.设置资金绩效时点自评功能，为实物评价提供精准时点性资金资料。要改变以往人工填报方式费时费力、各资金管理系统不在同一平台、不能保障相互间要素信息正确的方式，采取系统时点自评项功能涵盖主要相关项的基础、指标、支付、收入等信息，有利于评价方跟进预算执行情况，及时、准确反馈至预算调整环节，防止资金在实施过程中可能产生的闲置沉淀、损失浪费及偏离目标等行为。

（三）以业务为保障，加强预算业务与预算绩效评价衔接，提高评价结果应用的精准性

1.嵌入预算编制模块与绩效模块底层数据对应机制。将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等四本预算全部纳入绩效管理，对涉及的支出项目进行整合，根据公共财政管理的要求，设置财务风险、库款安全率、三保保障率、债务红线标准等财政运行绩效指标，按照一定级次将业务数据铺至预算编制底层，使预算与绩效业务上下联动，既反映总的财政运行又可追溯至具体资金环节，提高财政人员对评价意见的业务实操掌控能力。

2.嵌入绩效评价第三方进入和退出机制。该系统使预算绩效评价建议从项目实际反映预算执行问题，以财政及项目单位的业务视角给出精细化指导方案。一体化系统从八个基本模块统筹财经数据，为绩效评价分担了大量的分析和运算量，提高了数据的精准性与应用性。财政部门可以运用一体化中政采模块关联预算编制模块优势，对绩效评价第三方的选取能更多考虑是否熟悉财政财务和专门的项目业务，以提高第三方评价结果应用的精准性，坚决杜绝使用财政资金购买的第三方绩效评价服务报告只被政府部门当作履行监管职责的证明，或被评价单位实现预算绩效目标的第三方“背书”等情况。

“十四五”时期，我国以预算一体化为核心的管理系统，将预算绩效评价信息化、规范化、数据化有机统一起来，特别是在当前部分地区财政隐性债务频发、收支矛盾突出，经济以“稳”字当头的环境下，运用预算管理一体化系统开展预算绩效评价并提升其精准性，可有效节约财政资金、统筹地方财力办好人民关心的大事小事，是实现财政治理体系与治理能力现代化的重要抓手。各地财政部门应加快一体化应用系统的架构建设及延伸拓展，强化资金和项目在技术业务、经济形势、社会效益间的关联，不断提高预算绩效评价精准性，使有限的财政资金一以贯之“取于民用于民”的公共属性发挥出最大化的社会和经济效益。■