基于地理空间数据的城市管理多维责任主体模型建立与应用

周志峰

(建设综合勘察研究设计院有限公司，北京 100007)

1 引 言

城市管理是一项庞杂的系统性工程[1]，合理有效地解决城市管理问题，需要综合考虑问题发生地点、时间、专业领域等多方面因素。2004年，北京市东城区首创网格化城市管理新模式，从空间位置、管理对象、管理责任等多方面实现了城市的网格化、精细化、信息化、人性化管理[2]，提高了城市管理效率，提升了城市管理水平。然而近年来，在数字化城市管理领域越来越多地出现一些推诿扯皮现象[3]，案件回退率也有所回升，影响了城市管理案件的处置效率，降低了城市管理水平和城市市容环境质量。鉴于此，我们走访调研了一些城市的城市管理行政部门和专业部门，了解问题发生的起因。对目前存在问题进行梳理和分析，发现主要问题在于管理责任精细化程度不够，一是导致了案件回退率高，特别是对于交界处(地理位置或者管理领域的交界处等)，由于管理辖区责任不清，造成各单位、部门之间出现推诿扯皮现象，对发生的案件以各种理由反复退件，造成案件处置效率降低，同时也降低了案件及时处置率和结案率；二是各城市在实施数字化城市管理过程中，在责任精细化方面略显单薄，未能从多方面、多角度、多维度出发，明确案件的责任主体，未能精准确定每个案件与责任主体的唯一性关联关系，也未能将多个维度的精细化责任主体与地理空间位置进行关联，实现案件在不同时间段、不同专业领域、不同空间位置等多个维度下责任主体的精细化。

2 多维责任主体模型设计

针对以上问题，以地理空间位置为基础，综合考虑案件所属专业领域、案件发生时间、发生地点以及可能涉及的责任部门等不同维度进行分析和研判[4]。从不同维度对管理区域进行精细化划分，形成不同维度下城市管理案件责任主体管辖区域的专题图层，进而判断不同时期、不同领域、不同区域内案件的不同责任主体，并与相应的责任区域空间位置关联，实现案件的自动化、精准化派遣。提升城市管理案件派遣的准确率，降低案件的回退率，提高案件的处置效率，从而提升城市管理水平和管理质量。

我们通过梳理和分析问题，构建了一种基于地理空间数据的城市管理案件多维责任主体管理模型(如图1所示)，该模型以责任部门维度为主线，对案件发生的空间维度、时间维度、案件涉及的专业领域维度等多方面进行综合分析和研判，明确每个案件的责任主体，实现案件责任主体的唯一性。

图1 城市管理案件多维责任主体管理模型

2.1 责任部门维度

责任部门维度主要涉及市、区(县)城市管理行政部门和专业部门以及街道(乡镇)办事处相关科室等部门。我们按照管理权限将相关部门归纳为两类(如图2所示)，一是市级部门，即市级城市管理行政部门(如市城市管理委员会)和市级城市管理专业部门(如市自来水集团)；二是区(县)级部门，区(县)级城市管理行政部门(如区城市管理委员会)、区(县)级城市管理专业部门(如区园林绿化局)和街道(乡镇)办事处相关科室。市级城市管理行政部门协调、督促市级专业部门对各专业部门主体责任案件进行处置，区(县)级城市管理行政部门协调、督促区(县)级专业部门和街道办事处对其主体责任案件进行处置。在多维责任主体模型中，责任部门维度是诸多维度最终的落脚点，通过不同维度的分析研判，最终确定每个案件对应的责任主体，实现案件的多维责任主体管理，落实管理责任精细化。

图2 城市管理责任部门维度层级关系图

2.2 时间维度

时间维度方面主要考虑监管区域、监管对象在不同时期或时点存在不同管理责任主体的情况。主要包括两方面，一方面是公共设施建设及管理运维整个生命期的不同阶段(即规划期、建设期、竣工验收期、运行维护期等)，另一方面是案件发生时点(某个具体时间点或时间段)和案件发生后至处置结案之间存续的时长。一般情况下，公共设施规划建设期的主体责任部门应该是设施建设单位；竣工验收阶段(移交给运行维护部门之前)主体责任部门应该是设施主管部门，公共设施主管部门主要起监督、督促、协调等作用；运行维护期内主体责任部门应该是日常维护部门或单位。另外，案件发生时间段不同处置部门或主体责任部门也会存在差异，可根据案件发生的具体时间点或时间段，确定案件的主体责任部门。以厨余垃圾收运工作为例，目前各城市为了提升垃圾收运效率、降低运行成本，一般情况下采用定时定点集中收集清运模式。因此，厨余垃圾集中收运点发生的垃圾暴露案件，按照发生时间段不同会存在两个责任主体：如果发生在集中收运时段范围内，主体责任部门应为垃圾收运单位；如果发生在收运时段范围以外，主体责任部门应为垃圾产生单位或属地监管部门。

2.3 专业领域维度

现代城市管理涉及市政基础设施、城市交通、环境卫生、市容景观、生态环保、园林绿化、综合执法、公共安全等城市运行和管理诸多领域[5]，是一项庞杂的系统性工程。数字化城市管理是基于空间位置的管理对象精细化和管理责任精细化的一种新型城市精细化管理手段，特别是在数字化城市管理系统的考核评价环节，将城市管理问题案件按照专业领域、责任部门等进行分类和细化，确保考核评价结果更加精准、科学、合理。城市管理案件一般分为管理部件类和管理事件类两部分，管理部件类案件主要包括各类市政基础设施的破损、丢漏、缺失、脏污等相关案件；管理事件类案件主要涉及违法违规行为和现象，市容市貌不达标、管理不规范等情况，以及突发事件等。现行国家标准中管理部件共5大类121小类，管理事件共6大类83小类[6]，各地方根据当地实际情况对相关类别进行了细化，有城市将管理部件和管理事件小类进一步细化为若干细类和微类[7]。从专业领域维度对案件进行细化分类，是进一步精细化管理、精准化考核的关键，利用细化的专业领域和空间位置信息，能够更加精准地实现案件自动派遣和快速响应。

2.4 空间维度

空间维度是判定案件责任主体的重要因素。往往每个城市的管理是按照不同行政区划、不同功能区对管理辖区及管理责任进行划分。为了更细致地划分每个责任主体实际管辖区域，我们结合调研中发现的问题及实际案件处置情况，将空间位置区域分为两大类(如图3所示)。一是行政区域，按照目前城市管理现状，一般按照行政区划划分的管理区域为省级行政区域、市级行政区域、区(县)级行政区域和街道(乡镇)级行政区域；二是功能区域，按照城市运行过程中承担的主要功能不同，一般将城市区域划分为主要大街(如城市快速路、高速路、主干路、次干路等)、背街小巷(如胡同、小巷等)、公园广场(如开放性公园、广场、街头小品等)、河湖水域(如水面、护坡等)、门前三包等区域。

图3 空间维度层级关系图

空间维度是诸多维度中最为关键的一个维度，推诿案件主要发生在空间位置管理责任方面。通过时间维度、专业领域维度判定的责任主体，最终也将以空间位置的形式构建各责任主体管辖区域专题图层，实现案件基于空间地理位置的自动化派遣。

3 模型应用

基于以上模型设计，我们梳理不同维度责任信息和地理位置之间的关系，采集完成了某城区多维责任主体专题图层，实现了城市管理部件及管理事件立案案件的多维度精细化管理。下面以市容环境卫生类案件为例，简单阐述多维责任主体模型实践应用情况及案件处置流程的关键环节(如图4所示)。

图4 立案案件多维责任主体管理处置流程(虚线为简化流程)

通过对各维度坐标轴上的分类进行细化，判断不同时间、不同地点、不同专业领域发生案件的责任主体管辖范围，实现每个时间段、每个责任主体、每类案件都有且只有对应的一个责任区域，采集责任区域数据形成相应的专题图层。以专题图层为基础，结合案件发生时的地理位置(坐标信息)和案件类别，自动判断案件的责任主体部门，并通过网格系统自动派发给相应的责任单位。在这一过程中，专题图层建设和责任主体判断是两个关键环节，专题图层建设涉及内容较广，需要考虑因素庞杂；责任主体判断环节主要依靠精准的专题图层和案件精准的地理位置，通过精准无误的坐标信息，判定该位置(或该案件)属于某个责任部门。

3.1 专题图层建设

以环卫保洁专题图层建设为例，简单介绍环卫保洁区域责任划分过程。某城区环卫保洁工作涉及市、区、街三级环卫保洁部门，从空间维度来看，区域内的城市快速路、高速路等环卫保洁主体责任为市级环卫部门；主干路、重点大街、重要功能区周边道路及公共区域的环卫保洁主体责任为区(县)级环卫部门；背街小巷、开放小区等公共区域的环卫保洁主体责任为街道办事处环卫保洁部门。另外，门前三包区域的环卫保洁主体责任应该是相应的沿街商户或企事业单位，但街道办事处负有监督各商户各单位落实门前三包责任的义务，因此最终考核的主责部门也是街道办事处。与市、区、街相关部门核实确认，明确各环卫保洁部门实际主责区域范围，利用测绘手段现场采集各级环卫保洁区域位置坐标信息，以各方确认结果为依据，处理形成各级责任部门环卫保洁专题图层。

3.2 责任主体判断

案件责任主体判断环节以案件立案时确认的类别、案件发生地点的坐标信息为基础，以各级责任部门责任区域专题图层为依据，通过点位坐标判断每个案件的责任主体信息。对于某一个具体的城市管理案件，可以通过发生时间、发生地点以及案件类别等不同维度来精确判断案件的责任主体(或责任部门)。以暴露垃圾为例，如果是建筑垃圾则应该是区住建部门落实监督责任，施工企业落实主体责任；如果是大件废弃物则由属地街道落实主体责任；如果是生活垃圾则由区环卫部门落实主体责任。再以暴露生活垃圾为例，如果暴露生活垃圾案件发生在城市快速路或高速路范围内，则由市级环卫部门负责主体责任；如果发生在其他主要大街或广场，则由区(县)环卫保洁部门负责主体责任；如果发生在背街小巷或开放性的、非物业管理小区，则由属地街道办事处落实主体责任；如果发生在门前三包区域内，则应由属地街道办事处监督和督促门前三包责任单位负责处理。

3.3 案件自动派遣

案件自动、精准派遣的依据，一是精细的责任区域图层，二是精细的责任主体属性数据。因此，实现案件自动化、精准化派遣的基础是精准的责任区域专题图层和完善的责任主体信息。通过上一阶段责任主体判断、明确案件责任主体后，将案件与相应的责任主体专题图层建立关联关系，触发系统自动派遣功能，将案件自动派遣给对应责任主体，并以即时消息形式提醒相关责任人及时查收和处置案件。主体责任部门按照行业处置标准和数字化城市管理结案标准要求，对案件进行标准化处置，将处理结果返回网格系统。系统自动将处置结果转派给案件核查人员，对处置结果进行现场核实。经现场核查，处置结果达到结案标准，系统将自动结案；不符合结案标准，案件将被再次派遣给处置部门进行二次处理，并将处置情况、处置时长等情况进行记录留档，作为下一阶段考核评价的重要指标。

4 结 语

精细化城市管理本质上是利用信息化手段，通过管理区域精细化、管理对象精细化、管理时间精细化来实现和落实管理责任的精细化[5]，进一步提升城市管理问题派遣的准确率和及时率，缩短案件流转、存续和处置周期，进而提升城市管理水平、治理能力，提升城市整体市容市貌环境。城市管理案件推诿扯皮问题的根源在于责任不清，综合考虑城市管理问题发生的时间、地点、类别等因素，通过不同维度有效精准地研究判断和明确发生案件与某一责任主体的唯一性关联关系，确保每个案件有且只有一个直接关联的责任主体，基于每个城市管理案件与责任主体的关联关系，实现案件责任主体的精细化和责任区域的精细化管理，从根源上解决城市管理的责任问题，降低案件推诿率，提升城市管理能力和管理效率。