我国金融安全法律建设探析

□文/ 刘佳园

（西安财经大学法学院 陕西·西安）

［提要］ 中央提出以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是顺应经济发展规律提出的新战略，是大势所趋。双循环格局下我国面临人民币、外汇储备、房地产债务、商业银行不良资产等安全问题，在法治协同理论和金融监管理论以及贯穿全文的金融安全理论下，不断完善传统金融安全网，同时还应强化行为监管和宏观审慎管理，落实功能监管，重视科技赋能，重视《金融稳定法》草案，完善金融风险处置机制，处理好《金融稳定法》与其他法律的斜街，共同为金融安全保驾护航，为总体国家安全贡献力量。

随着美联储政策加快转向，国际金融环境正在发生着深刻变化，如何妥善处理外部风险冲击，如何持之以恒地防范化解系统性金融风险，如何在新发展格局下保障我国的金融安全，成为学界研究的重大课题。

一、我国金融安全规范体系现状检视

从监管角度来看，目前我国的金融体系形成了“一委一行两会”的监管格局。在具体制度的落实上不可避免地出现相互推诿的现象，权限划分不够清晰、监管职权边界不清晰，金融机构的退出机制也不够完善。在法律层面，虽然我国在《公司法》《企业破产法》《民事诉讼法》中，以及《商业银行法》《中国人民银行法》《保险法》等金融业法律中对于金融机构的退出机制有所规定，但是多是概括性的、较为笼统的，可操作性不强，难以起到有效的指导作用。虽然《金融机构撤销条例》和《存款保险条例》等是专门性的法律制度，但是无法囊括机构在退出时面临的各种情况，程序性细则缺乏。

从安全网来看，我国的存款保险制度、央行的最后贷款人制度、金融机构的微观审慎监管制度三者共同构成三大支柱，来共同维护金融安全网的稳定。但是，重复监管、职责交叉现象、定位不准确现象还是会经常发生，明确划分三者之间的地位及职责显得尤为重要，因此加强相关金融机构间的协作监管，是金融安全建设过程中的一大难题。

从制定位阶来看，我国金融法律体系由国家基本法律、国务院行政法规、金融监管机构部门规章、两高司法解释以及地方行政法规和地方金融监管部门规章几个层面构成，如图1 所示。（图1）

图1 中国金融法律体系框架图

（一）人民币国际化法律不够完善。推动人民币的使用有利于双循环新发展格局的形成。当今，国际政治和经济格局不断变化，地缘政治风险上升，单边主义和贸易保护主义盛行，跨境币种选择的因素越来越多。在此次俄乌冲突持续发酵下，欧美等国对俄制裁不断升级，由于担心美元结算、清算渠道受阻，越来越多的企业开始选择人民币作为跨境结算的币种。人民币的国际化实质上是它的市场化，而市场经济的基础是法治经济。总体上来讲，我国现行金融法律体系还是在仅考虑到人民币国内流通和国内市场的前提下制定的，还不能完全满足人民币国际化的需要。具体来讲，人民币国际流通的法律问题主要包括：人民币的监管权力法律问题、国际地位法律问题、出境入境法律问题、境外流通法律问题、货币兑换法律问题、境外经营法律问题和国境壁垒法律问题。目前，规制人民币跨境结算的相关规范性文件法律位阶较低，大部分为中国人民银行的规章，立法不成体系，非常零散，这样不成熟的立法，使得人民币跨境结算存在许多法律风险。

（二）数字人民币布局有待推进。随着“十四五”规划首次明确提出“稳妥推进数字货币研发”，中国正式拉开了数字金融的时代序幕，数字人民币也必将引领全球数字金融发展新趋势。央行数字货币又名DC/EP，即数字货币和电子支付工具，具有法偿性。过去数年流行的微信、支付宝等第三方支付仅仅是实体法定货币的电子化支付渠道。为了保护自己的货币主权和法币地位，为了能实现货币的属性价值以及满足便携和匿名的要求，为了人民币的流通和国际化，必须要积极推行数字人民币。数字人民币的顺利发行离不开完善的法律基础作保障，国内目前法律法规所规范的货币和金融体系实质上围绕运转的货币都是实体形态的法定货币，作为我国央行的中国人民银行尚无发行数字人民币的法律依据。根据我国《中国人民银行法》《人民币管理条例》等货币相关法律法规的规定，数字人民币并不在文义范围内。在明确数字人民币法律地位的同时也要对数字人民币的法偿性作出规定，明确数字人民币与其他形式货币之间的关系，厘清数字人民币在民法刑法上的适用，构建数字人民币的发行管理机制，建立数字人民币的监管制度、反假制度、损失赔偿制度等。

（三）商业银行监管不到位。金融业开放带来机遇的同时必然也会带来风险和挑战。随着外资银行的进入，加剧了银行之间的竞争，我国银行业可能在竞争中处于不利地位，导致银行系统的脆弱性增加。2019年5月24日央行和银保监会发布公告决定对包商银行实行接管，2021年2月7日法院宣告包商银行破产。恒丰银行出现了金融腐败、年报推迟发布、内部控制人等问题陷入经营危机，不良资产超过千亿。传统业务饱和、金融科技创新能力不强、公司治理失灵、金融腐败、违法犯罪等诸多原因都会导致中小银行随时有可能发生经营风险。在商业银行法律监管中存在以下问题：一是监管制度存在短板。例如，在《商业银行股权管理办法》发布之前，股权穿透监管缺乏体系性和完整性的监管规定，监管部门受限于外在形式，难以通过穿透式监管及时识别和整治虚假出资、循环出资、隐性股东、违规代持、利益输送等深层次问题，难以制止大股东操纵和掠夺金融机构的“隧道行为”。二是监管执行力度不足。虽然《商业银行内部监管评级指引》通过跟踪资本重组、资产质量、管理质量、盈利状况、流动性风险、市场风险、信息科技风险七个维度的指标，动态捕捉银行风险状况的变化，但在包商银行处置过程中，也未能很好地执行运用。

二、我国金融安全法治化理论根基

（一）法治协同理论下的协同思维。改革开放以来，区域经济关系不断变化，区域经济增长的趋同是形成强大的国内市场必不可少的条件。要贯彻落实五中全会精神，加快构建新发展格局、推动区域协调发展。国内大循环和国内国际双循环的畅通需要建立在要素市场化改革和要素自由流动的基础之上，这也是实现区域协调立法的关键。应立足于积极服务新发展格局，致力于解决市场分割、提升区域的连续性和市场可达性，进一步深化金融市场改革、加速金融的跨区域流动。鼓励建立健全区域协调发展激励机制，推动区域经济包容性增长。完善基本公共服务均等化机制，利用大数据、云计算、人工智能等数字化技术创新公共服务供给模式，改善区域间以及城乡间基本公共服务均等化水平。完善区域均衡的财政转移支付制度，提高均衡性转移支付。

（二）金融监管理论下的制度分配。纵观20 世纪的金融监管理论和实践的演化与发展发现，金融监管理论和金融监管实践总是不断进步的。经过不断地探究与实践，金融监管理论已经相对比较稳固，金融监管理论对金融监管的必要性已得到认可。在金融监管实践方面，以存款保险制度为核心的金融安全网逐步建立，改善了银行挤兑现象、提升了金融活动的信息完备度、保护了存款人和投资者的利益。但是，金融发展理论注意到了金融体系会影响整体经济，但对金融体系或金融活动本身关注不够。21 世纪将是一个经济金融化、经济金融全球化的世纪。今后的监管理论会更注重金融机构和体系的内部约束和内部激励相容方面，以及金融机构如何自觉主动地防范金融风险的制度安排。金融监管理论和实践要充分考虑经济金融全球化的背景及其影响，积极应对金融监管的国际化和国际合作问题。

三、我国金融安全法律建设路径

（一）深化金融体制改革，推动金融与实体再平衡。首先，要健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，强化监管约束，加强系统性重要性金融机构的监管，建立逆周期资本缓冲机制和宏观审慎压力测试制度，丰富宏观审慎工具箱，建立工具的启用、校准和退出机制；其次，要发展多层次资本市场，尤其是培育与科技创新相适应的股权投资和证券市场，打通科技驱动—现代金融—实体经济的良性循环；大力发展供应链金融，增强金融与产业链的融合度和协同性，在支持战略性产业发展的同时，更要推动传统制造业的优化升级。推动解决金融与实体经济失衡的关键是破除金融中心主义，以推动金融与实体经济报酬结构的再平衡为核心，构建金融与实体经济和谐共生的关系。进一步深化金融改革，创造统一开放、竞争有序的金融体系。大力发展多层次资本市场，进一步放开市场准入，增强银行体系内的竞争，强化银行体系与多层次资本市场的竞争，在竞争机制下，实现金融资源向创新部门配置的结果。

（二）积极推进数字化改革，推动人民币国际化。随着中国加快构建以内循环为主体的“双循环”新发展格局，金融双向开放提速，国家政策积极引导，加上人民币跨境支付基础设施日益完善，中国应积极参与CBDC 国际规则和治理协调机制的构建，推动主体多元化参与和多维度合作，以强化自身金融主权与CBDC 国际规则制定的话语权。我国法律应创新对数字货币的管理方式，制定专门的个人金融信息保护制度；健全对支付方式选择权的保护机制，以立法形式明确支付方式选择的权利，同时明确各类经营主体支持现金支付方式的义务；解决与人民币发行流通相关的法律制度，除《人民银行法》《人民币管理条例》《人民币图样使用管理办法》等专门制度外，还有《刑法》《反洗钱法》、最高人民法院司法解释等其他法律制度；数字人民币的发行流通依赖高度发达的信息系统和技术支持，相关的底层技术和基础设施都需要有相应的法律法规进行完善和明确。数字货币是全球数字经济时代的战略制高点，DC/EP 的发展今后是人民币国际化的重要渠道。

（三）金融机构风险处置机制的构建。加快构建完善高风险金融机构处置与市场退出机制是打赢防范化解重大风险攻坚战的内在要求和重要保障，是我国从经济金融大国走向经济金融强国的必由之路。在此次的金融稳定保障基金出台前，我国在不同类型的金融机构层面先后成立了多个行业性的风险保障基金，为了保持金融稳定保障基金的运作，需要注意以下方面：一是要有法律上的保障与支撑。金融稳定保障基金要想充分发挥其功能，必需要将其纳入到维护金融稳定的整体框架中，要与其他制度体系进行有效的衔接与协同，在具体的风险处置过程中，明确其风险处置流程，明确风险处置主体的责任。二是要与行业基金充分协同，完善风险处置机制。三是风险处置机制和流程要常态化。我国缺乏这方面必要的法律支撑，目前对问题机构的处置仍采取“一事一议、一行一策”的模式。应借鉴国外成熟的实践经验，建立一套从判定、恢复到处置的一系列完整的金融机构的制度安排，明晰各监管主体的职责。

（四）加强对金融安全的立法。金融安全包括金融体系安全、金融市场安全、支付安全、资产安全、用户信息安全，金融安全的概念之广意味着金融安全法的宏观性。

《金融稳定法》坚持跨部门立法，健全部门之间、央地之间的监管分工和协调合作，形成维护金融稳定的合力。第一，要处理好与《中央银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》《保险法》《证券法》《信托法》《证券投资基金法》《期货和衍生品法》《公司法》《破产法》的关系，做到法条的衔接。第二，《人民银行法》（修改）、《商业银行法》（修改）联动修改，同时启动《银行业监督管理法》修改，同时启动《金融基础设施法》的起草；将《存款保险条例》上升到法的角度。第三，《金融稳定法》在规定具体规则的同时，还应该提供清晰的行为规范。面对复杂的金融安全现象，金融经营机构自救有《公司法》《破产法》可依；金融监管机构也有各自的法律所依存；那么，地方政府依据什么法来干预，所以应当配套修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（2015 修正）》。第四，将宏观审慎监管、微观审慎监管与金融安全审查机制相结合，创新性地针对外资机构及投资者对我国金融市场及金融要素产生影响的行为进行安全性审查与监管，尽快建立金融基础设施的统筹监管体系和制度框架，梳理系统重要性金融基础设施名单，将其纳入宏观审慎监管框架。加快推进金融基础设施关键技术的可控性，进一步加强金融数据保护，维护金融信息安全和金融安全。