PPP模式下我国养老机构法律运行机制研究

张凌竹 冯婉瑶 余项科

1.长春理工大学法学院，吉林 长春 130022；2.同志社大学，日本

国务院印发的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》中指出，积极应对人口老龄化，推动老龄事业和产业协同发展，构建和完善兜底性、普惠性、多样化的养老服务体系，不断满足老年人日益增长的多层次、高品质健康养老需求，加快建设老龄化产业和促进养老服务体系发展是党和国家高度重视的内容。

一、PPP模式下我国养老机构的概述

PPP（Public-Private-Partnership）是指政府和社会资本之间，基于更好地建设公共产品和服务为出发点，签订合同，形成利益共享、风险共担的合作伙伴关系［1］。养老机构是指专门为老年人提供基本生活服务和产品，满足老年人衣食住行和精神需求的综合性服务机构［2］。一般为独立的法人机构，也可以是附属于医疗机构、企事业单位、社会团体或组织等。在我国，养老机构按照经营性质可以分为公办养老机构和公私合营式养老机构［3］。公办养老机构是指完全由政府拨款和建造的公共产物，能够为老年人提供最基本的生活需求，但在精神关爱、身体疗养、特殊护理照顾方面没有能力满足。而公私合营式的养老机构就能够提供多种养老服务，满足老年人多元化的养老需求。对于政府来说，将PPP模式引入到养老服务产业的建设中来，不仅能够解决政府面对养老需求增多而导致的财政不足问题，还能够提升养老产业的专业性、技术性；对于社会资本来说，通过PPP模式与政府合作，不仅能够降低企业投资风险，还能够在合作中获得利益更加稳妥。

这种通过政府与社会资本签订合同而形成的养老机构的构建模式，不仅发挥了公有部门政府决策养老机构的公益性和计划性，也使得私人部门的资金、技术和管理等方面的优势能够有渠道地融合进养老服务产业中，这种PPP模式下养老机构的建设中充满优势，社会资本主要发挥的是提高技术水平和管理效率、灵活变动经营方式等优势［4］，对养老机构项目的设计、建造、运营和维护都承担相应的风险和管理责任，并通过老年人消费和政府补贴的方式获得投资回报；政府主要承担决策者和计划者的角色，发挥行政优势，为养老机构项目提供社会便利并承担相应的风险和责任，并且对养老机构项目全程进行监管，形成在PPP模式下养老机构项目合作共赢的局面。

二、PPP模式下我国养老机构发展现状

2020年9月，民政部发布了《养老机构管理办法》，对养老机构的备案办理、服务规范、运营管理、监督检查和法律责任进行了明确规定。以“PPP养老”为关键词检索相关的立法文件，只有2022年2月13日，贺州市人民政府发布《贺州市人民政府办公室关于成立利用亚洲开发银行贷款贺州市养老综合服务体系建设PPP示范项目协调推进领导小组的通知》；2017年11月13日，湖北省发展和改革委员会发布《湖北省发展改革委关于湖北宜昌市养老综合服务PPP示范项目可行性研究报告的批复》；2017年2月24日，福建省民政厅和福建省财政厅发布《关于鼓励社会资本投资养老服务PPP工程包的实施方案的通知》，这三部地方工作文件。

在全国PPP综合信息平台项目管理库可知，截至2022年5月5日，全国PPP项目共10278个，其中养老PPP项目101个；PPP项目总投资额163569亿元，其中养老项目总投资额为612亿元。由此可知PPP养老项目在全部PPP项目中占的比重不大，总投资量较小。从各省份的PPP养老项目总数量来看，我国广东省与河南省PPP养老项目较多，而天津市、河北省、黑龙江省、重庆市等地则未开发PPP养老项目。（如图1）导致各区域PPP养老项目发展水平不平衡的情况，一是由于各地区自身经济状况发展的不平衡，二是由于各地区根据自身的地区特点及老年人口数量的不同，对建设养老机构的侧重类型并不统一，这就造成了在全国范围内，个别地区PPP养老项目数量较多，相对的总投资额比重较大，相应的PPP养老项目发展得较快。

图1 全国各省市PPP养老项目数量统计图

这101个PPP养老项目中医养结合项目48个、养老产业项目47个、老年公寓项目6个。可知我国PPP养老项目建设还处于初级阶段，项目发展过程中会出现的问题以及解决方法还在完善中［5］。第七次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上人口为264018766人，占18.70%，其中65岁及以上人口为190635280人，占13.50%，与2010年第六次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升5.44个百分点，65岁及以上人口的比重上升4.63个百分点。［6］根据我国的实际情况，居家养老与社区养老居于主要地位，养老机构处于辅助地位，但是随着老龄化程度的加深，加快建设我国养老服务产业势在必行，相较于逐渐稳定的居家和社区养老，加快机构养老建设，更能够有效地减轻我国的养老服务产业的压力。

根据我国目前经济发展，老年人对于生活的质量以及服务要求不断地提高。相较以前老年人更多的关注养老生活的衣食住行方面的要求，而现阶段来看，老年人对于养老生活的各方面要求也日益增长，比如养老服务、养老环境、精神富足等方面的高要求。所以社会资本在进行投资的过程中，也会有选择性地关注回报率较高的养老项目，而政府作为保障民生的部门，相应地也会更加关注医养结合养老服务业的增长需求，必然能够得到关注与支持。现有的PPP养老项目运行分为三个阶段，分别是准备阶段、采购阶段和执行阶段，普遍持续时间较长，风险较高。相对于传统养老项目建设来说，PPP项目合同持续的期限在10到30年左右，而大多数PPP养老机构建设项目的持续时间都超过了10年，甚至大部分有超过20年期限。根据PPP模式下的养老机构建设项目而言，较长的周期不仅会给社会资本带来更大的风险，也会使得养老项目建设存在更多的不确定性，社会资本投资对风险的监控比较强，会对PPP养老项目的投资产生影响。PPP模式下养老机构是具有一定公益性质的，使得社会福利与保障的民生部门作为牵头的政府方，公益性程度的差异会影响民政部门参与牵头的可能性，随着PPP项目规模的扩大，以综合行政部门作为牵头方的比例就越高。政府和社会资本彼此之间优势互补，朝着合作共赢的方向发展。

三、PPP模式下我国养老机构法律运行机制存在的问题

我国政府从改革开放以来就一直关注着我国老年人口的状况，随着我国经济的快速发展，群众对于美好生活的需求逐渐强烈，老年人对于养老生活的质量要求也逐渐提高，对公共产品及服务也提出了更高的要求，从而进一步推动了公共产品及服务市场化的步伐。PPP养老机构项目就显得愈发重要，在其建造、经营等过程中存在很多的法律问题。

在立法方面，我国PPP模式下养老机构法律体系不健全。2020年9月1日发布《养老机构管理办法》，虽然对养老机构的备案办理、服务规范、运营管理、监督检查和法律责任等进行了规定，但其效力级别是部门规章且对当下PPP模式与养老机构的融合并没有相关规定；与PPP养老相关的只有三部地方工作文件，对于PPP养老机构建设的相关法律规范并不健全。那么对于明确PPP养老机构项目合同条款内容，界定PPP模式下养老机构项目协议关系和法律责任，明晰政府、社会资本和养老机构三方的责任分担，就会发生法律纠纷，增大风险；对PPP模式下养老机构项目中各方主体权利义务的界定缺乏具体、明确的规定，对于养老机构的项目建设和对社会资本方的保护不全面、缺乏统一的规范和制度标准，极易引发项目参与各方的利益冲突、管理混乱，妨碍项目的健康有序开展。

在执法方面，缺乏专门负责PPP养老机构项目的行政机构，一般养老服务相关的工作由民政部门负责，但是并未明确负责PPP养老机构项目的具体分工，例如在对PPP模式下养老机构建设、程序以及对运营的监管等问题的处理，以及对养老机构的设立程序、审批程序及监管等事宜的监管，对政府相关部门在管理PPP养老机构项目时出现管理标准不明、管理程序不当等问题，这些都需要进行具体详细的职责划分，这样才能使PPP养老机构项目高效运行。例如在PPP养老机构项目服务标准方面，相关部门处理养老服务事务的范围和程序，以及对社会资本所提供的软件和硬件设施的审查、检验，对养老机构服务人员资质的审核等方面都容易出现混乱。

在法律监管方面，一是对PPP养老机构服务质量的监督检查，对监督主体、监督范围及监督结果的处理等方面没有明确规定，会造成监督主体不明确、范围不清晰等问题，在服务质量出现问题时，没有相应的行政处理，会对老年人的合法权益保障有所影响；二是PPP养老机构服务定价的法律监督方面，由于公共产品的特殊性，导致与一般产品定价不同，PPP养老机构定价的基本目标就是实现社会效益的最大化。但是在无人监督的情况下定价过高会偏离老年人可承受的范围，而过低的定价又将会间接影响PPP养老机构的服务质量，不但要保障社会民生需求，还要考虑到老年人群体的养老要求和价格接受能力。各方利益不同会使得所追求的利益难以被同时满足。既要保证公平公正，又要让社会资本有利可图是PPP养老机构定价的难题，需要相应的法律监督体系来解决。

四、PPP模式下养老机构运行问题的解决对策

PPP养老机构项目仍处于建设初期阶段，相应的法律规范应不断地制定与完善，明确各利益主体的责任划分和风险承担，促进PPP养老项目的发展。保障社会资本的相关权益和政府与社会资本合作经营养老项目的法律环境，加强法律监管，促进PPP模式下养老机构的良好运行。

（一）健全PPP模式下养老机构法律法规体系

面对越来越严峻的老龄化趋势，为了提高PPP模式下养老机构建设的质量和效率，创新养老服务产品与项目，鼓励和引导我国养老机构的建设与发展，应该健全PPP模式下我国养老机构法律体系。出台相关的法律规范，遵循诚实守信、平等协商、风险共担和互利共赢的原则，将PPP养老机构建设项目中可能发生的权利义务矛盾进行详细的规定，使得政府与社会资本合作的各参与方的合法权益得到有效的保护。从PPP养老机构项目的招标审批开始，到政府与社会资本合同的签订、项目的建设、管理和监督等全过程。首先对于招标审批，就应该对于政府招标内容的真实性、招标过程的公平竞争等进行规定；其次对于政府与社会资本签订合同中社会资本的签订项目合同的主体资格、主要权利、应承担的义务等进行规范，发挥政府在市场配置中的决定性作用，优化风险承担配置；再次在项目的建设管理过程中明确规定政府与社会资本双方的权利义务、责任承担和风险分担；最后在项目监督的过程中，将政府对于该PPP养老机构项目的监督范围进行划分。这样不仅能够在我国PPP养老机构项目建设中有法可依，还能够使得相关部门在制定地方PPP养老机构建设文件时有准确的法律规范来依据，达到既能根据各个地方不同的特色进行PPP养老项目建设，也能够使得PPP养老机构项目的全过程符合相关的法律规定。

（二）明确PPP模式下养老机构项目的责任分担

随着PPP养老机构项目建设的不断发展，养老的服务模式更加的多样化，确定PPP模式下养老机构项目的责任划分可以更好地对社会养老服务进行监管，保障老年人的合法权益。一是对政府责任的确定。在PPP模式下养老机构的运营过程中，区分各社会养老机构服务相关部门职责界限，由民政部门负责统领和对PPP模式下养老机构项目进行统筹规划，并负起最主要的责任，运用法治方式来规范PPP养老机构项目各方的责任承担。首先是对PPP养老机构事务的管理方面，在PPP养老机构的建设和运营的全过程中，政府都必须全程管理，以保证该项目在建造和运营过程中符合养老机构的运行标准；其次是对服务的管理方面，PPP养老机构是由政府牵头，与社会资本合作的项目，不仅具有一定的公益性，还要在一定范围内实现政府与社会资本合作价值的最大化，为老年人的合法权益提供保障。最后在PPP养老机构因事务管理和服务质量发生纠纷时，不论是否由于政府监管的不力，政府都要负担起教育与改正的责任，保护老年人的合法权益。

二是对社会资本责任的认定确定。PPP模式下的养老机构项目是政府与社会资本通过签订合同进行合作，在完成项目整个过程中，社会资本不单单是提供资金，更重要的是对整个项目建造和运营过程中的管理，如项目运行中，发生养老机构设置不合理、没有按照与政府签订的合同内容进行运行、养老需求护理不符合标准等问题，需要社会资本承担相应的责任，政府作为合同的另一方也应做到相应的监督和管理。明确合同双方需要承担责任的范围，促进政府与社会资本良好合作，保障老年人合法权益的实现。

（三）加强PPP模式下养老机构的法律监管

一是加强对PPP养老机构服务质量的监督。应制定PPP养老机构服务标准规范，对服务质量的标准、服务人员的从业资格等进行规定，这样不仅能够使得PPP养老机构顺利运营，还能够在接受相关部门的监督时成为重要的参考标准，保障社会养老服务的质量，能使老年人在PPP模式下的养老机构中享受到更好的养老服务。二是构建PPP模式养老机构定价监管制度。首先，政府部门要对于PPP养老机构定价进行监管。PPP养老项目中各方面的定价权是由政府和社会资本共同所有的，加强政府部门对于PPP养老项目定价的监督与管理，不仅可以使得社会资源得到更好的分配，达到社会整体效益的最大化，还能够保障老年人的消费权益。其次，要开展PPP模式养老项目定价听证制度，不仅可以使得PPP养老项目的全体消费者参与到该养老项目定价阶段之中，也可以使得PPP养老项目定价的过程公开透明，有利于更加公平公正的定价，最大可能消除公众对于养老机构定价的疑虑。有关政府部门在召开养老项目定价听证会之前，要召集一定数量有相关定价经验且具有社会责任感的人参与，并发放相关的PPP养老机构项目资料。这样就可以有效地参与价格听证会并提出有效的方案。这种沟通可以使得政府、社会资本和老年人之间更加了解对方的情况，建立友好的合作关系，消除因信息不对等而导致的一系列价格方面的问题，这种听证制度可以为项目参与各方的利益均衡提供更有效的解决途径。最后，建立动态价格调整机制，在PPP养老机构项目现实的运营中，会遇到一些不可抗力的价格变动因素，例如人工成本、水电煤气费、贷款利息等，需要制定相应的调整方案以及价格的调整方法、原则和程序，确保在PPP项目合理的收益下制定动态的价格调整机制，保证价格制定合法合理。

五、结语

作为人口大国，人口老龄化近些年来成为我国急需攻克的问题，PPP模式与养老项目的融合，不但能够在一定程度上解决人们对养老需求的问题，还能够促进社会资本的流动。通过对PPP模式下法律运行机制的研究，希望能促进我国养老机构建设和发展，减轻我国老龄人口生活品质提升等方面的压力。