南盘江流域后续协作发展研究

□周 舟

（中共黔西南州委党校，贵州 毕节 562400）

1 问题的提出与分析维度

1.1 问题的提出

南盘江发源于云南省曲靖市乌蒙山余脉马雄山东麓，是珠江流域的源头河段，全长914 km，流域面积56 809 km2，跨越滇、黔、桂3 省区，是重要的经济区域和生态家园，为沿线城市的协作发展搭建了天然的通道，提供了宝贵的资源。南盘江流域基本情况如表1 所示。南盘江流域沿线地区如何巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接是值得关注的现实问题，加强流域各地区之间的协作、共促区域的发展是推动高质量发展的题中应有之义。南盘江流域协作发展涉及不同的行政区域与部门，关系到不同主体和组织的利益。近年来，非政府组织、企业等市场主体以及人民群众参与意识的提高和能力水平的提升，将为南盘江流域后续协作发展注入强劲的活力。

表1 南盘江流域基本情况

1.2 分析维度

文章选取的是Ansell&Gash 提出的协作治理和协作发展模型中的分析维度，根据研究实际，主要选取的维度包括初始环境、制度设计以及协作过程。

1.2.1 初始环境

初始环境是指多方协作性在最开始时所面临的环境，这种环境是协作最开始时的状态和最初的处境，对于各个参与主体之间的协作起着促进或阻碍作用，具体包括各方的参与动机以及此前冲突或合作的过往史。

1.2.2 制度设计

制度设计是指设计协作中的基本制度、基本规则。既包括制定约束各个参与者行为的制度机制，也包括与协作发展密切相关的制度机制。

1.2.3 协作过程

协作过程包括面对面对话、信任建构、认知共享等具体内容，这些内容是循环而非线性的关系，在整个协作过程中发挥着重要作用。协作过程在初始环境和制度设计的合力影响下会直接关系到协作效果。

2 南盘江流域后续协作发展的已有基础

2.1 初始环境

2.1.1 协作中的多元主体及参与动机

参与南盘江流域后续协作发展的主体包括沿线地区的各级党委政府、企业公司和志愿者协会、地方商会等社会组织以及流域沿线的广大群众。在多元协作主体中，存在不同的参与动机。各级党委政府从整体上和宏观上把握协作发展方向，提供资金、政策以及技术等方面的支持。企业公司等市场主体为后续协作发展提供资金、技术等资源，以期增强政府对其的信任，获得与政府合作的项目，提高企业的市场效益。各类社会组织通过提供志愿服务、公益服务等为后续协作发展提供社会力量，通过参与协作树立良好的社会形象。沿线广大群众是后续协作发展的主体和主力军，通过参与、配合协作发展活动获得更好的生存空间和发展机会。

2.1.2 之前冲突或合作的过往史

近年来，南盘江流域沿线地区是通过制定发展规划，加强项目合作，开展学术交流等方式增进了解、达成共识，为后续协作奠定基础，营造有利环境。一是抓住“9+2”泛珠三角区域合作以及珠江-西江经济带等国家重大战略实施机遇，加快区域合作，促进产业升级。二是签署行政协议，促进项目落实，协议主要集中于基础设施、产业项目建设以及空间开发等方面。三是在落实相关行政协议的过程中，加强农业产业合作，共同推动农业产业项目建设，推动农业产业转型升级，在茶、花、果等优势农业产业方面强化区域合作，整合优化技术、人才、设备等资源，打造区域特色农业品牌。例如，贵州省重点发展茶叶、辣椒、水果等特色农业，打造遵火辣椒、普安红茶等农产品品牌；云南省集中打造烟、茶、糖、果、花等品牌，广西启动了现代特色农业产业品种品质品牌“10+3”提升行动，着重打造糖料蔗等优势特色种养业。四是举办合作论坛及学术研讨会议，例如广西的“田林论坛”“隆林论坛”以及“滇黔桂三省（区）社科联南盘江流域发展论坛”等，以学术交流作为对话沟通、协作发展的纽带，为南盘江流域发展提供理论支撑和智力支持。

2.2 制度设计

2.2.1 南盘江流域后续的协作任务是制度设计的重要原因

南盘江流域沿线地区均处于我国西部山区，受地理位置、资源禀赋等影响，经济发展较为滞后。贵州省黔西南州、云南省曲靖市、文山州、红河州以及广西壮族自治区百色市均是南盘江流域的主要沿线城市，在打赢脱贫攻坚战后，还面临着艰巨的后续发展任务。这就需要在国家顶层设计的指导下，按照党中央的决策部署，落实各项方针政策，结合当地的实际情况进行制度设计，在责任与义务、激励与约束的制度下，不断延展后续协作的纵深维度，从产业、就业、人才、技术等方面加大合作力度，共同做好南盘江流域的后续发展工作。

2.2.2 南盘江流域已有的发展规划是制度设计的重要前提

南盘江流域已有的发展规划主要包括2015 年国家发改委出台的《左右江革命老区振兴规划（2015—2025 年）》，该规划的范围包含滇、黔、桂3 省（自治区）南盘江流域的大部分区域，其中包含建立健全协调机制，明确基础设施建设、特色优势产业、城乡协调发展、生态文明建设、基本公共服务体系，开放合作，保障措施等内容，为南盘江流域滇、黔、桂3 省（自治区）的协作发展提出了要求、提供了支持。顶层设计上的规划设计和政策支持为南盘江流域后续协作发展中的制度设计奠定了基础，指明了方向，提供了保障。

2.3 协作过程

2.3.1 能够开展“面对面”对话

一是南盘江流域沿线地区开展行政区之间的交流互访，通过“面对面”对话活动拉近不同地域部门间的距离，为后续协作奠定政治交往基础。二是南盘江流域沿线地区通过联席会议进行“面对面”对话与交流，以此协商制定协作发展的整体方案，解决合作中需要协调的重大问题、发展过程中产生的突出问题以及行政协议履行中出现的问题，并且监督行政协议的具体实施过程。三是南盘江流域沿线地区在推动农业产业项目建设方面开展“面对面”对话，通过对话交流掌握流域沿线地区的农业发展现状，为之后整合资源力量、优化农业布局、开展项目联建等奠定基础。

2.3.2 具有共同的行动目标

南盘江流域沿线地区之所以能够进行后续协作发展，得益于具有共同的行动目标，即共同推进南盘江流域经济社会等领域高质量发展。具体而言，南盘江流域沿线地区以高质量发展统揽全局。在农业方面，注重通过与南盘江流域沿线地区的协作，提高农业现代化水平，突出区域农业优势，增强农产品的市场竞争力；在工业方面，加强联系协作，整合“硬件”和“软件”，推动南盘江流域地区工业提质增效；在第三产业方面，重点整合南盘江流域沿线地区旅游资源，打造精品旅游路线，加强文旅融合，推动旅游产业化。共同的行动目标为南盘江流域后续协作和持续发展注入了活力，提供了动力，增强了定力。

3 南盘江流域后续协作发展面临的主要困难

3.1 初始环境中面临的困境

3.1.1 各方参与动机不同

在纵向的协作中，沿线地区各级政府组织之间的相互合作是因为需要彼此的资源实现共同的价值目标；非政府组织之间相互依赖是因为希冀通过为政府提供支持达成各自的目标。在横向的协作当中，政府部门、非政府组织、公众之间的协作由多种公共的和私人的参与者组成，有各自的运行目标和政策战略。尽管协作环境非常复杂，但每个组织都有完成协作发展任务所需的技术与资源。

3.1.2 存在零和博弈的风险

南盘江流域沿线地区在后续协作发展过程中，由于各主体的合作动机不同以及目标差异，导致集体行动中产生意见分歧和消极行为。不同部门或组织协作发展的过程亦是组织利益的博弈过程，南盘江流域后续协作发展中主体博弈的类型主要包括政府与政府的利益合谋、监督博弈，政府与企业的利益合谋、监督博弈，公众与政府的个体利益与监督博弈。各利益主体的博弈必然以自身利益最大化为导向，在此过程中沿线区域在争抢产品市场、提升产业效益、吸引技术人才等方面可能出现零和博弈以及一定程度的“伪合作”，从而影响协作发展的效益和质量。

3.2 制度设计中面临的困境

3.2.1 利益协调制度不完善

南盘江流域沿线地区在协作过程中，利益协调制度仍不完善，利益主体之间和利益主体内部常由于信息不对称等因素造成个体理性与集体理性矛盾[1]，加大了南盘江流域后续协作发展的难度。由于缺乏健全完善的利益协调制度，一方面，参与协作的主体既希望降低参与成本，又想要获得更多的收益保证自身利益最大化，容易在共建项目、共治难题、共享成果中产生摩擦。另一方面，极易产生利益共享不充分、区域发展不平衡等问题，从而导致后续协作发展较难进行。

3.2.2 缺乏法律制度约束

在已有的南盘江流域协作发展中，存在问题界定不清、问责处罚力度不明等情况，缺乏相关的法律法规给予解答，出现问题之后，缺乏相应的法律支撑。除此之外，在多方参与的协作发展中，虽然通过一些宏观的政策制度约束和监督主体行为，但由于制度不具有法律的强制性，出现问题时，责任人之间存在互相推诿、相互协商、讨价还价的现象。

3.3 协作过程中面临的困境

3.3.1 “两业”发展存在困难

南盘江流域沿线地区在利用产业、就业推动区域发展的过程中面临较多困境。一是南盘江流域沿线地区大多是喀斯特地貌，坡地多、平地少，发展农业的自然资源有限，发展农业的基础条件较差。同时，流域沿线地区工业基础薄弱，发展工业的条件有限，发展第三产业面临政策、资金、技术等困难。二是南盘江流域沿线地区仍然存在就业岗位紧缺、跨区域就业难度大、基层群众就业能力水平不高等短板。

3.3.2 人才、资金较为缺乏

南盘江流域沿线地区大多为农业基础较为薄弱、工业发展较为落后、第三产业带动不强的地区，资源环境的限制一定程度上导致南盘江流域沿线大多地区不具备人才引进优势。除此之外，缺乏人才规划和相关的资金保障机制，使得南盘江流域后续协作缺乏人才和资金支持。

4 推进南盘江流域后续协作发展的路径选择

4.1 建立稳定的协作机构

南盘江流域沿线地区仍然面临着艰巨的后续协作任务。协作发展是一个长期的过程，要推进后续协作发展取得实效，既需要从宏观的发展规划、制度设计、政策研究等领域谋发展，又需要在微观的组织结构、人才技术、平台载体等方面下工夫。针对南盘江流域沿线地区已有协作中存在的分散化、碎片化、各自为政、“九龙治水”等问题，需要在下一步的协作发展中，探索建立南盘江流域稳定、专门的协作机构，例如流域协作发展专项组、区域发展协调机构，并予以流域协调机构更多的权力和职能[2]，通过专门的机构处理后续协作发展中的相关事宜。在这种协作机构中，要明确主要领导、分管领导及其具体工作职责、机构工作人员及工作职责、协作机构的监督方式等。建立健全权责分明、监督有力的协作发展管理机制，减少或防止协作过程中出现的协调困难、人事不相宜、出事之后互相推诿等问题，以此提高南盘江流域沿线地区后续协作发展的效率和质量，保证协作发展的有效性、规范性和可持续性。

4.2 完善后续协作发展的相关机制

4.2.1 完善利益分享机制

在南盘江流域沿线地区后续协作发展过程中，针对利益主体零和博弈、利益分享不充分、发展不平衡等问题，需要完善利益分享机制，让利益在公开、透明、阳光的环境下运行。

通过建立和完善利益的分享机制，让各个参与方认同和愿意分享利益，防止在后续协作发展中产生利益集中化和利益分享不平衡等问题，推进协作持续进行，让协作发展的成果更多、更公平地惠及到人民群众。

4.2.2 完善多元参与协作机制

一是针对流域协作跨界性强、关联性大、复杂度高等特性，始终坚持各级党委的领导，确保协作发展沿着正确的方向进行。二是各级政府纵向上要打破协作壁垒，增强沟通交流，提高协作的能力和水平；横向上要加大与其他组织的统筹衔接以及跨部门协同的力度。三是引导和鼓励市场主体、社会组织、普通公众等参与协作发展，发挥非政府组织的积极作用和正向效应，推动协作发展由政府主导向合作共赢转变，逐步打造党委领导、政府负责、市场推动、社会协同、公众参与的协作发展新格局。

4.3 重视协作过程

4.3.1 扩宽“两业”协作发展渠道

南盘江流域沿线地区要不断融合优质资源和特色资源，将传统产业与新兴产业相结合，突出产业优势，聚合产业效能[3]，结合区域优势和地方特色发展产业，形成“一村一产业、一乡一特色、一县一品牌”的产业发展格局。坚持以农业项目建设带动群众就业，以产业品牌打造稳住群众就业，

在发展农业、工业以及第三产业时，为群众提供适宜的就业岗位。同时，鼓励群众自主创业，通过房屋租金减免、税收优惠等政策为群众自主创业创造宽松有利的环境。

4.3.2 加大要素投入力度

一是加大政府投入力度。通过政府的投入满足资金需要，促使后续协作发展中的农业、工业、第三产业等相关项目得以启动或持续运行。二是注重人才的引进和培养。南盘江流域沿线地区应该结合后续协作发展中的人才需求制订人才引进和培养计划，引进一批产业发展、城市规划、公共管理等相关人才，培养一支高素质的人才队伍，为后续协作发展提供人力支持和人才支撑。三是完善流域协作信息平台。在南盘江流域后续协作发展中，亟待建立流域协作发展信息平台，借助先进的信息技术充分、及时地传播流域协作发展信息，加强各方交流，减少面对面谈判、协商、合作的交易费用，保障公众的知情权、监督权和决策权，为提升多元的协作服务能力和水平提供重要的技术支撑。