徐州市排污许可管理效能的提升路径分析

张 灿，陈自艳

（1.徐州市环境监测中心；2.徐州市生态环境局，江苏 徐州 221009）

排污许可制度是依法规范企事业等排污单位排污行为的基础性环境管理制度，生态环境部门依法对排污单位发放排污许可证并依证进行监管。从20 世纪80 年代后期开始，国内各地陆续试点实施排污许可制度，共计向约20 万家排污单位发放了排污许可证，排污许可管理取得初步成效[1]。但总体来看，排污许可制度定位不明确，排污单位治污主体责任难落实，生态环境部门依证监管不到位，使得排污许可难以发挥管理效能。徐州市从20 世纪80 年代开展排污许可证试点工作，受当时的政策、技术限制，排污许可证控制的污染物种类很少。1994 年，徐州市政府发布《徐州市排放污染物许可证管理办法》，对排污许可证的形式、申请流程等做出详细规定，但当时副本只许可主要污染物的排放限值，企业的生产设施、污染治理设施以及管理要求等内容未要求在副本中记载，排污许可流于形式，未能切实起到环境管理的作用。

党的十八大以来，国家把生态文明建设和生态环境保护放到更加重要的战略位置，着眼于落实地方党委政府环境保护责任和排位单位污染治理主体责任两条主线，全面深化改革，明确提出要改革环境治理基础制度，建立和完善覆盖所有固定污染源的排污单位控制污染物排放许可制度。2017 年，原环境保护部加大力度推动排污许可制度改革，要求分年度、分行业逐步核发排污许可证，到2020 年底，全国已基本实现固定污染源排污许可的全覆盖。

1 徐州市排污许可管理现状

从2017 年开始，徐州市按照《国务院办公厅关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》（国办发〔2016〕81 号）要求，积极开展排污许可制度改革相关工作。一是充分调动排污单位申领排污许可证的主动性和积极性，通过面对面指导帮扶，组织现场培训和视频培训，制作排污许可证申请指南和排污登记指南等，提高排污许可覆盖率；二是引入第三方技术评估机构，统一标准、统一尺度，确保排污许可证核发质量；三是开展固定污染源清理整顿工作，通过摸、排、分、清等步骤排查未申领排污许可证或未登记排污单位清单，逐个突破，做到固定污染源应发尽发、应登尽登。2020 年底，徐州市实现全覆盖目标，初步建立了排污许可管理体系。

为全面落实排污许可制度，强化排污许可证后管理，夯实排污单位主体责任，2021 年，徐州市开展“双百行动”，督促指导排污单位提交2020 年度执行报告，并对执行报告开展规范性审核，同时对炼钢、电力等十大行业开展质量审核，不断提高排污许可证质量，确保排污单位持证排污、按证排污、依证监管。据统计，截至2022 年2 月底，徐州市排污许可持证单位共计1 381 家，排污登记单位共计12 137 家。

2 徐州市排污许可管理存在的问题

随着排污许可制度改革的深入，上层制度不断完善，以排污许可制度为核心的固定污染源监管制度体系已基本建立。但是，徐州市在落实过程中还存在一些问题。

2.1 排污许可与环评等管理制度衔接不畅

排污许可制度改革的目的是将其打造成环境管理的核心制度，但环境影响评价、总量控制等环境管理制度的实施早于排污许可制度，几项制度的具体要求有不一致的内容，排污许可制度与之衔接、融合的过程中存在一定障碍。特别是与环评进行衔接时，建设内容变动的认定经常出现脱钩[2]。建设项目取得环评批复后，建设或生产过程中经常会出现改变生产工艺、生产设施、排放口等的情形，排污许可证申报时会出现环评、现场、排污许可证三者不一致的现象。2021 年，江苏省生态环境厅出台《关于加强涉变动项目环评与排污许可管理衔接的通知》（苏环办〔2021〕122 号），旨在解决项目变动的衔接问题，但对照已发布的部分行业建设项目重大变动清单，具体在判定项目实际变动属于重大变动还是一般变动时经常存在疑义，特别项目通过环保验收后的变动是按改扩建项目办理环评手续还是纳入排污许可证的变更管理，争议更大，很难给出准确定论。在排污许可证核发时，不少项目都存在实际建设与环评审批要求不一致的情况，判定项目变动需要重新办理环评手续还是纳入排污许可证管理，是核发人员面临的技术难题。

2.2 排污单位按证排污责任意识不强

企事业单位是依证排污的责任主体，排污许可证副本明确规定排污主体需要定期提交执行报告并开展自行监测。但从徐州市2020 年、2021 年两年的执行报告提交情况来看，超过80%的排污单位不能按时提交执行报告，部分排污单位仅提交执行报告但未开展自行监测，执行报告存在填报内容不完整、缺少监测数据、填写质量较差等问题。此外，不少排污单位没有配备专业的环保管理人员，依靠第三方申请取得排污许可证后往往束之高阁，没有真正了解排污许可证要求，而排污许可证后管理专业性强（包括台账记录、自行监测、执行报告），需要排污单位投入一定的精力和人力，但是由于排污单位的环境管理能力较弱，管理要求难以落实到位[3]。

2.3 证后执法监管还需要进一步加强

排污许可制度要切实发挥作用，关键是证后监管。目前，排污许可基本实现全覆盖，《排污许可管理条例》的发布实施也为执法监管奠定基础。排污许可证记载了排污单位生产设施、治理设施、排放口位置和数量、执行标准和许可排放量、管理要求等详细内容，对执法人员的业务水平要求较高。虽然徐州市生态环境部门已经开展了多次针对排污许可证的专项执法行动，但现阶段没有专门针对排污许可执法监管的指导意见或工作规程，在罚与不罚、如何处罚等问题上经常有异议，依证监管仍然处在探索前进阶段，以排污许可证为核心的日常执法监管工作体系尚未形成。

3 完善排污许可管理的建议

3.1 推动环评与排污许可的衔接改革

要以排污许可制度为核心，推动环评制度改革和优化，强化两者的协调衔接，使其相辅相成。一方面，在环评文件编制阶段，根据项目的实际情况，参照相关行业的排污许可证核发技术规范识别项目的产排污环节和排放因子，合理计算污染物排放量，科学设定排放口类型、数量和位置，为企事业单位后续申领排污许可证做好前期准备。另一方面，要进一步细化项目通过环评审批后发生变动的判定标准，除了目前生态环境部和江苏省生态环境厅已发布的相关政策文件，徐州市可探索和完善重新办理环评手续的项目变动类型以及直接纳入排污许可证变更管理的项目变动类型，理顺环评与排污许可证的关系，构建“环评管准入、排污许可管运营”的协调统一的环境管理体系[4]。

3.2 强化证后监管，完善监管机制

排污许可证既是排污单位的守法文书，也是生态环境部门的执法依据。目前，排污许可证后监管亟待进一步强化。一方面，要转变监管思路，出台排污许可证后监管的技术指南，明确依证监管的重点内容、规范流程、技术手段和处罚依据等，保证目标明确、操作简便，以提高证后监管的有效性[5]。另一方面，要完善监管机制，建立排污许可证核发、监管、监测的联动机制，实时互动、形成合力，实现排污许可证常态化执法检查，倒逼排污单位提高持证排污、按证排污、自证守法的意识，真正落实排污单位的环境保护主体责任，发挥排污许可证环境管理的作用[6]。

3.3 加强排污许可证质量把控

利用专业第三方机构协助对排污许可证进行质量审核、技术复核，同时完善相关部门的会审机制。排污许可证包含水、大气、土壤、固废、噪声等环境要素，也涉及监测、执法等业务，相关职能部门参与排污许可证的审核，既可以从部门管理角度发现问题并提出针对性要求，改变核发部门“单打独斗”的现状，保证排污许可证核发的科学性和合理性，又能提高排污许可证的核发质量，为排污单位守法、管理部门执法提供准确依据。

3.4 继续加强排污许可指导帮扶

排污许可制度实施过程中，管理要求变化快，政策文件多，排污单位难免应接不暇。生态环境部门应切实履行指导和帮扶的责任，继续加强排污许可政策的宣贯培训，帮助排污单位学习新要求、适应新形势，提高对排污许可的认知度，同时强化对排污单位排污许可证申领和后续执行的引导，提升排污单位按证排污的能力。

4 结论

排污许可制度的改革不是一蹴而就的，目前，徐州市在排污许可证核发、监管工作中遇到的问题并不是个性问题。排污许可证要真正发挥环境管理效能，落实排污单位的污染治理主体责任，主要落脚点在于依证排污和依证监管，这需要循序渐进、逐步完善。下一步，徐州市要进一步巩固排污许可制度在固定污染源监管制度体系中的核心地位，通过排污许可制度改革推进生态文明体制改革，促进环境质量改善，建设美丽徐州。