宁夏开发区高质量发展面临的困境及对策

强 妮，黄 茜，温 润，侯 琴，苏慧哲

（1.宁夏自然资源勘测调查院；2.宁夏回族自治区自然资源厅，银川 750002）

开发区是工业经济发展的主战场，是改革开放的排头兵，是推动高质量发展的主引擎，为地区社会经济的发展做出了积极贡献。同时，开发区在推动黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设中发挥着重要的作用。目前，部分突出问题制约了宁夏开发区的高质量发展，有必要加强相关研究，提出有效对策。

1 开发区用地管理的主要做法

近年来，宁夏在开发区整合优化、产业集聚、改革创新、节约集约用地等方面进行了积极探索，取得一定成就，形成了可复制、可推广的经验。

1.1 强化制度管控，推进高质量发展

2018 年，为进一步促进开发区形成新的集聚效应和增长动能，促进开发区持续健康发展，宁夏出台《关于促进开发区改革和创新发展的实施意见》，制定一系列开发区改革创新、促进节约集约用地的措施；2019 年，针对开发区土地利用粗放、利用率不高等问题，宁夏出台《宁夏回族自治区开发区节约集约用地管理办法》《关于建立完善开发区土地集约利用评价制度的通知》，修订《宁夏工业项目建设用地控制指标》，从29 个大类、81 个中类和116 个小类健全传统产业项目建设用地指标，从4 大行业和14 个产业类型建立新产业新业态建设用地控制指标，限定用地面积上限，明确投资强度、容积率、亩均产值等控制性指标；2021 年，宁夏出台《宁夏回族自治区工业用地弹性供应实施办法（试行）》《关于强化开发区节约集约用地导向助推先行区建设的若干措施》，从坚持规划引领、优化土地资源配置、制定亩均综合效益激励评价和奖惩措施等方面，进一步强化开发区节约集约用地导向，构建共同责任机制，全面提升开发区用地管理水平。

1.2 持续开展亩均效益考核评价，提高开发区集约化水平

宁夏持续多年开展开发区土地集约利用评价工作，获取了长时间序列、高覆盖度的评价数据及相关指标。建立了以亩均投资强度、产出强度、税收为主要指标，土地开发率、供应率、建成率等为配套指标的“3+10”开发区亩均效益综合评价指标体系，全面掌握了开发区土地集约利用状况、动态变化趋势、管理绩效及存在的问题等，为针对性制定节约集约政策奠定坚实基础。同时，将评价成果与开发区效能考核挂钩，对排名前3 位、排名前进3 位以上的开发区分别给予上年度下达用地计划指标10%的指标奖励；对排名后3 位的开发区予以通报；对连续3 年排名前3位的开发区在扩区、调位、升级等方面给予优先支持。

1.3 建立信息化平台，实现精准化监管

针对土地利用管理中存在的问题，以建设用地批、供、用全生命周期为主线，以建设用地批后监管为重点，以考核评价为抓手，融入土地价格，建成宁夏建设用地节约集约利用评价监管平台。平台聚焦开发区用地、重点项目用地保障和开发区节约集约等领域应用，利用互联网+技术，依托年度航拍高分辨率遥感影像，对项目全生命周期进行跟踪管理，加强对开发区用地情况的全流程监管，实时掌握园区土地利用情况，实现对土地利用情况的快速、高效、精准监管，为园区用地管理和经济社会高质量发展提供有力的支撑保障。

2 开发区存在的主要问题

从近年来开发区建设与发展状况看，宁夏开发区在改革创新、转型发展、用地管理等方面取得一定成效，但仍存在一些问题，主要表现为产业发展层次低、缺乏核心竞争力、土地利用效率不高等，开发区整体发展水平及竞争力与全国平均水平相比还存在一定的差距。

2.1 产业发展层次低，缺乏核心竞争力

从产业层次上看，开发区总体上倚重倚能明显，大多集中在煤化工、电力、纺织、能源、材料等领域。煤炭、电力、原材料等高耗能产业居主导地位；简单加工企业与劳动密集型企业数量占园区企业数量的60%以上；产品主要是初级产品，多数处于产业链前端和价值链低端，附加值低，科技含量不高，没有形成富有特色的主导产业，未形成真正意义上的产业集群。从自然资源部对全国430 个工业主导型国家级开发区土地集约利用综合水平的通报来看，宁夏4 个国家级开发区（银川高新技术产业开发区、石嘴山高新技术产业开发区、银川经济技术开发区、银川综合保税区）均排名在300 名以后，与国内发达地区的开发区相比，宁夏开发区在经济总量、区域带动、用地效益、节约集约水平等方面仍然存在较大差距，缺乏核心竞争力，迫切需要转型发展。

2.2 园区功能定位重合，产业同构竞争严重

开发区功能重合导致的产业同构必然引起开发区间的竞争[1-2]。宁夏开发区整合优化后，主导产业涉及采矿业、制造业等的6 个门类、28 个大类、100余个小类。主导产业是装备制造、化工、冶金、纺织和农副产品加工等制造业，装备制造、纺织、农副产品加工等类型的第二产业在多个园区均有分布，第三产业虽有所发展，但结构不优、发展滞后。从产业布局看，宁夏23 个开发区中，涉及装备制造、轻工、智能制造的有19 个，涉及农副产品加工的有10 个，涉及化工的有9个，涉及纺织、冶金和新材料的有7个，涉及医药健康和现代服务业的有4 个，涉及新能源和物流仓储的有3 个，涉及大数据和再生资源循环利用的有2 个。产业定位趋同，同质化竞争严重，第三产业发展不足，区域竞争优势不明显，严重制约了产业集聚发展和资源集约利用。

2.3 区域协同发展不协调，辐射带动作用不明显

开发区是产业的集群地，产业的集群必然会产生一系列效应[3-5]。设立开发区的重要目的是通过园区的快速发展带动周边城市和区域经济的发展，使其成为推动地区经济高质量发展的增长极。但从实际情况看，宁夏开发区中，仅宁夏宁东能源化工基地、银川经济技术开发区在沿黄城市带发展中发挥了一定辐射带动作用，其他园区的辐射带动作用不明显。从工业企业总收入来看，仅宁夏宁东能源化工基地就接近千亿元（999 亿元），其次是银川经济技术开发区（373亿元），排名靠后的14 个开发区均低于100 亿元。从亩均投入产出效益来看，普遍达不到全国平均水平。宁夏开发区平均固定资产投资强度为213 万元/亩，分别为全国平均值的36%、西部平均值的40%。银川高新技术产业开发区、宁夏宁东能源化工基地等7 个开发区投资强度超过宁夏平均水平，其余16 个开发区未达到宁夏平均水平。宁夏开发区地均产出强度为102 万元/亩，为全国平均值的11%、西部平均值的15%。宁夏宁东能源化工基地、吴忠市太阳山开发区等9 个开发区产出强度超过宁夏平均水平，其余14个开发区未达到宁夏平均水平。各开发区在产业协同、资源共享、经济合作等方面的联系还不够紧密，开发区自身发展动能不足制约了其对周边城市的辐射带动效应，没有形成沿黄城市群在产业发展方面的整体联动效应。

3 以开发区改革创新推动经济高质量转型发展的建议

3.1 加快提升产业层次，不断优化产业结构

一是淘汰落后产能，促进高质量用地。集中清理“僵尸企业”，提高产业效益和资源配置效率，支持鼓励传统工业向先进制造业和新兴产业转型。二是以产业创新发展推动产业升级。鼓励企业通过自主研发或技术并购等方式引进新技术，向高附加值产品技术转型升级，从而推动其创业创新孵化，走出一条产业集群、创新驱动、绿色安全的高质量发展新路子。

3.2 坚持规划引领，引导产业集群集聚发展

开发区要做好产业规划，充分衔接国土空间规划，严格落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，留足发展空间。在集群发展上，严格落实开发区名录及主导产业指导目录，发展以产业链为纽带的多层次、多样化产业空间载体，提高产业发展集聚度和土地投入产出率。紧紧围绕宁夏九大重点产业，鼓励引导电子信息、新型材料、绿色食品、清洁能源等重点产业按照开发区发展定位入园落地，提升产业链供应链现代化水平。

3.3 加强项目用地管控，提升用地监管水平

开发区要建立项目入园联席审查制度，重点对项目产业政策用地标准、固定资产投资、能耗等进行充分论证，明确项目履约监管主体、监管措施、违约处理方式，确保入园项目符合国家和宁夏产业政策、开发区产业定位和建设用地控制标准，从源头上保证质量，坚持把项目建设作为提升经济质量效益和核心竞争力的重要载体。同时，要完善“制度+科技”监管模式，运用信息化手段，加强用地监管。建立开发区建设用地批、供、用信息共享共管机制，将开发区亩均综合效益履约情况纳入监管范围，实行宗地管理，摸清并掌握各开发区内批而未供情况与闲置土地底数，积极总结经验，加强对园区内土地批准、供应、用地、闲置等的全程监督，有效提升开发区监管水平。

4 结论

近年来，为了推动经济高质量转型发展，宁夏积极推进开发区改革创新，取得一定成就，形成可复制、可推广的经验，但依然存在部分突出问题。未来，要加快提升产业层次，不断优化产业结构；坚持规划引领，引导产业集群集聚发展；加强项目用地管控，提升用地监管水平。