国家公园生态补偿转移支付制度优化路径研究——以祁连山国家公园为样例考察

刘东赫

(青海民族大学 法学院，青海 西宁 810007)

在党的十八届三中全会上党中央提出了建设国家公园这一保护自然生态的重点改革任务。中共中央、国务院先后在全国范围内设置了包括祁连山国家公园在内的多处国家公园试点并于2021年10月正式设立第一批国家公园。

在国家公园建设过程中，生态补偿作为一种能够实现生态持续供给和社会公平的经济政策手段，在解决国家公园建设过程中的环境与经济发展失衡问题上被寄予厚望。近年来，国家发改委通过中央预算内投资和中央专项财政转移支付等形式向各试点省份进行补助，以满足进行生态补偿的大量资金需求。虽然我国在生态补偿转移支付较长时间的实践过程中取得了一定成果，但在祁连山国家公园的建设过程中暴露出了我国生态补偿转移支付在制度建构层面依然存在着诸多不合理之处，而部分共性问题业已成为阻滞国家公园建设的症结所在。

1 生态补偿财政转移支付制度的相关基本理论

1.1 生态补偿转移支付制度的内涵解析

就生态补偿而言，从环境、生态、法律等角度有多种不同的理解方式，但大多集中于采用支付费用的方式对保护环境的行为予以弥补。具体到生态补偿转移支付，可以理解为国家以实现社会公平和调节生态功能的持续供给为目的，通过中央对地方进行专项补助的方式以对生态修复行为的提供者以及放弃开发者进行的经济奖励或补偿的一种统筹支付行为。[1]

基于这样的理解，生态补偿转移支付作为一种专项支付应当严格遵循专款专用原则。生态补偿财政转移支付资金在制定之初便以提供生态补偿活动资金为目的，因此具有极强的专款专用性质，接收该款项的地方政府在该笔款项使用过程中的自主权限受到较大的限缩。直观地表现为，在纵向角度上接受款项的下级政府仅能在遵循上级政府安排的前提下，基于相应的资金使用管理规范将资金投入于生态环境修复、相关环境基础设施建设等生态环境保护工作。

与一般财政转移支付具有无偿性不同，生态补偿的财政转移支付并非完全没有条件，而是以能够获得生态功能的修复作为前提。这一特点直观地表现为，生态补偿财政转移支付款项的使用主要用于支付为实现环境与资源保护而采取的行动的费用，以及生态功能区内居民放弃利用资源的机会成本。

1.2 生态补偿财政转移支付制度建立的法理分析

1.2.1 环境资源所有权形式的转变

在社会发展早期阶段，人们将生态环境与其所依附的土地视为一体，并将这种组合体作为生产资料采取类比物权分配方式的“先占”原则对其所有权和使用权进行明确。此种确权方式以承认先占者对自然资源的排他性所有权地位作为前提。随着社会结构的动态发展，在世界范围内自然资源均逐渐流入到少数人手中，而与此同时，生产力的发展导致人类经济活动对于自然资源的依赖性急剧增强。在此种情形下，少数人对于自然资源绝对占有的所有权模式不仅阻碍了经济的发展，也由于私人土地主在其土地上不受拘束地进行开发，造成了生态环境的破坏。由此引发的问题便是政府应当基于何种法理介入自然环境管理。

1.2.2 政府管理公共事务职能的要求

公共产品理论是政府介入生态环境保护的重要逻辑基点。生态环境作为典型的公共物品，并无法将某些特定个体排除在其服务范围之外，但在生态环境的利用过程中却极有可能由于一个主体的行为对其他人群造成损害。相较于破坏生态环境所造成的社会成本而言，个人所感受到的环境破坏损失显得更小，甚至在某些情况下破坏生态环境的行为可以在短期内为少数个人产生一定的利益，这一成本上的不对等性在一定程度上使市场的调节作用在生态修复领域趋于失灵。因此，需要政府介入生态环境保护活动这一耗资巨大但收效缓慢的项目，这便为政府介入生态环境管理提供了经济学基础。

生态环境被视为了公共产品，则其受益主体就应当被视为不特定个体，由此政府便可以从维护社会公共利益的角度出发制定一系列的财政政策以采取措施保护生态环境。在生态补偿领域可以表现为以政府采购形式购买恢复生态环境的服务，或以其他手段弥补放弃开发自然资源的个体的机会成本等。

1.3 国家公园生态补偿财政转移支付制度建立的现实意义

1.3.1 修复生态环境，维护国家生态安全

国家公园往往依托于重大生态功能区，其本身对于国家生态安全具有重大意义。生态补偿财政转移支付作为平衡地区间收入差异的重要手段，能够在一定程度上使得国家公园所覆盖的具有重要生态保护职能的地区在保护和修复生态环境的同时获得一定的经济发展，通过这一国家层面的统筹可以对环境保护和经济发展之间的矛盾予以缓解。

建立一个完善的生态补偿转移支付制度能够在国家公园的建设过程之中起到积极作用。从宏观上来讲，可以引入社会力量构筑国家生态安全屏障；从微观角度则可以动员全民参与维护国家生态安全。生态补偿转移支付制度的完善可以使投入生态补偿的款项更加充裕，在社会层面能够以市场机制调动更多社会主体参与对环境风险的防控，逐渐促成生态系统良性循环，进而构建更为完善的生态安全体系。在市场层面，当政府需要采购从事生态补偿的相关服务时，生态补偿政策所引发的良性竞争可以在政府的积极引导下推动重大生态修复工程更好、更快地落地，优化国家公园涉及地区乃至全国范围内的生态安全格局。

1.3.2 助力乡村振兴，推进共同富裕进程

国家公园所覆盖地区的经济发展水平往往处于较低水平。以祁连山国家公园为例，其辖区范围内包含多个经济发展处于较低水平的地区。对青海与甘肃两省2021年度公布的统计数据进行分析，不难发现其中大部分地区2020年的经济发展依然处于较低水平，其财政收入主要来自于中央转移支付。而这只是我国广泛存在的经济欠发达地区在难以满足自身基本生存条件前提下还需承担生态环境保护义务这一尴尬情况的现实表现之一。

建立生态补偿财政转移支付制度可以更好地给予生态服务的提供者以适当奖励，或通过此项资金弥补该地区农牧民从事生态服务行为过程中的机会成本，从而平衡生态环境保护与修复活动产生的权利义务关系，使得相关主体在进行生态保护过程中所发生的成本获得合理的补偿，进而激发社会力量参与生态环境保护与修复工作的积极性，实现经济发展与环境保护之间的平衡。国家公园所覆盖地区的农牧民虽然放弃了对于耕地、草场、林地的使用，但仍可以通过参与生态补偿活动的方式获得经济收入，这一行为恰恰有利于实现共同富裕，与国家乡村振兴战略的目标相契合。

1.3.3 平衡环境权与发展权，实现代际公平

我国的经济发展自改革开放以来取得了举世瞩目的成就，但长期以来的粗放型发展对生态环境所造成的破坏也不可忽视。[2]在重点生态功能区的建设上，除了同一代际之间的生存权与发展权之间的冲突，生态破坏导致的代际公平问题也受到广泛关注。在经济发展实践中，环境权与发展权的关系密不可分。拥有良好的环境，经济发展自然可以依托更加丰富的资源，并在一定限度内实现可持续发展，而经济繁荣亦将促进环境的保护与治理。生态补偿转移支付可以在较大程度上缓解环境权与发展权之间的矛盾，在确保环境权得到保障的同时保护生态功能区以及后代的发展权。

2 当前国家公园生态补偿转移支付制度规范分析

2.1 生态补偿转移支付的有关法律规定

首先就生态补偿而言，从1998年《森林法》中开始提及“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理”开始，我国先后实施了多项生态补偿措施，直至2014年，我国新修订的《环境保护法》第三十一条明确规定了生态补偿制度，标志着我国生态补偿制度步入法制化进程。但是，我国并没有一部关于生态补偿的专门法律。

其次就转移支付而言，我国目前为止并未针对转移支付制度如何开展进行专门的立法规制。2011年7月，财政部印发了《国家重点生态功能区转移支付办法》，对部分国家重点生态功能区转移支付分配办法、监督考评等内容进行规定。此外，《预算法》中对于转移支付的立法权限进行了规定，明确了专项转移支付的设定权归属于全国人民代表大会及国务院、预算审查以及批准权属于权力机关所有、预算执行权属于各级政府，并就各级人民代表大会及其常委会的监督权作了相关规定。诚然，《预算法》中的条文一定程度上为转移支付的运行提供了必要的支撑，但《预算法》关于转移权力的配置大多仅从预算的角度出发作出了部分原则性规定，有关转移支付运行的细节问题规定较少。

由于我国对于生态补偿与转移支付这两点均没有作出详细的规定而只是作出了部分原则性规定，因而要解决我国在生态补偿财政转移支付领域所遇到的现实问题，只能从上述法律条文中寻求相应的法律措施依据。

2.2 国家公园体制下对于生态补偿转移支付的特殊要求

与传统的自然保护区不同，作为国家重点生态功能区的主体，国家公园在设立之初就将保护具有国家代表性的大面积自然生态系统作为主要目的[3]，故而国家公园的范围界定更多地应参照生态功能区在地理意义上的划分而非既有的行政区划。其设立的目的与特点便说明其与传统意义上的生态补偿转移支付存在较大差别。传统的转移支付以行政体系作为依托沿纵向进行下发，但在国家公园体制下，这种转移支付方式将导致国家公园所涉及地区之间事权的不明确、补偿时效不一致、补偿标准不统一等问题出现。因此，国家公园的设立对于生态补偿转移支付制度提出了新要求，即需要从制度层面对财政转移支付资金的下发方式、使用方式等问题进行明确。

3 国家公园生态补偿财政转移支付制度的现状与困境——以祁连山国家公园为例

3.1 祁连山国家公园生态补偿财政转移支付的现状

3.1.1 祁连山国家公园生态补偿转移支付的相关政策

在国家层面，在2022年4月财政部出台新政策之前，规范生态补偿转移支付资金分配、使用和管理的规范性文件是2019年由财政部制定的《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》。

而在地方层面，青海省目前对于生态补偿转移支付的规定仍为2013的《青海省重点生态功能区转移支付试行办法》。虽然该文件中明确了生态功能区转移支付的补助额计算方式以及相应管理办法，但该文件的实施范围却并不能涵盖祁连山国家公园的全部范围，且其生态补偿项目较为笼统，欠缺详细的配套方案，在覆盖范围和实际操作上均有较大的局限性。甘肃省则并没有对生态补偿转移支付制度如何具体操作作出明确的规定，在《甘肃省人民政府关于改革和完善省对市县转移支付制度的实施意见》中，甘肃省对专项转移支付资金项目、资金等方面作出了进行优化的设想，但却停留在原则性的规划层面，缺乏进一步的落实推进。

3.1.2 祁连山国家公园生态补偿转移支付效果

在祁连山国家公园的试点过程中，青海、甘肃两省均对原住居民实行了奖补政策，但就现有生态补偿转移支付政策而言，资金的作用更多地局限于“输血”而非“造血”，原住居民仅能获得眼前的补偿性利益，而缺乏后续发展产业应得到的合理扶持利益。即便推行了生态补偿政策但并未明确生态补偿的主体与对象，生态补偿的标准尚不统一，生态补偿机制不够完善[4]。生态补偿的不统一造成原住居民经济利益分配的不公平问题，导致个别原住居民经济利益受损。国家公园所在区域生态农牧业发展受限，特色经济发展慢，缺少解决就业的新兴产业，实施生态移民面临解决就业的难题。[5]在处理收入降低、转产就业难等问题时，原住居民的经济利益难以得到保障。由于财政转移支付的资金并未发挥其预定作用，直接导致了生态补偿的既定目标得不到实现。

3.2 祁连山国家公园生态补偿财政转移支付困境原因分析

3.2.1 立法体系性支撑不足

当前，我国并没有就生态补偿转移支付制定专门的法律法规，既有的针对生态补偿或转移支付的法律法规条文又更多地限定在原则性规定，并没有进行细化。面对当前生态补偿在实施过程中遇到重重阻碍的现实情况，在对这一问题产生原因进行分析时，业界的注意力更多地集中在生态补偿地区民众文化水平低、法律意识淡薄等表层问题上，对于生态补偿转移支付的资金来源、使用标准、使用方式等深层次问题缺乏检讨。

从生态补偿的资金管理上考虑，我国更多地将转移支付资金再分配的责任归结于行政责任。《预算法》仅对财政转移支付专项资金使用的法律责任进行了简单规制，其他关于转移支付的法律责任的规定则散见于各规范性文件中。通过对既有规范性文件进行分析发现，生态补偿转移支付在实际操作过程中，缺乏统一的责任规范，内容较为笼统，存在法律责任规定不全面的情况。

法律规范不统一使得法规适用容易形成矛盾，难以准确适用；法律规范内容的不详细则无法对行政权形成约束，导致生态补偿财政转移支付资金在使用过程中行政管理的自由裁量权过大，为徇私舞弊提供可乘之机；法律规范的适用缺乏操作性，在一定程度上也降低了法律的权威性；法律责任的缺位更是助长了行为主体在生态补偿财政转移支付工作中的任性妄为，使其无惧法律责任的追究而滥用资金。

在某些特定的领域或工程，有部分的单行法对生态补偿制度的适用进行相应的规制，但这些规范往往有较强的适用针对性，对其他领域有无参考价值有待商榷。如在《野生动物保护法》中，对于野生动物的保护仅仅停留在原则层面，对于保护或捕猎野生动物的奖惩措施、奖惩金额等具有实际操作意义的问题也没有作出具体详细的规定。

立法体系的支撑性不足对于国家公园这种跨区域生态功能区所产生的直观影响便是省份之间将既有的法规政策应用于国家公园建设之中，导致国家公园范围内的政策不统一。

3.2.2 生态补偿项目不明确、标准无法统一

在我国长期的生态补偿实践过程中先后出台了多项生态补偿政策，试图运用经济手段对项目中受到损失的利益相关者进行补偿。鉴于生态保护工作的长期性，这些项目的补偿政策也应该长期运作。但实践中，这些补偿政策往往以项目、计划或者工程的形式实施，政策的稳定性较法律有较大的差距，故这些补偿政策在实际操作中难以得到群众支持，从而对实施效果造成一定的影响。

以祁连山国家公园建设中所涉及地区退牧还草工作为例，自2011年开始，国家启动草原补奖政策，将5年作为一个实施周期开展禁牧补助、草畜平衡奖励、牧草良种补贴、牧民生产资料综合补贴和绩效奖励等工作。2016年中央财政启动新一轮草原生态保护补助政策，在2018年国家部委机构调整过程中，草原生态保护补助奖励资金中草原禁牧补助与草畜平衡奖励支出留在农业农村部，草原生态修复治理支出划归国家林业和草原局。由此观之，不仅享受生态保护补助政策的牧民无法对生态补偿政策作出合理预期，即便执行政策的国家部委也难以对政策的执行作出合理安排。这就在一定程度上使牧民对于自己放弃草场获得利益失去信任，从而影响其作出正确的价值判断而没有真正退牧。

现行《环境保护法》仅在第三十一条中对于生态补偿机制的建构提出了宏观设想，但并未就生态补偿作出相应细化规定。而其他单行法也缺少生态补偿的规范，绝大多数更偏重于特定领域的经济利益。

由此可以看出，我国对于生态补偿财政转移支付资金的使用并没有一个明确的标准，这就极易导致国家公园这种跨省份的生态功能区在使用生态补偿财政转移支付资金时的标准不统一，从而使市场调节的弊端得以凸显，更多从事生态补偿的活动将趋向于可以获得更高报酬的地区，不利于国家公园的整体性建设。

3.2.3 受行政体制束缚，执行效力低下

国家公园建设过程中的生态补偿属于一种经济活动，其本身可以大致划分为政府补偿和市场补偿两种方式。受到国家公园所涉及地区经济发展水平的限制，生态补偿在实际操作层面依然以政府补偿的形式为主；同样由于经济发展水平与政府财政收入的限制，生态补偿的主要资金来源仍为纵向的转移支付。

当前国家公园体制的运行虽然取得了长足发展，但对于国家公园的管理却依然无法逾越行政区划的藩篱。正如前文所述，虽然祁连山国家公园管理局已经挂牌成立，但实际活动由青海、甘肃两省组建的国家公园管理局分别负责，这就导致地方政府在使用上级政府赋予的权力和拨付的资金时更多地以本辖区利益作为出发点。

事实上，国家公园的建设管理依托于现行行政区划进行职权划分的模式极易导致不同政府部门之间职能的重叠与冲突，这一情况不仅会导致国家公园范围内的政策不统一，也会导致行政运行效率的低效。

此外，由于生态补偿的涉及面广，包括生态补偿的专项转移支付在内的工作均需诸多部门的联动配合。虽然国家基于对国家公园建设进行统筹的考量设置了国家公园管理局，但在实际的运行过程中，这一机构的职能更加类似于议事协调机构，没有明确的事权。而事权又是进行财政转移支付的重要基础。事权模糊的直接后果就是国家公园管理局在生态补偿财政转移支付资金的使用过程中并不能发挥建设性的作用，这也导致不仅政策难以统一，生态补偿政策的执行效率也极其低下。

3.2.4 外部监督缺位，资金监管力度不足

生态补偿财政转移支付作为专项转移支付的一种，对其监管模式与其他转移支付相类似。现阶段，我国对于财政转移支付的监督主要体现为行政体制内部的监管，即监督力量主要来自财政部门、审计部门及上级政府。在这样的监督体制之下，资金的拨付部门、使用部门与监督部门之间或多或少地存在行政隶属关系，这就使得对生态补偿财政转移支付资金的监督一直处于行政系统内部，依旧是行政系统的内部监督，而没有引入外部的监督机制。

同时，我国现行财政法规体制之下，对于专项财政转移支付的监管更多地局限于原则层面，缺乏制度和方法等的细化。如《预算法》第七十一条就转移支付和专项转移支付变化调整情况以及相关的监督主体作了原则性的规定，从预算、决算的角度，明确了各级权力机关、行政机关的监督权利与义务，并就相关的法律责任进行了明确；《审计法》中明确了审计监督的对象以及范围，规定专项转移支付属于财政支出的组成部分，属于审计法审计监督范围，并就相关违反审计法规定的行为设定了明确的法律责任，但在操作层面依然没有细化；财政部2015年重新印发的《中央对地方专项转移支付管理办法》就中央对地方专项转移支付的设立和调整、预算编制、资金管理、绩效管理等问题作出了详细的规定。虽然该文件中对于违规使用专项转移资金的行为进行了明确，但仍未就监管部门如何行使监督职权在细节层面进行明确。除上述国家层面的法律法规之外，部分省份在经济发展过程中根据本省实际情况制定了有关专项转移支付资金的规定，但大部分国家公园建设均存在跨区域协调的问题，各省份之间立法条件的差异使得对于生态补偿财政转移支付资金使用的监管依然具有较大的局限性与地区差异性。缺乏外部监督加之内部监管规则缺少对于具体方法和内容的细化，致使监督权的行使渐渐流于形式，具体监督效果更多地取决于主管机关的主观因素。

4 国家公园生态补偿转移支付制度之重构

4.1 完善生态补偿专项转移支付法律法规体系

纵观世界发达国家的专项转移支付，从项目设置、审批到资金的分配使用，再到绩效评价和监督，无一不在法定程序的规范下有序进行。如澳大利亚对各种转移支付的比例、规模、专项转移支付的分配和使用等都作出了详细的规定；英国中央政府通过科学计划等形式，严格监督和管理地方财政预算，严格规定转移支付的每一步骤，通过法律规范各项转移支付形式的设置、分配和使用，提高转移支付形式的科学性以及转移支付的法治化水平，增强了透明度、公正性。

通过对现阶段环保法、财政法体系的分析不难发现，寄希望于通过对生态补偿抑或生态补偿转移支付单独制定法律进行规制不仅成本高昂且效果未必显著，还会进一步加剧环境法律体系庞大而又低效的尴尬现状。

因此，为了解决我国在生态补偿财政转支付以及类似的专项转移支付过程中法律支撑不足的问题，应在实践中探索由国家层面制定相应的行政法规，以改变通过政策以及散见于众多部门法之中的条款进行规制的现状。在拟制定的行政法规中应当针对生态补偿转移支付的基本原则、分配方式、使用办法、监督机制、法律责任等在实际操作层面有重要意义的问题进行明确，同时整合当前散见于众多单行法律之中涉及生态补偿转移支付的条款。这不仅有利于增强专项转移支付的规范性与公正性，还可以促使与其他部门法、程序法的衔接以构筑更为完善的法律法规体系。

较之于单独立法，采取行政法规的形式不仅可以节约大量的人力、物力和时间成本，还可以通过试点方式在实践中发现问题，从而进行动态调整；既可以在现阶段完善法律法规体系，给予生态补偿财政转移支付以法律支撑，又可以为未来单独制定《转移支付法》奠定坚实的基础。

4.2 设定生态补偿项目，促进补偿标准科学化

生态补偿转移支付资金作为专项资金，其使用以能够有力推动生态补偿的实施为前提，因此，制定相对科学、合理的生态补偿项目显得尤其重要。国家公园作为国家重点生态功能区的表现形式之一，在其建设过程中将出现较多可以促进脆弱生态环境保护与修复的行为，通过明确地设定生态项目可以对这些项目进行有效的划分，避免由于认定程序的冗杂致使财政转移支付资金在拨付到地方政府后沉滞而无法使用等情况的出现。

生态补偿标准是计算生态补偿资金的重要因素，更关乎到生态补偿是否到位、生态效益价值能否实现等问题。标准的制定受到地区经济发展水平、生态环境等多方面的制约。近年来，不断有学者提出针对国家公园建设实行“一园一法”的制度建构模式，以便在对某一具体国家公园涉及地区生态环境脆弱程度、修复成本、经济发展水平、社会构成要素、原住居民生活方式进行综合考量的基础上制定符合地区现状并有利于该地区环境修复、经济发展的制度。在进行生态补偿转移支付相关标准时，以国家公园为整体进行综合分析，充分结合国家公园涉及地区的经济发展水平以及社会发展现状，推动环境权与发展权之间的有机统一，进而促进国家公园建设中生态环境、乡村振兴等目标的实现。

4.3 明确国家公园管理局事权，发挥跨区域协调职能

在国家公园生态补偿财政转移支付过程中，政府部门之间推诿扯皮以及不作为等问题出现的根源在于生态补偿职责权限不清。生态补偿作为一项区域性综合性工作，在其运行过程中必然需要依靠各个部门之间的密切配合、协调合作以进行具体实施，因此，对生态补偿的事权进行确定有利于明确生态补偿财政转移支付的拨付对象，从而提高资金使用效率。

我国的生态补偿资金来源更多地依赖纵向转移支付。在国家公园的建设中，国家公园管理局更多地充当议事协调机构的角色，其实际并不具备相关事权，而依据属地划分的方式进行事权的分割又人为地割裂了国家公园内生态环境的整体性。因此可否考虑赋予国家公园管理局从事生态补偿活动的事权，使其具备接受转移支付资金的主体资格以从事生态补偿相关活动、制定符合本地政策的资金使用规范，进而提高资金利用效率。

就我国目前生态补偿的实践情况而言,一些地区试图提出一个独立的生态补偿政策,但往往因为现有的财务管理系统不适应,影响了目标效果的实现。国家公园生态补偿的财政政策，需要行政体制、财政制度以及生态环境的深层次融合以充分发挥转移支付资金的使用效果，进而追求最大的资金使用效益，推动国家公园内脆弱的生态环境的保护与修复。

因此，在现有的财政体制之下，强化国家公园管理局的事权，可以突破行政区划的藩篱，从而克服地区差异的局限性，最大限度地发挥生态补偿转移支付资金的经济作用，进而实现生态补偿的目标。

4.4 完善信息公开制度，规范监管机制

行政系统内部的自我监管在监督体系之中的作用不容忽视，但在实际的监督过程中难免出现自身利益与职责发生冲突的状况。因此，单纯依靠行政系统内部的监督似乎并不可靠，由此外部监督的重要性得以凸显。

外部监督的重要基础在于信息公开。信息公开是政府依照法律规定执行行政事务之时必须履行的义务行为。我国在 2007年颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)，明确指出政府必须公开与其行政行为有关的信息。这亦是公民参加政务活动的关键渠道。根据《条例》的规定，包括生态补偿转移支付在内的专项转移支付运行全过程，均须通过政府信息公开的形式作出公示。当前，虽然信息公开机制度得到了一定程度的完善，但国家公园所涉及地区主要以经济欠发达地区为主，以祁连山国家公园为例，祁连山国家公园覆盖地区包含大量牧区，当地居民以农牧业作为重要生活方式，受教育程度相对较低，获取政府公开信息的能力相对较差。因此，在国家公园建设过程中结合当地居民生活水平、生活方式、受教育程度等相关因素制定相关的信息公开机制显得尤为重要。通过综合考量实施信息公开可以有效保障生态补偿参与主体的知情权与参与权，从而拓宽对生态补偿转移支付资金的外部监督渠道，完善监督体制。

5 结语

国家公园是国家重点生态功能区的重要表现形式，在其建设过程中进行有效的生态补偿有助于促进国家公园所涉及的地区脆弱生态环境的保护与修复。就当前实践而言，生态补偿的资金来源将在较长一段时间内以纵向转移支付资金为主。生态补偿财政转移支付作为专项财政转移支付的形式之一，其事权划分在制度层面受到行政体制的较大约束，外部监督渠道也不够完善。

在国家公园建设中，除在国家层面需要对法规体系进行完善，制定相应的生态补偿项目之外，还应当充分结合地区实际制定补偿方案。同时，应转变国家公园管理局的角色，创新信息公开方式，增强外部监督，推动生态补偿转移支付制度的进一步完善。在政府主导下充分借助市场机制盘活财政转移支付资金，发挥资金的应有作用，助推国家公园的脆弱生态环境的保护与修复，最终实现国家公园建设的目标。