环保产业的发展机遇、挑战与对策建议

辛璐 ，王志凯 ，卢静 ，徐志杰，赵云皓

（1.生态环境部环境规划院EOD 创新中心，北京 100012；2.中国环境保护产业协会政策与集聚区专委会，北京 100045）

伴随着社会经济和生态环境保护事业不断发展，我国环保产业体系不断完善、产业规模持续扩大、技术水平显著提升、服务模式不断创新。2021 年全国环保产业营业收入约为2.18 万亿元，占国内生产总值（GDP）比重为1.9%。环保产业已成为我国国民经济的重要组成部分，为建设美丽中国、深入打好污染防治攻坚战、助力实现碳达峰碳中和目标提供着重要的物质和技术支撑。《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》提出要壮大绿色环保产业。由此可以看出，我国环保产业发展面临着新的机遇与挑战。

1 大力发展环保产业是统筹生态环境高水平保护和经济高质量发展的重要举措

1.1 支撑深入打好污染防治攻坚战

我国环保技术装备水平不断提升，脱硫脱硝除尘、垃圾焚烧等领域已达到国际领先或先进水平；超低排放等技术取得重要突破，工业烟气多污染物协同深度治理、挥发性有机物（VOCs）治理技术取得进展，难处理工业废水深度净化技术快速发展；城镇水环境综合治理、“无废城市”建设等系统解决方案不断完善，为全面完成“十三五”生态环境保护目标提供了技术、装备、服务支撑。

1.2 助力实现碳达峰碳中和目标

《中华人民共和国经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》明确提出要广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。在推动绿色低碳发展中解决生态环境问题，要求环境治理从注重末端治理向更加注重源头预防和源头治理进行有效转变，统筹应对气候变化和生态环境保护工作成为美丽中国建设的重要内容。在此背景下，环保产业与清洁能源、清洁生产、能源资源节约利用等产业将进一步融合，将向绿色低碳循环发展经济体系升级发展。

1.3 打造经济社会新增长极

据统计，“十三五”期间全社会环境污染治理投资累计近4.8 万亿元，带动环保产业持续增长，年均复合增长率为14.1%，投资拉动系数为1.85。2020年全国环保产业营业收入为1.95 万亿元，对GDP 增长的贡献率为4.5%，总体呈逐步加大的趋势。环保产业就业人数由2011 年的183 万人增加到2020 年的322 万人，带动关联产业就业人数超过1000 万人，环保产业的经济社会效益显著。

2 “十四五”期间，我国环保产业处于重要的发展机遇期

2.1 新时代推动生态文明建设将不断凸显环保产业的价值属性

生态文明体制改革顶层设计总体完成，“四梁八柱”正逐步构建并不断完善，绿水青山就是金山银山理念已经成为全社会的共识。环保产业作为生态文明建设和美丽中国建设的骨干力量，也是推进产业生态化和生态产业化、统筹经济高质量发展和高水平保护生态环境的重要举措。

2.2 减污降碳协同并进，环保市场空间持续释放

“十四五”期间，生态环境保护将按照“提气、降碳、强生态，增水、固土、防风险”的思路，推动生态环境持续改善，基本消除重污染天气，基本消除城市黑臭水体，主要污染物排放总量持续减少，碳排放强度持续下降。深入打好污染防治攻坚战意味着触及的矛盾和问题层次更深、领域更宽，对生态环境质量改善的要求更高。随着中央生态环保督察的持续推进，环境管理制度的不断完善，环保产业的市场空间将被进一步释放，环保产业将更好更快地提升服务能力和服务水平，延伸服务内容，为污染防治攻坚战提供全方位的服务。经测算，实现我国“十四五”环境治理目标，生态环境投资需求为6.8 万亿—8 万亿元，年投资需求1.4 万亿—1.6 万亿元；要实现2030 年前碳排放达峰目标，年资金投入需求约为2.1 万亿元；预计2025 年环保产业营收有望突破3 万亿元。

2.3 促进政策不断完善，产业发展环境持续改善

随着生态环境治理体系和治理能力现代化的推进，生态产品价值实现机制建立健全，生态环保重大项目落地实施，环保产业市场空间将被不断释放。绿色金融支持环保产业发展的力度不断强化，国家绿色发展基金投资加速推进，吸引社会资本投入生态环境治理等外部性强的绿色发展领域。国家开发银行等政策性金融对环保支持力度不断加强，推动实施生态环境导向的开发模式（EOD 模式）、“百县千亿”专项金融服务等，对符合放贷条件的项目给予信贷政策支持。在污水处理收费机制方面，建立健全覆盖所有城镇、适应水污染防治和绿色发展要求的污水处理收费长效机制。支持生态环保产业发展的各项税收政策逐步落地。促进政策不断完善，为环保产业带来新的发展机遇。

3 新形势下环保企业内外部压力大，面临新挑战

3.1 经济下行压力加大，环保投入不足，市场机制有待完善，产业需求难释放

环保产业是典型的投资拉动型产业，但环保投资难以匹配生态环境治理需求。当下，我国经济正处于“三期”叠加时期，地方财政收支矛盾突出，部分地方政府在化解债务、履约付费等方面存在巨大压力，地方财政环保投资能力明显不足。社会资本参与环保投资路径有限，投资无“渠”。企业合规参与环保投资主要为公共私营合作制（PPP）、政府专项债项目，而受地方债务、财政承受能力不足等因素影响，环保PPP 空间极为有限。政府专项债用于环保投资的规模较小，2021 年新增专项债中仅有4%用于生态环保领域，而且主要用于污水与垃圾处理领域，范围较窄。环保产业发展市场价格机制不完善，资源性产品价格和收费体系中未充分体现环境成本，使用者付费原则未得到真正落实，合理的费用分担机制尚未形成。

3.2 环保企业技术创新与综合服务能力有待提升，与新兴技术融合难，企业外部竞争压力大

我国环保产业是一个以中小企业为主的行业，中小企业数量占比超过了90%，中小企业的良好发展是实现全行业高质量发展的关键。与当前国际环保产业先进发展水平相比，我国环保产业领域企业多而不强，产业集中度较低，规模化、实力强的龙头企业较少，尚未形成具有全球影响力的品牌。我国环保原创性技术数量少，整体技术水平仍落后发达经济体5—10 年。以环境质量改善为核心，深入打好污染防治攻坚战对环境综合治理、系统治理、源头治理的需求，以及对环保企业资源整合、投融资、建设运维等能力要求较高，当前环保产业供给能力与不断提升的环境治理需求还不匹配，多要素协同治理、多污染物协同控制的综合服务能力有待提升。新兴技术与环保产业的融合发展不足，互联网、大数据等数字技术规模化运用难度较大。在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下，我国对外开放力度不断加大，国内环保产业市场将面临较大的外部竞争压力，在新时期借助“一带一路”倡议推进环保产业“走出去”的战略也将面临更大挑战。

4 精准施策，推动环保产业高质量发展

4.1 积极谋划重大环保项目，释放环保产业有效需求

聚焦深入打好污染防治攻坚战，自上而下，统筹谋划城镇污水管网及处理设施、重要河湖生态保护治理、农业农村污染治理、“无废城市”建设、生物多样性保护等重大工程建设，化零为整，有效带动环保产业发展，提升环保投资的环境、经济、社会综合效益。坚持“资金跟着项目走”，将有限的资金用在重点领域重点项目，解决突出问题，提高中央生态环境资金项目储备质量。加强项目入库指导与资金项目绩效考核，将工程实施进展、运维效率、服务效果等纳入考评，提高资金使用成效。

4.2 探索新模式新业态，提升环境治理能力与成效

推行环境综合治理托管服务，重点推广农村、小城镇和工业园区环境综合治理托管服务模式。发展VOCs 治理产生危险废物的集中处理、城市餐饮业油烟净化设施第三方运维等专业服务模式。持续推进EOD 模式，探索将生态环境治理项目与生态农业、文旅康养、数字经济、清洁能源等环境敏感型关联产业开发项目统筹实施、一体化运营，提高项目“造血”能力，缓解政府投入压力，打通社会资本和金融机构参与生态环境治理的路径，实现环保产业持续发展。

4.3 引导激励金融机构加大支持力度，解决生态环保企业融资问题

引导政策性金融支持方向，对生态环境治理项目予以重点支持。开展减污降碳协同增效重大项目储备，为金融机构与地方政府、企业搭建项目信息平台，引导金融资金精准支持。建议将生态环保金融支持项目储备库纳入央行结构性货币政策支持范围。创新绿色金融产品，推动开展排污权、收费权、应收账款、知识产权、政府购买服务协议及特许经营协议项下收益质押担保融资。

4.4 不断完善价格财税政策，调动市场主体积极性

逐步完善污水处理收费、固体废物处理收费、节约用水水价、节能环保电价等价格机制，建立能够覆盖成本和合理收益的价格标准。建立财政资金持续稳定的投入机制，强化政府专项债向生态环保领域的支持力度。落实环境保护税税收优惠、资源税税收优惠、节能减排企业增值税税收优惠、节能环保企业所得税优惠、环境污染第三方治理等税收政策，推动企业发展转型升级，助力环保产业发展。

4.5 加强行业规范引导，促进环保产业健康发展

依托行业协会、科研机构等开展环保产业调查统计工作，推进生态环保企业信用等级评价，实施生态环保标杆企业和生态环境违法企业信息公开，推进减污降碳、场地修复、VOCs 治理设备与材料等领域规范标准的制定和发布，提高环保产业标准化水平。完善生态环境技术评价制度，以实际运行成效评估技术的先进性和适用性。