论农村集体经济组织收益分配的基本原则和制度构造

管 洪 彦

(吉林大学 理论法学研究中心/法学院，长春 130012)

实现全体人民共同富裕是中国式现代化的重要特征和本质要求。党的二十大报告指出，“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化”，“分配制度是促进共同富裕的基础性制度”。农村集体经济组织收益分配是农村分配制度的重要组成部分，其制度安排直接关系到农民利益的实现、农村集体经济的持续发展和农民共同富裕目标的实现。

农村集体经济组织的特别法人地位，决定了其收益分配制度具有不同于营利性法人收益分配制度的特别性，而收益分配的特别性根源于农村集体经济组织的财产公共性和成员身份性[1]。2021年12月，财政部会同农业农村部发布了《农村集体经济组织财务制度》(财农〔2021〕121号)，其中对农村集体经济组织收益分配制度进行了较为详细的规定。我国地方政策文件和集体产权改革方案中也有对农村集体经济组织收益分配制度的设计。但是，受历史和复杂因素的影响，我国目前的集体经济组织收益分配制度尚不健全。在农村集体经济组织实际运行中，集体收益分配存在着账目不清和收益分配不透明、集体成员收益分配权保障措施缺乏等问题[2]，资产收益分配不公开、不合理等现象较为突出[3]；从立法视角观察，更是缺乏体系化的制度设计，构建科学系统的农村集体经济组织收益分配制度的急迫性日渐凸显。目前正在积极推进的《农村集体经济组织法》，更应该把体现农村集体经济组织法人特别性的集体收益分配制度作为重要规范内容。本文拟从农村集体经济组织收益分配的基本原则、实体构造与程序构造三个方面展开研究，以期为在立法中构建体现农村集体经济组织特别性的收益分配制度提供理论支撑和决策参考。

一、农村集体经济组织收益分配的基本原则

在农村集体经济组织收益分配的制度体系中，集体收益分配的基本原则对农村集体经济组织立法中收益分配的制度设计和规范表达发挥着重要指引作用，对集体经济组织收益分配实践也具有指导价值。财政部、农业农村部发布的《农村集体经济组织财务制度》(财农〔2021〕121号)规定了收益分配的基本原则，地方立法和改革实践中对农村集体经济组织收益分配的基本原则也有所涉及，这为农村集体经济组织立法中有关制度和规范的设计提供了有益参考。笔者认为，为更好地实现农村集体产权制度改革的目标，在《农村集体经济组织法》中应当确立集体收益分配的下列基本原则。

(一)效益决定分配原则

效益决定分配原则，也可以称为“量入为出”原则，是指集体收益分配要建立在有集体收益且集体收益有剩余的基础之上。效益决定分配原则既是维护农村集体所有制、促进农村集体经济稳定和可持续发展的需要，也是持续实现农村集体经济组织成员权益的需要。农村集体经济组织的收益分配，除了要体现所有者决定权，更要体现长期存续、服务社区的属性[4]。效益决定分配原则要求无集体收益不能分配，更不能举债进行收益分配。坚持效益决定分配原则意味着要充分考虑不同年度集体收益的不同而确定是否分配、如何分配，具体而言：在集体收益较多的年份应当严格控制集体收益分配比例，防止过度分配，以弥补收益较少的年份集体成员的财产性收入；在没有集体收益的年份，可以不分配。总之，在《农村集体经济组织法》有关规则设计中应当坚持效益决定分配原则，这是平衡国家、集体和成员权益的需要，是兼顾短期利益和长期利益的需要。

(二)成员身份平等原则

集体收益分配涉及国家、集体和集体经济组织成员各方利益，特别是在农村集体经济组织内部收益分配中，直接关系到每个集体经济组织成员的个体利益，必须贯彻成员身份平等原则，这也是现代团体法的一个基本规则。成员平等原则乃是提供团体成员互动前提、有效保护成员权利以及妥善解决成员之间纠纷的判准，是团体法秩序展开的制度支点，构成了理解传统帮会与现代团体之区别的基本线索[5]356。坚持成员身份平等原则意味着，一方面，坚持“同股同权、同股同利”，具体体现为“按照农户享有的股份份额进行年度收益分配，实行同股同权、同股同利”。在集体收益分配过程中应当坚持同类成员同等对待，不允许部分成员无正当理由享有优于其他成员的特权。当然，成员身份平等原则并不意味着要实现绝对意义上的平均主义。例如，对于为农村集体经济组织作出突出贡献的成员，可以根据章程或者民主决议给予适当的奖励性收益分配，这种适当倾斜并不违反成员身份平等原则。另一方面，坚持成员身份平等原则，并不排除对特殊群体给予适当的倾斜分配。在成员身份平等理念中，差别原则是一项重要的标准。将差别对待成员纳入平等原则范畴之中，体现了团体内部从形式平等到实质平等的转向，这完全符合现代法治关注实质平等的要求。在考虑农村集体经济组织成员存在经济和身体等现实差异的情况下，对特殊群体进行适当倾斜保护并不背离实质平等。例如，在集体经济组织收益分配中不得歧视妇女、老人、残疾人、儿童等弱势群体的平等权益，甚至可以对他们进行适当倾斜性关照。从实践来看，广东省2006年曾专门针对实践中广泛存在的侵害妇女集体收益分配权的行为制定专门性的意见(《关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》)，这不仅不背离成员身份平等原则的要求，而且更有利于促进实质平等价值的实现。

(三)民主管理原则

农村集体经济组织特别法人本质上是实现农村集体所有制的组织实现形式，其在功能上代表农民集体依法行使集体所有权，其治理机制当然要反映农民集体所有权的基本宗旨。集体所有权无论采取什么样的实现方式都要体现集体成员的集体意志[6]，特别是在决定关系到集体经济组织成员切身财产权益的事项时更应该尊重集体经济组织成员的意志。农村集体经济组织的集体收益归属于“本农村集体经济组织成员集体所有”的性质，意味着在农村集体经济组织收益分配中应当充分反映集体经济组织成员的意志。具体而言，成员意志主要通过集体经济组织内部的民主决策程序和法人章程实现。一方面，要按照农村集体经济组织内部的民主决策规则进行集体收益分配，集体收益分配方案的拟定、通过等组织内部的重大事项都要按照集体经济组织法人的民主决策规则，经过民主决策程序依法有序实施，以确保真正体现集体经济组织成员的意志选择，保障农村集体经济组织成员的成员权益。另一方面，农村集体经济组织的收益分配要按照法人章程的规定进行。法人章程本身就是农村集体经济组织成员意志的体现，也是民主管理的体现。民主管理原则的目的在于实现集体收益分配的民主决策，也有学者称之为“分配型自治”[7]，因此，农村集体经济组织的收益分配必须坚持民主管理原则。这就要求在《农村集体经济组织法》的有关制度设计和规范表达中要注重完善集体收益分配相关的民主决策实体规则和程序规则。

(四)公开、公平、公正原则

农村集体经济组织收益分配制度，关涉农村集体经济发展和农村社会稳定，直接关系到国家、集体以及各集体经济组织成员的利益。在农村集体经济组织收益分配过程中，必须坚持公开、公平、公正原则，真正实现农村集体经济组织收益分配的信息披露真实、完整、及时。在农村集体产权改革实践中，不少地区要求集体收益分配必须“四议两公开一报告”，这实际上就是贯彻该原则的具体体现。贯彻该原则要求将公开、公平、公正贯穿于集体收益分配的全过程，并且将收益分配制度和农村集体经济组织的信息披露制度、知情权、监督权等权利实现有机融合。

(五)分配到人原则

农村集体产权制度改革的目标之一，就是实现“归属清晰”，即明确农村集体资产归属何方主体所有。而归属清晰的落脚点在于公平合理地界定集体经济组织成员[8]。在界定集体经济组织成员身份的基础上，要把农村集体经济组织的集体收益落实到每个农村集体经济组织成员身上。坚持分配到人原则旨在克服现有农民集体所有权主体抽象、模糊，农村集体经济组织成员收益分配难以实现等现实问题，避免造成集体经济组织成员集体收益分配权的虚化。《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出“把农民集体资产股份收益分配权落到实处”，并强调要“将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据”，这实际上就确立了集体收益分配到人的原则。只有确保农村集体经济组织收益落实到每个集体经济组织成员身上，才能真正实现集体收益分配制度的根本宗旨。强调分配到人，就是要防止以实现农村集体经济的稳定增长、支付农村集体经济组织各项支出等理由限制、剥夺、削弱集体经济组织成员的集体收益分配权。

此外，在立法中需要廓清集体收益分配的基本原则和改革方针的关系，并不是所有的改革方针都能够或者有必要上升为基本原则。有些地方制定的政策文件明确了推进集体产权制度改革的底线要求，其本质上是改革的具体方针，具有较强的政策性，不宜上升为法律层面的原则。例如，山东省农业农村厅发布的《关于引导农村集体经济组织进一步规范收益分配的通知》(鲁农政改字〔2020〕5号)强调农村集体经济组织的收益分配要坚守底线红线等原则，主要有“严禁私分集体资产”“严禁举债分配、亏空分配、清空分配”“严禁因区划调整、班子换届等因素搞突击分红”。笔者认为，在集体产权制度改革的具体操作层面，对农村集体经济组织收益分配设置制度底线红线确有必要。坚守底线红线，既是农村集体经济组织收益分配的具体要求，又可以协同上述基本原则形成无缝隙的规范体系，从而使政策具有较强的伸缩性。作为指引农村集体产权改革工作的具体方针，并无必要也不宜以基本原则形式纳入《农村集体经济组织法》中，但是，这并不影响这些改革方针作为指导农村集体经济组织收益分配的具体规则。

二、农村集体经济组织收益分配的实体构造

(一)农村集体经济组织收益分配的基本依据

收益分配的基本依据，即收益分配的标准问题。公司等营利性法人的收益分配主要是基于其投资或者出资，奉行“谁投资、谁受益”的分配规则，收益分配数额之多寡与投资比例、出资数额密切相关。而农村集体经济组织的收益主要是资源性资产、经营性资产的经营管理收益，根据成员平等原则，农村集体经济组织成员基于其成员身份平等、公平地分享集体收益分配权。集体土地等公有制财产来源的法定性与公有性要求集体资产的收益分配原则上实行按“人头”平均分配规则，由全体成员公平分享[9]。但是，这并不意味着所有集体经济组织成员都按照平均主义原则均分集体收益。随着城镇化的推进及城乡融合发展，农村的社会经济结构和人口分布都在发生变化，持有集体经济组织股份(份额)主体的人的来源会发生变化，同等数量股份(份额)的持有人数也会发生变化。例如，特定农村集体经济组织成员家庭会出现新增人口，按照《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》的规定，提倡新增人口通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。因此，未来农村集体经济组织收益分配的平等原则应当实现“同股同利”，而不是每个人都要按照完全平均主义获得同等利益。

从我国农村集体产权制度改革实践观察，目前农村集体经济组织的收益分配主要有如下标准：其一，按照集体经济组织成员所持的股份或者享有的份额进行分配。当然，股份或者份额的配置方式又呈现出多种形态。如浙江省宁波市江北区区分社员股东、非社员股东和社员非股东三类形式，不同类型的股东实行不同的收益分配和民主管理模式[10]。其二，按照农龄进行集体资产收益分配。例如，上海市在集体产权制度改革中要求新型集体经济组织“要以农龄为主要依据，确定成员所占集体资产的份额，并以此作为收益分配的主要依据”。上海市不少集体经济组织由村所属的实业公司统一经营集体资产，每年从集体资产收益中拿出一部分收益按“农龄”分配，组织成员从16周岁起均有权按“农龄”共享集体资产收益。“农龄”统计完成后，按同比每年提高“农龄”的分配金额[11]。其中，按照所持股份或者份额进行分配的做法广泛存在于我国多数地区，按照农龄分配的做法则集中存在于上海市。从地方性法规的规定来看，《浙江省农村集体资产管理条例》《江苏省农村集体资产管理条例》均按照“折股量化到村集体经济组织成员的农村集体资产股权”或者“折股量化到农村集体经济组织成员的农村集体资产股份”进行分配。从发展趋势来看，农村集体经济组织收益分配的依据应当是按照股份或者股权份额进行分配，这符合我国推进农村集体经营性资产确权到户和股份合作制改革的路径和模式。当然，也不能完全否认各地可以根据本地资源禀赋展开因地制宜的探索。因此，在《农村集体经济组织法》中应当对集体收益分配的依据作出规定，具体而言：集体经济组织成员根据折股量化后形成的集体股份(份额)作为其参与集体收益分配的依据。如果农村集体经济组织股权配置中设置集体股的，则集体股也是集体收益分配的依据之一。

(二)农村集体经济组织收益的归属与分配主体

1.农村集体经济组织收益的归属主体。地方性立法中多规定农村集体经济组织的资产归属于“本农村集体经济组织全体成员集体所有”(参见《上海市农村集体资产监督管理条例》第25条、《江苏省农村集体资产管理条例》第30条)。“本集体经济组织成员集体所有”是指集体资产所生的收益归属于本集体经济组织成员组成的集体所有，即在已经建立农村集体经济组织的地区，集体收益归属于所在集体经济组织的“成员集体”；在没有设置农村集体经济组织的地区，则归属于所在的集体的“成员集体”。

“本农村集体经济组织成员集体所有”的内涵主要有两个方面：一方面，集体收益并非归属于农村集体经济组织特别法人所有，而是由其“成员集体”所有，这充分体现了农村集体产权制度改革中贯彻“坚持农民集体所有不动摇”的政策法律底线。农村集体产权制度改革必须以坚持农民集体所有不动摇为基本的政策法律底线，破除底线就会动摇社会主义公有制这一基本经济制度[12]。这也说明集体经济组织成员集体和农村集体经济组织属于两个不同的主体。从现行政策和立法来看，农民集体和农村集体经济组织是“法定代表行使关系”[13]。另一方面，“本集体经济组织成员集体所有”意味着集体资产所产生收益并不是归属于集体经济组织成员所有，而是归属于成员组成的“成员集体”所有。只有经过集体收益分配程序，分配到集体经济组织成员个体之后，才归属于成员个人私有。

总之，农村集体资产所生的集体收益应当归属于所在农村集体经济组织的“成员集体”所有。农村集体经济组织作为“成员集体”之法定代表行使主体，依法代表“成员集体”行使集体资产及其收益的所有权。在集体收益没有依照法定条件和程序分配之前，农村集体经济组织成员也不是集体收益的所有权人，而是潜在的权利主体。当集体收益按照法定程序分配后，集体收益才真正变成集体经济组织成员的个人收益。

江苏东临黄海,海岸线以偏南北走向为主,如图1所示,东侧黄海区域的海风向西侧内陆推进的过程中,形成与海岸线走向接近的温度锋区。由于海陆风与海风锋均为强度偏弱系统,因此它们的显现需要稳定的天气形势背景,以及明显的海陆热力差异。强烈的大尺度天气过程如寒潮冷锋,热带台风等具有强势系统性风场,它们将掩盖沿海海陆风和海风锋。因此有利的天气背景是沿海由相对稳定的、尺度和强度中等的高压或高压边缘控制。

2.农村集体经济组织收益之分配主体。农村集体资产和集体收益归属于本集体经济组织“成员集体”所有的集体公有产权属性，决定了成员集体和集体经济组织成员之间利益的高度关联。集体的“原子”构成是集体成员，集体经济发展亦不应超脱成员利益而单独存在，集体存在的法律价值便是保障成员利益[14]。基于农村集体资产所有权与使用权的可分离性，从法理构造上可以借鉴集体所有权和用益物权之“权利行使”的生成规则[15]，通过权利行使规则将两种产权可以分别配置归属于本集体经济组织“成员集体”和本集体经济组织“成员”享有。基于农村集体收益归属于本集体经济组织“成员集体”的规则，集体收益的分配权利主体包括本集体经济组织的“成员集体”和本集体经济组织的“成员”。一般而言，成员集体的收益分配比例主要由法律或者章程规定，但是，逐步弱化成员集体、强化集体成员的权益是集体收益分配的发展趋势，这符合农村集体产权制度改革的目标导向，集体产权制度改革中很多地区不设置集体股就是这一趋势的具体体现。

实践中，集体收益分配的权利主体为集体经济组织成员，具体分配程序体现为农村集体经济组织成员行使集体收益分配权的程序，即通过集体经济组织行使收益分配权实现集体收益从成员集体到集体经济组织成员的主体转移。集体收益分配权是集体经济组织成员在集体资产和收益中“受益权能”[16]的具体体现。在通过继承取得农村集体经济组织股份(份额)的情形中，非本集体经济组织成员还可以依据集体经济组织章程参与集体收益分配，但其分配依据与基于集体经济组织成员身份的收益分配具有不同。

(三)农村集体经济组织收益分配的客体

农村集体经济组织收益是农村集体经济组织运转的物质基础，承载着多种社会职能，而集体收益并非全部可以用来在集体经济组织成员之间进行分配，只有符合法律法规、章程规定的特定集体收益才可以依照法定条件和程序进行分配。笔者认为，在农村集体经济组织收益分配法律制度体系中，应当构建“可分配集体收益”的概念，并围绕这一概念建构起相应的规范体系。在地方的相关规定中，山东省的政策文件曾使用“可分配收益”的提法。对于“可分配集体收益”，可做广义和狭义两种理解。广义的“可分配集体收益”是指所有可用于在成员集体和集体成员之间进行分配的利益，狭义的“可分配集体收益”仅指可用于在农村集体经济组织成员之间分配的收益。本文所称的“可分配集体收益”指后者，具体包括如下三方面内涵。

首先，“可分配集体收益”是农村集体资产所生的收益。农村集体资产包括资源性资产、经营性资产和非经营性资产。因此，现实生活中集体收益实际上就是由上述三类集体资产所产生的收益，主要体现为：集体土地的征收补偿收益，集体所有的动产和不动产的变价收益、流转收益，集体企业的资产、经营等收益。集体收益属于集体财产的衍生物(其中包括变价收益、孳息等)，理所当然地应当属于农民集体所有，即本集体成员集体所有(《民法典》第261条第1款)。总之，“可分配集体收益”首先应当是农村集体资产所生的收益。

其次，“可分配集体收益”是指依法或者依章程可以分配的集体收益。如上文所言，集体收益由各种类型的集体资产所产生，故应当区分不同集体资产类型和集体收益类型。对于不同类型集体收益可否分配以及如何分配，现行法律法规已经有了相应探索。当然，农村集体经济组织法人章程也可以在不违反强制性法律法规的框架内对此进一步明晰。从目前来看，根据我国农村集体产权制度改革文件的精神，“可分配集体收益”主要是指各类集体经营性资产所产生的收益；而对于资源性资产和公益性资产所产生的收益，由于涉及农民生存权益的保障以及农村公益事业的发展，原则上不能按照农村集体经济组织法人章程自主进行分配。在实践中，有些地方性立法对“可分配集体收益”进行了限定。例如，深圳市规定对集体所得的土地征地补偿费本金不得用于集体收益分配(参见《深圳市镇村集体资产管理规定》第22条)，上海市对此也有相关限制性规定(参见《上海市农村集体资产监督管理条例》第8条)。此外，农村集体经济组织还可以通过章程规定年度收益红利分配比例，对原有房屋、土地等固定资产和资源性资产的自然升值及转化成货币资产或经营性资产收益的分配，以及出让、出租集体建设用地使用权收益在收益分配方面进行特别规定(参见《浙江省农村集体资产管理条例》第27条第3款)。应当指出的是，集体建设用地的收益十分复杂，应当针对不同情况分别处理。上海市《关于完善本市村级集体经济组织收益分配制度的指导意见》(沪农委〔2012〕105号)对此方面做了探索。此外，“可分配集体收益”必须是“当年集体资产收益在依法纳税、支付工资、偿还债务、弥补亏损后”方才可进行分配(参见《深圳市镇村集体资产管理规定》第22条第1款)。总之，“可分配集体收益”是指依法或者依章程可以分配的集体收益。

最后，“可分配集体收益”应当是提取公积金和公益金后的收益。在农村集体经济组织的收益中应当提取公积金和公益金，这是由农村集体经济组织承担的特别职能所决定的，通过在分配前预先提取公积金、公益金的形式来保证村委会或社区的公共管理职能[4]。《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》对公积金、公益金的提取进行了规定，地方立法中也多对公积金、公益金的用途进行了规定，如《黑龙江省村集体经济组织财务管理条例》第18条、《浙江省农村集体资产管理条例》第32条等。同时，一些地方性法规也对公积金、公益金的提取比例和方式也做了探索，如《上海市农村集体资产监督管理条例》第25条、《浙江省农村集体资产管理条例》第32条、《江苏省农村集体资产管理条例》第30条等。此外，有些地方立法还对违反公积金、公益金提取的行为规定了惩罚措施，如《吉林省农村集体资产管理条例》第35条。

(四)农村集体经济组织收益分配的内容

1.本质内容：集体收益分配权。推进农村集体产权制度改革最直接的目的，就是通过改革使模糊的集体产权转变为清晰的成员权益，结果是赋予集体经济组织成员更清晰的集体收益分配权。股份合作制改革实际上是为农民赋权扩能，保障农民集体收益分配权的实现[17]。集体收益分配权是农村集体经济组织成员基于其成员身份享有的、就集体收益进行分配的权利。理解集体收益分配权需要注意以下三个问题。

其一，集体收益分配权是农村集体经济组织成员享有的权利，其主体只能是特定社区范围内的集体经济组织成员。

其三，集体收益分配权是就集体收益所享有的成员权利，本质上是集体经济组织成员针对农村集体经济组织享有的权利。目前，政策文件已将集体收益分配权界定为与土地承包经营权、宅基地使用权同等位次的农民的重要财产权，可见，集体收益分配权的财产权属性已经得到确认。但是，集体收益分配权的成员权属性决定了其与纯粹的财产权利在性质上存有本质不同，其属于以集体经济组织成员身份为基础享有的本质上属于财产权属性的权利。

2.表现形式：集体资产股份的收益权。改革开放前，特别是在人民公社初期，基于生产力发展水平限制和收益分配制度设计瑕疵等多种原因，农村集体经济组织成员的收益分配权利受到严格限制。改革开放以来，随着农村集体经济的发展，农村集体资产的积累逐步增加，一系列惠农政策对集体收益分配权给予更高关注。目前，集体经济组织成员的集体收益分配权正在得到更为切实的保障。在注重财产利用的现代社会，产权权利束中的使用权与收益权，相对于所有权显得更为重要，这在农村集体资产产权权能实现中有所体现[18]。特别是党的十八大以来，对集体经济组织成员集体收益分配权的保障进入了新的历史阶段，主要体现通过政策文件赋予农民享有广泛而丰富的集体资产股份权利，赋予农民对集体资产股份享有“占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”等权利。

(五)农村集体经济组织收益分配的顺序与比例

集体收益要先扣除依法应当缴纳的公法、私法债务以及弥补亏损，还要按照法律法规和章程规定扣除公积金、公益金，成为真正的可分配集体收益后，方可在集体经济组织成员之间进行分配。笔者认为，在《农村集体经济组织法》中应当建立起清晰的集体收益分配的顺序规则，以确保实现集体收益分配的目标和各方利益的平衡。具体而言，农村集体经济组织当年的“可分配集体收益”应当按照法律和章程规定的顺序进行分配：第一顺序，弥补亏损；第二顺序，公积金、公益金；第三顺序，成员福利费；第四顺序，按股分红。《农村集体经济组织财务制度》第28条、《深圳市镇村集体资产管理规定》第22条、《黑龙江省村集体经济组织财务管理条例》第28条、《关于引导农村集体经济组织进一步规范收益分配的通知》(鲁农政改字〔2020〕5号)等对农村集体经济组织的收益分配顺序都进行了规定，这些探索为国家层面的立法提供了有益借鉴。

农村集体经济组织的收益分配比例是集体收益分配制度体系中的重要内容之一。集体收益分配比例决定了成员集体和集体经济组织成员之间的利益分割，关涉到农村集体经济的可持续发展与集体经济组织成员的个体利益。地方的农村集体产权制度改革探索为相关立法积累了经验，如上海市在集体产权制度改革中对集体收益分配水平设立上限，分配比例不得高于当年经营性净收益的70%(沪农委〔2014〕397号)。笔者认为，比较可取的立法方案是：由立法确定一个基本底线，在基本底线范围内，具体分配比例由农村集体经济组织法人章程在尊重集体经济组织成员意志选择的基础上，因地制宜地进行规定和实施。

三、农村集体经济组织收益分配的程序构造

农村集体产权制度改革应当尊重农民的意愿，发挥农民的主体地位，将民主管理原则贯穿于改革的始终。这就要求在农村集体经济组织收益分配制度构建中，既要注重实体构造的安排，又要注重程序构造的设计，特别是要通过程序构造的设计体现民主管理原则和公开、公平、公正原则。具体而言，集体收益分配程序构造的设计主线要沿循着集体收益分配方案的拟定、提出、审议、监督、备案、司法审查、执行等程序展开。

(一)集体收益分配方案的拟订

集体收益分配方案是贯穿于集体收益分配全过程的重要法律文件。收益分配方案的拟定应当建立在年度决算的基础上，由农村集体经济组织的财务部门或者外聘财务人员进行年度决算，根据《会计法》及有关财务规则规定编制年度会计报表，计算集体收益总额及可分配集体收益数额。具体而言：集体收益分配方案一般应当由农村集体经济组织的经营管理机构(理事会)拟订，但理事会对集体收益分配方案只有拟订权，没有最终的决定权。

(二)集体收益分配方案的审议和公示

集体收益分配方案的审议属于集体经济组织内部民主决议的重要事项，应当由农村集体经济组织成员大会或者成员代表会议讨论通过。集体收益分配方案的审议过程，实际上是农村集体经济组织权力机构通过决议行为达成民主决议的过程。关于具体表决机构和多数决的比例，各地多有探索。就表决组织结构而言，有的地方规定由社员(股东)大会通过，有的地方规定由社员(股东)代表会议讨论通过。就表决通过比例而言，有的地方规定审议集体收益分配方案须经半数以上通过，有的地方规定需要经过2/3以上成员表决通过。笔者认为，农村集体经济组织集体收益分配方案的审议属于农村集体经济组织法人内部的重大事项。从理论上分析，年度收益分配方案应当由成员大会表决通过更为科学合理。但是，考虑到农村集体经济组织法人治理机制相对薄弱的现状，每年进行集体收益分配时都要经过成员大会表决在实践操作中确有一定难度。因此，基于现实操作考量，集体收益分配方案由成员代表会议表决通过也可以作为一种选择性方案，但是，这需要在法人章程中有明确规定。基于年度收益分配方案事关每个集体经济组织成员权益，所以具体的表决比例宜设计为：首先，出席人数的限制。审议集体收益分配方案的成员大会或者成员代表大会应当有超过2/3的成员或者成员代表出席。其次，表决规则的限制。实行按照“人头表决”的决议规则，集体收益分配方案应当由出席会议的成员或者成员代表人数的超过2/3通过。

(三)集体收益分配方案的指导、监督与备案

为了保证农村集体经济组织集体收益分配的规范、有序进行，在充分尊重集体经济组织成员自治的基础上，还应当加强对集体收益分配方案的指导、监督和事后备案等行政管控程序的设计。行政适度干预的正当性在于，团体是关涉公共利益的特殊组织，且行政权力的干预有其组织优势与效率优势。因为作为介入私法自治领域的行政法，本质上是行政权对平等主体之间私法自治内容和范围的限制[19]。在团体运作过程中，行政监督是维护公益秩序、促进团体实现其目的的重要手段[5]287。其一，应当对集体收益分配方案中确定的可分配集体收益的范围进行监督，特别是应当坚守底线红线，避免违反法律法规的强制性规定进行分配。其二，应当完善行政监督程序。农村集体经济组织的理事会拟订的集体分配方案在提交民主决议之前，要报农业农村经营管理部门进行合法性审核，避免出现违背法律法规强制性规定的内容。其三，明确监督机构。农业农村经营管理机构作为政府机关的代表，对农村集体经济组织收益分配方案负有指导和监督的职责。对此，上海市、浙江省均有探索。有些地方还要求对年度收益分配方案报镇(街道)经管部门备案。笔者认为这种做法值得肯定，农村集体经济组织立法应当采纳。从行政监管角度来看，农业农村行政主管部门发现集体收益分配方案存在恶意逃避债务或者恶意分配资产等情形的，有权不予核准。其四，要建构和完善集体资产监督管理平台。集体经济组织法人收益分配情况应当纳入集体经济组织的“三资”监管平台，全面落实集体资产的监管政策和法律。其五，要构建集体收益分配专项审计制度，定期对集体经济组织的收支情况和收益分配情况实行专项审计。此外，为了贯彻公开、公平、公正原则，集体收益分配方案应当按照法定的或者章程规定的程序进行公示。

(四)集体收益分配方案的司法审查

农村集体经济组织法人治理中同样存在代理成本问题，通过集体收益分配方案的决议行为往往可能产生组织权力滥用问题，应当构建集体收益分配方案的司法审查程序。当然，司法审查并不属于集体经济组织收益分配的必经程序。实践中，集体收益分配方案可能存在侵害集体经济组织成员权益的现象，因此，需要对通过收益分配方案的决议行为的效力进行司法矫正。司法适度干预的正当性在于，司法介入团体法人治理源于团体自我治理存在局限、行政监管存在边界、信息披露制度未能达成制度预期[5]343。具体程序审查标准是：按照程序正常的原则，审查集体经济组织是否给成员提供了充分的法律和章程规定的程序保障[20]。具体标准是：从实体上，收益分配方案不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触；从程序上，收益分配方案不得违反法律和章程规定的程序。如果具有上述情形，农村集体经济组织成员可以根据《民法典》第265条第二款的规定进行请求撤销，还可以参照公司法中决议行为的效力形态和救济措施进行匡正。然而，人民法院在撤销决议后不能依照职权代替农村集体经济组织直接作出决议，但可以责令农村集体经济组织在合理期限内重新做出民主决议。因为农村集体经济组织法人内部的民主决议属于成员自治权的作用范围，司法权不能任意干涉，特别是应避免司法权过度干预成员自治[21]。在《农村集体经济组织法》中可以设置对集体收益分配方案或者集体经济组织民主决议进行司法矫正的法律规范。

(五)集体收益分配方案的执行

集体收益分配权的实现最终要借助于集体收益分配方案的执行程序，集体收益分配方案的执行属于集体收益分配的末端环节，也是具体落实集体经济组织成员权利的关键环节。集体收益分配方案经过农村集体经济组织的民主决议程序表决通过、经过公示和有关部门的审查后，就可以进入具体执行程序。集体收益分配方案经过公示结束并无异议的，应当由农村集体经济组织的理事会负责具体执行集体收益分配方案，确保集体收益分配到每一个集体经济组织成员。集体收益分配结束后，农村集体经济组织应当将集体收益分配方案、会议决议等书面材料、收益分配表报乡(镇)人民政府或者街道办事处备案、存档。

结语

党的二十大报告擘画了全面推进乡村振兴的宏伟蓝图，实现全面乡村振兴目标既需要体系化的制度支撑，更要在法治轨道内依法有序推进。党的二十大报告指出：“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”农村集体经济组织收益分配制度是农村集体所有制下分配机制的重要内容，也是落实农民集体所有权的重要制度安排，对于促进新型农村集体经济发展、保障农村集体经济组织成员权益、实现农民共同富裕具有重要价值，也是正在积极推进的《农村集体经济组织法》中不可或缺的重要内容。应当借助制定《农村集体经济组织法》的立法契机，以农村集体经济组织集体收益分配的基本原则、实体构造和程序构造为主线构建集体收益分配制度和规范体系。