PPP模式下农村互助养老服务有效供给路径研究

李 喜 荣

(洛阳理工学院 人文与社会科学学院， 河南 洛阳 471023)

2020年我国第七次人口普查数据表明，中国农村60周岁及以上老年人的数量已经占到农村总人口的23.8%，比城市高出8个百分点。到2035年，中国农村60周岁以上老年人口比率将提升至37.7%，老龄化城乡倒置现象将进一步加剧。当前家庭养老和机构养老都很难应对农村老龄化的挑战。农村互助养老相对而言是一种成本较低、质量较高的养老模式，能有效解决农村养老服务供给不足的问题，为中国应对老龄化提供了战略选择。如何更好地建设和发展农村互助养老，实现其应有的养老价值，成为政府和学界关心的问题。2011年，互助式社区养老服务首次在《中国老龄事业发展“十二五”规划》中出现。随后各级政府陆续发文明确表示支持和鼓励农村发展互助养老服务。学界对互助养老这一问题的研究从2006年开始。辛宝英、杨真认为，互助养老基本的理念为由低龄健康老人照顾体弱的高龄老人，通过养老资源代际接力的方式解决养老问题，是一种超越家庭，从老年群体内部寻求可持续发展动力的新型养老模式[1]。中国农村发展互助养老具有独特的优势。农村是一个熟人社会，相比城市更为重视人与人之间的相互帮扶与慰藉，农村老年人可以用来互帮互助的闲暇时间比较多，与机构养老相比，农村互助养老成本能大幅降低。贺雪峰认为，随着农村传统家庭养老功能不断弱化，应重视农村传统邻里间的互助精神，开展多种形式的集体互助养老[2]。国外农村互助养老的模式较多，如美国的村庄模式、时间银行模式、德国的多代屋模式等对我国发展农村互助养老具有借鉴意义。

虽然政学两界对农村互助养老寄予较高的期望，但总体上互助养老服务在农村的发展仍处于探索阶段，在各地的实际运行过程中面临一些困境，如缺乏制度保障和资金保障、有效服务供给严重不足等[3]。PPP模式(Public Private Partnership，下文简称PPP)是由政府和社会资本通过签订协议，建立利益共享、风险共担的合作关系，共同提供公共服务和公共产品[4]。探索PPP模式与农村互助养老服务对接，对提升互助养老服务的有效供给具有重要的现实意义。

一、农村互助养老服务供给问题

在农村人口老龄化程度日益加剧的背景下，农村老年人群对互助养老服务的需求快速增长。当前农村互助养老服务的发展仍处于探索阶段，存在不少问题。

(一)资金来源较为单一

要实现农村互助养老服务的可持续性发展，足够的资金是前提条件。中华人民共和国财政部、民政部2013出台的《中央专项彩票公益金支持农村幸福院项目管理办法》(下文简称《办法》)规定，2013年至2015年由财政部安排中央专项彩票公益金，支持开展农村幸福院设施修缮和设备用品配备等工作。《办法》所称的农村幸福院，是指由村民委员会进行管理，为农村老年人提供就餐、文化娱乐等照料服务的公益性活动场所。包括农村老年人日间照料中心、托老所、老年灶、老年人活动中心等。给每个农村社区互助养老项目发放3万元的经费补助，每年年初由政府划定农村幸福院的补助数量指标。社区互助养老服务的资金除政府有限的财政补贴外，还有村集体和社会捐助。村集体投资和社会捐助有明显的地域差异和不稳定性，难以长久维持和发展互助养老模式。如在全国发展较好的河北肥乡互助幸福院，其运行补贴按人头计算，满20人每年补贴5 000元，加上县财政每年资助2.5万元，每年一个农村幸福院的运营费用仅有3万元，运营费用明显不足。农村幸福院运营的主要困难是资金严重短缺。

(二)服务领域狭窄

随着我国工业化、城镇化进程不断加快，生态环境、食品安全等对健康的影响逐步显现，慢性病发病、患病人数不断增多。农村老年人是慢性病多发的群体之一。现有的农村幸福院等养老组织在护理、医疗等领域提供的服务有限。目前，农村幸福院的互助服务主要集中于院内，由低龄老人照顾高龄老人，身体好的老人照顾身体差的老人。农村幸福院基本靠老人们的自我服务和管理，没有专门的服务和管理人员，院内老人缺乏护理知识和经验，互助缺乏规范的指导。虽然这样在很大程度上降低了成本，但服务的专业性及科学性大大降低，增加了出现意外的风险。各级政府对于农村幸福院的医疗、服务、管理等相关制度存在缺失，难以为农村幸福院老人提供疾病预防、康复护理、慢性病治疗等方面的服务，更不用说娱乐、休闲、知识学习等服务。农村幸福院互助服务局限于日常的生活照料，其服务质量、服务内容和服务水平受到限制。只有供给符合老年人需求，并提供安全、全面、科学、高效的服务，农村互助养老服务业才能得到持续发展。

(三)互助资源零散化

由于长久以来受制于多种因素的影响，农村互助养老的资源呈分散化状态。一是外部资源呈分散化状态。各种养老资源持续不断的提供是农村互助养老服务有效运转的重要支撑。农村社会的养老资源需要外部资源的介入，因为农村对其难以做到供给充足。当前，农村互助养老实行“自助+互助”的形式，除政府提供一些有限的资金支持外，外部资源基本没有。农村互助养老需要的外部资源分散在不同的主体中，像医疗资源、教育资源分别由医疗部门和教育机构掌握，外部资源主体力量呈现“孤立”的状态。二是内部资源零星化。内部资源指的是村中老人自身拥有的养老资源。有些农村的老年人所能提供的养老资源极为有限，有些农村老年人的资源则比较丰富。而且农村老人缺乏技术型等形态的资源，多以伙食等基础性的物质资源为主，难以实现跨主体的资源整合与共享。养老资源零散化的状态，使得互助养老服务难以实现高质量的供给。

(四)监管评估力度不足

公众和第三方对农村互助幸福院的评估监督处于缺失状态。目前只有农村幸福院的运营主体对自身所提供服务的内容及质量等情况进行自我监督和评估。由于缺乏相应的制度约束，监督评估工作往往流于形式，监督评价的真实性难以保证。没有独立的监督评估机构，就难以实现预期的评估效果。当前，由于缺乏监督，农村幸福院的服务内容、人员管理、规章制度等规定没有延伸到互助服务，使老人的主体作用没有更好地发挥。所以，要对互助养老服务的监督评估机制进行调整，不能局限于农村幸福院自身的监督和评估。

二、PPP模式下创新农村互助养老服务分析

当前，我国已经从健康老龄化战略转向积极老龄化战略，推进互助养老事业发展是体现老年人社会参与的重要途径。PPP模式在我国养老服务行业的发展势头良好。互助养老服务供给采取PPP模式，政府和社会资本以特许权协议为基础，整合双方优势，将政府目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步、内在动力结合起来，为农村老年人群体提供日常生活照料、医疗护理、精神慰藉等服务内容[5]。具体又分为BOT(Build Operate Transfer，即建设—运营—移交，是政府和社会组织在达成协议的前提下，政府向社会组织颁发许可证，允许其在一定时间内筹集资金来建设特定的基础设施，并管理和运营设施及其相应的产品和服务)、BOO(Build Own Operate，即建设—拥有—经营，是社会组织按照政府授予的特许权，建设并经营某项基础设施)等形式。农村互助养老服务可通过对接PPP模式解决发展中的问题和困境。PPP模式对接养老服务的实践在很多国家获得成功。美国依据老年人的养老需求和身体状况划分不同的养老社区，社区社会资本经过州政府的特许授权后，可对养老社区进行建设运营，属于特许经营类PPP模式。在澳大利亚，非政府部门运营大部分的养老机构，政府作为主要的服务购买方，不仅要承担30%的运营费用，还会通过多种筹资渠道对养老机构进行各种形式的补贴。日本的养老机构多由政府出资建设，采用委托运营的公私合作形式，以提高养老机构的运营效率。PPP模式不是简单的融资行为，而是从契约合作的视角，探究私人部门和公共部门之间的合作关系，最终建立互利共赢、风险共担、相互监管的良好合作关系。通过社会资本参与互助养老服务建设，使互助养老服务的有效供给能力得以提升。

(一)互助养老服务融资模式分析

在农村幸福院模式的推广过程中，国家通过《办法》在2013年到2015年对新建、改扩建或租赁改建农村幸福院提供了资金支持，没有对其日常运行经费提供相关保障。全国大多数农村幸福院的日常运行经费主要由村集体提供，一些地方政府对农村互助幸福院每年按人头划拨350到500元的经费补贴。补贴的经费对于农村幸福院的运行来说是杯水车薪。运行经费的不足严重影响农村幸福院的可持续运行。由于养老服务业回报缓慢、投资时间比较长，社会资本对养老服务业进行投资的积极性不高。互助养老服务如果和PPP模式结合起来，则能有效解决这一问题。政府和社会资本共同对互助养老项目进行投资建设和运营管理。针对养老项目中的日常护理、用餐服务、医疗康复、精神慰藉等特殊服务要求，可采取向使用者收取相应费用的方式获得一定的经济收入。为了农村幸福院能顺利运转，政府还要提供相应的优惠政策和补贴。PPP模式可以提升社会资本参与养老服务的积极性，可以实现政府和社会资本的深度融合，减轻政府的财政负担，形成政府和社会资本合作共赢的局面。

(二)互助养老服务信息创新分析

当今时代是信息化的时代，要利用互联网、大数据等信息技术搭建信息化、智能化服务平台，为老年人提供不同层次的、多样化的养老服务，丰富服务内容，提升服务质量。农村幸福院要掌握老人的实际情况，为他们建立健康档案。入住农村幸福院的老人所需的日常体检和保健咨询等服务可由村卫生室提供。农村幸福院提供养老服务时可依据老年人身体的健康状况分类进行，政府对养老服务项目进行购买或补贴时，可依据养老服务的内容进行区分：长期失能的老人，可到养老服务中心入住，由专业的护理人员进行照护；日常生活中需要护理又不愿意离开家的老人可通过智能化、信息化平台获得上门服务；身体健康的空巢老人可以居住在互助幸福院，便于相互照顾。PPP模式能够最大限度地整合各种社会资源，利用专业技术团队对互助幸福院进行综合性的管理运营，搭建智慧平台使其正常运转。农村智慧养老平台的建立，使互助养老服务更加贴合农村老人的实际需求，服务过程更为完善，服务质量更加优质，服务管理的效率也得以提升。

(三)互助养老服务监督评估有效性分析

PPP模式下政府和社会资本联合建立农村幸福院。在运营过程中，政府可利用合作者与监督者的身份对农村幸福院所提供的服务进行监督，监督结果面向社会公布，这样能充分保障公众的知情权，对互助幸福院的运作进行有效管理和制约。同时，由于社会资本具有逐利性，为促进管理规范化，互助幸福院内部也要设置相应的部门进行自我评估监督，以便对服务和管理过程中出现的问题及时修正，更好地满足农村老年人的互助养老服务需求。为了增加监督评估的有效性，还可以引入第三方评估机构对农村幸福院进行评估监督。引入PPP模式，可以充分调动各方主体在建设、管理、服务过程中的积极性，实现多元化的监督管理，提高互助养老服务的质量和效率。

三、提升农村互助养老服务的有效供给

PPP模式下，通过政府和社会组织等多主体进行相互协作，整合利用现有的农村养老服务资源，推进农村互助养老服务的有效供给。

(一)经营方式的多样性

PPP模式下，政府和社会资本投资主体成为农村互助养老服务有效供给的关键利益相关者。社会资本投资主体可以由政府通过公开招标的方式进行选择，选定的社会资本投资主体应该是既有能力提供资金又具有相应运营管理能力者。发展农村互助养老服务面临的重要问题是资金匮乏，吸纳社会资本能弥补政府的资金不足。农村互助幸福院可以采取公办私营的经营方式，由政府进行兴建，经营权则委托给相关的社会组织，实行互助养老的市场化运作，激发农村互助幸福院的发展活力；也可以采用“公私合建+委托运营”方式，由政府和社会资本合作建立农村互助幸福院，把运营管理权委托给有相应实力的养老机构，以便提供更为专业化的养老服务；也可以通过政府购买服务的方式，增加服务内容和服务的受益面。政府和社会资本在互助养老服务方面实现深度合作，并利用市场化方式进行管理，既能有效提升农村养老资源的利用效率，也能提高农村互助幸福院的运营效率。

(二) 经营目标的一致性

社会组织和政府通过PPP模式实现合作和发展。作为关键的利益相关者，社会组织的目标是获得相应的投资收益。政府的目的是更好地促进农村养老服务的有效供给，提升农村老年人的生活质量。虽然二者存在风险分担关系，但他们的最终目标是一致的，都是为了促进农村养老服务的良性运行和协调发展。PPP模式下，政府和社会组织之间的界限不再泾渭分明，二者的比较优势得以整合，在很大程度上提升了公共服务的供给能力与供给效率。政府在这一过程中的角色是引导者、监督者。社会组织承担农村互助幸福院具体运营管理、设施维护等工作，政府为社会组织提供建设用地、水电费、租金、税收等方面的优惠政策，使养老服务业不偏离正确的方向，政府和社会资本在农村互助养老服务上形成分工协作的局面。在筹集经费时，要拓宽融资渠道，建立多元化的筹集机制，完善资金保障机制。依据“老年人出一点、集体给一点、社会捐一点、政府补一点”的原则，政府要广泛引导各种社会力量投入资金。养老属于福利性事业，社会组织不能过分追求投资收益，要严格遵守职业道德。社会资本投资主体和政府要维持良好的合作关系，可以借助政府公信力来提升公众认可度。

(三)养老服务的专业性

在PPP模式下，政府与社会资本投资主体之间的职责界限要有明确的规定。政府部门是社会资本投资主体的合作者及农村幸福院建设和运营的监管者。对于具体的专业方面的事务，如农村互助幸福院的运营管理、人员配置、服务供给等工作，政府要敢于放手让社会资本主体去做，政府负责从宏观层面上把握好农村互助养老服务的供给方向，做好服务监管、发展规划等工作。加强服务人员的教育培训，开展多层次的养老护理教育活动，提升专业化服务水平。有条件的地方可以尝试建立时间银行积分制度，建立爱心积分和劳动积分制，通过服务积分制激励低龄老人照料高龄老人。要激发护理员的荣誉感，增强服务他人的积极性和主动性，吸引更多的群体投入互助养老服务，增强农村互助养老服务模式的社会性和可持续性。政府要善于从宏观上统筹农村互助养老服务的布局，使简单粗放的养老服务供给向专业化的方向发展，做好顶层设计。具体的实践路径如下：统筹多层次的互助养老服务格局，除提供基本的递衣送食、文化娱乐服务，还要为老人提供生活照护和康护保健等专业性的服务；政府要加强相关的规范和指导，不断推动互助养老服务向规范化、专业化、标准化方向发展。

四、结 语

我国是在“未富先老、未备先老、未康先老”的情况下进入老龄化社会的。在农村地区发展互助养老，合理有效地利用老年人的人力资源，能够在很大程度上提高养老服务效率，降低养老服务成本。但农村互助养老服务在实际的发展过程中，面临资金欠缺、专业服务层次较低、监督评估缺乏有效性等困境。引入PPP模式是农村互助养老服务有效供给的突破口，有利于解决政府资金不足的难题，创新管理机制，提升运作效率；有利于引进专业服务人员，使互助养老服务进一步规范化；有利于动员社会力量参与监督，提高服务水平和质量。在农村互助养老服务中引入PPP模式既能增加互助养老服务的有效供给，又能提升农村老年群体生活质量和实现积极老龄化的战略目标。