人道主义外交：内涵、特点及挑战

何章银

（1.长江大学，湖北 荆州 434023）

从历史上看，人道主义行动是在极端不安全和政治条件不稳定的情况下进行的，目的是确保平民能够获得援助和保护。从2000年到2009年，各国每年给予的人道援助从67亿美元增至124亿美元。2010年，全球人道资金史无前例地达到157亿美元。2010年，约有5 300万人依赖人道主义援助，2018年增加到1.36亿人，且有6 800多万人被迫逃离家园，其中大部分来自苏丹、索马里、也门和叙利亚等冲突地区。贫困加上地缘政治的不稳定，以及旷日持久的危机、人口的迅速增长和气候变化等因素导致了更加复杂的人道主义危机。①Matthew Barnett and Thomas G.Weiss，Humanitarianism in Question：Politics，Power，Ethics，Cornell University Press，2008，p.49.2020年，全世界爆发了100多场武装冲突，超过10亿人生活在长期受危机影响的国家。仅2020年，就有约7 950万人因冲突和其他情况而流离失所，比2019年增加了近900万人。2021年全球有2.354亿人需要人道主义援助与保护，联合国及其伙伴组织的目标是帮助56个国家中最需要帮助的1.6亿人，总共需要350亿美元。①UNOCHA， “Global Humanitarian Overview 2021，”December 1，2020，https：／／2021.gho.unocha.org／，访问时间：2022年1月6日。截至2020年，红十字国际委员会已经在伊拉克、也门和阿富汗分别开展了40年、60年和33年的人道主义行动。②ICRC，“ICRC Annual Report 2020，”https：／／library.icrc.org／library／docs／DOC／WEB＿020.pdf，访问时间：2022年1月7日。人道主义工作者在实践中形成了一种特殊且具有真正外交技巧的专门知识来实现自己的目标，这种现象称为“人道主义外交”。

一、人道主义外交的内涵

“人道主义外交”是一个新术语，③Philippe Régnier，“The Emerging Concept of Humanitarian Diplomacy：Identification of a Community of Practice and Prospects for International Recognition，”International Review of the Red Cross，Vol.93，No.2，2011，pp.1211－1237.但外交实践源远流长。④Jacinta O’Hagan，“Australia and the Promise and the Perils of Humanitarian Diplomacy，”Australian Journal of International Affairs，Vol.70，No.6，2016，pp.657－669.拉里·米纳尔（Larry Minear）和黑兹尔·史密斯（Hazel Smith）2007年在《人道主义外交：实践者及其技巧》一书中率先对“人道主义外交”进行系统论述，认为“人道主义外交指各种行为主体与政府、军事组织或公众人物进行的所有谈判活动，以便在人类处于危险的情况下进行干预，其目的也可能是劝说决策者和舆论领袖必须按照人权的基本原则行事”⑤Larry Minear and Hazel Smith，“Humanitarian Diplomacy：Practitioners and Their Craft，”Tokyo：United Nations Press，2007，p.67.，该定义比较模糊，尽管道出了“人道主义外交”的基本内涵和目的，却没有厘清“人道主义外交”具体包含哪些行为体，以及参与的人道主义外交活动具体实践有哪些，这也间接导致参与这些谈判和宣传活动的大多数行为体并不认为自己是外交官，使得在相当一段时间内，人道主义的外交形式局限在“谈判”的框架中，显得单一。此后，许多人道主义机构越来越频繁地使用“人道主义外交”。最广泛使用“人道主义外交”概念的是红十字会与红新月会国际联合会（IFRC），人道主义外交被界定为“说服决策者和舆论领袖在任何时候都为弱势群体的利益行事，并充分尊重基本人道主义原则”。⑥IFRC，“Humanitarian Diplomacy Policy，”July 20，2017，https：／／www.ifrc.org／Global／Governance／Policies／Humanitarian＿Diplomacy＿Policy.pdf，访问时间：2022年1月7日。该定义基于红十字会与红新月会国际联合会的工作，⑦Jacinta O’Hagan，“Australia and the Promise and the Perils of Humanitarian Diplomacy，”Australian Journal of International Affairs，Vol.70，No.6，2016，p.659.反映了它的具体任务，⑧Marion Harroff-Tavel，“The Humanitarian Diplomacy of the International Committee of the Red Cross，”Relations Internationales，No.121，2005，pp.72－89.却也具有一定局限性：没有揭示主权国家人道主义外交的内涵与特点。联合国负责人道主义事务的前副秘书长兼紧急救济协调员简·埃格兰（Jane Egeland）将人道主义事务视为“外交的原点”，认为人道主义与外交之间存在重要联系，“人道主义外交在很大程度上是促进最佳救济的艺术，通过最佳渠道和行动者，毫不拖延和浪费地向最需要的人提供救济”。⑨Andrew Cooper，Jorge Heine and Ramesh Thakur，The Oxford Handbook of Modern Diplomacy，Oxford University Press，2013，pp.353－355.联合国难民事务副高级专员凯利·克莱门茨（Kelly Clements）指出，人道主义外交就是国家和非国家行为体通过宣传和参与，使难民获得保护与援助的机会。联合国没有对人道主义外交进行界定，这表明可能缺乏一致的认同。⑩Larry Minear and Hazel Smith，Humanitarian Diplomacy：Practitioners and Their Craft，United Nations University Press，2007，pp.27－28.

“人道主义外交”的概念在国际关系中几乎没有理论化，人道主义外交没有与传统外交相当的“国际机制”。事实上，参与人道主义任务的行为体并没有遵循一套规定的规则、原则和程序来组织他们的互动。“人道主义外交可以即兴进行，并且严重依赖于环境”。⑪Philippe Régnier，“Emerging Concept of Humanitarian Diplomacy：Identification of a Community of Practice and Prospects for International Recognition，”International Review of the Red Cross，Vol.93，No.884，2011，p.1217.因此，在人道主义领域采取模式化或重复性做法仍荆棘塞途。

综上，笔者认为，“人道主义外交”是基于人道主义需求，说服决策者或领导人在任何时候任何情况下为弱势群体的利益而采取行动，并充分尊重人道主义基本原则。人道主义外交的行为体包括主权国家、红十字国际委员会、联合国等国家行为体与非国家行为体。人道主义外交的形式包括宣传、谈判、沟通和正式协议等。人道主义外交要秉持人道、公正、中立、独立等人道主义基本原则。①人道主义七项基本原则（即人道、公正、中立、独立、志愿服务、统一和普遍）于1965年在维也纳达成一致，为国际红十字与红新月运动的工作提供了道德、行动和组织方面的框架，是其在武装冲突、自然灾害和其他紧急局势中援助有需求之人的工作方式的核心。前四项原则（即人道、公正、中立和独立）已经被诸多人道组织（包括非政府组织、联合国机构和人道捐赠方）所接受，作为指导其工作的人道原则。这些原则在1994年被《国际红十字与红新月运动和非政府组织灾害救济行为守则》采纳，得到利益相关方的广泛认同。这些原则还被写入1991年联合国第46／182号决议、2004年联合国第58／114号决议、2003年《良好人道主义捐助做法原则》（Good Humanitarian Donorship Principles）、全球计划（Sphere Project），以及《欧洲政府间共识》（European Consensus for Governments）。Amelia B.Kyazze，“Walking the Walk：Evidence of Principles in Action from Red Cross and Red Crescent National Societies，”International Review of the Red Cross，Vol.97，No.897／898，2016，pp.211－233.人道主义外交是一种应对人道主义危机的有效方式，是建立实现人道主义目标所需的伙伴关系。人道主义外交不是一种选择，而是一种责任。

“人道主义外交”有别于“人道主义援助”与“人道主义干涉”。虽然三者都是基于人道主义必要性而展开的行动，但是“人道主义援助”强调“对受助者作出物资上或物流上的支援，主要目的是拯救生命，舒缓不幸状况，以及维护人类尊严”，而“人道主义干涉”则强调“一国在未得到被干涉国政府同意的情况下，对该国实施武力干涉或以武力干涉相威胁”。“人道主义外交”能为“人道主义援助”创造条件与空间，“人道主义援助”是“人道主义外交”的重要成果，“人道主义干涉”则标志着“人道主义外交”的阶段性结束或失败。在实践中，“人道主义干涉”的政治化倾向最为明显，“人道主义援助”次之，“人道主义外交”则尽可能避免这一倾向。“人道主义干涉”的行为体通常为国家，而“人道主义外交”与“人道主义援助”的行为体更为多元，包括国家行为体与非国家行为体。

“人道主义外交”不同于“救灾外交”②何章银、曹广伟：“救灾外交的特点和功能探析”，《太平洋学报》，2013年第5期，第50－61页；何章银著：《中国救灾外交研究（1949—2016）》，中国社会科学出版社，2016年版，第45页。与“红十字会外交”。“人道主义外交”不聚焦“灾害”或“危机”对国际关系的影响，而更多关注“处于不幸状态中的人”，特别是对弱势群体的“援助与保护”。把人道主义外交同“国家利益”或“国际关系”相联系，是人道主义政治化的表现，偏离了人道主义目标。“红十字会外交”属于“人道主义外交”的范畴，红十字国际委员会是人道主义外交的重要行为体之一，各国红十字会是主权国家推行人道主义外交的重要机构。为进一步揭示“人道主义外交”的内涵，本文将对人道主义外交的主要行为体、主要形式、主要特点与主要挑战展开探讨。

二、人道主义外交的主要行为体

菲利普·雷尼埃（Philippe Régnier）认为，“人道主义外交不仅被人道主义组织使用，也为包括人道主义援助部门在内的国家合作机构使用，以应对国内或国际紧急情况。各种官方组织、国家行为体和非官方行为体都采用人道主义外交，因为人道主义外交是‘多功能的’，它被不同类型的行为体使用”③Philippe Régnier，“Emerging Concept of Humanitarian Diplomacy：Identification of a Community of Practice and Prospects for International Recognition，”International Review of the Red Cross，Vol.93，No.884，2011，p.1218.。人道主义外交行为体包括国家行为体和非国家行为体。④Emanuel Adlerand and Vincent Pouliot，“International Practices，”International Theory，Vol.3，No.1，2011，pp.1－36.其中，独立主权国家不仅是外交活动的主体，也是人道主义外交的主体。从各国的人道主义外交发展实践看，其主体的外延也有所拓展，尤其是非国家行为体的涵盖范围越来越广。除红十字国际委员会、联合国外，近年来包括无国界医生组织在内的具有人道主义性质的非政府组织，甚至具有一定影响力的个人，也纷纷参与到国际人道主义行动中，成为人道主义外交的重要行为体。

2.1 国家行为体：主权国家

国家是人道主义外交的重要行为体，并凭借其自身独有的实力参与人道主义行动，人道主义外交成为主权国家“道德与责任”的重要标签。由于国家体量和经济实力的差距，使得人道主义在不同国家对外关系中的重要性也有所不同。从各国开展人道主义行动的出发点看，主权国家进行人道主义外交的动机主要包括三个方面。

第一，将“人道主义外交”视为国家外交与安全政策框架体系的重要内容。①Jacinta O’Hagan，“Australia and the Promise and the Perils of Humanitarian Diplomacy，”Australian Journal of International Affairs，Vol.70，No.6，2016，pp.657－669.德国将人道主义外交视为“维持人道主义保护空间的关键”②“Strategy for Humanitarian Assistance Abroad 2019－2023，”Germany，Federal Foreign Office，2019，https：／／www.auswaertigesamt.de／blob／282228／3cfd87de36f30bb 61eed542 249997631／st rategie－huhi－englisch－data.pdf，访问时间：2022年1月8日。。法国主张人道主义外交是促进和加强遵守《国际人道主义法》的一种方法。③“France’s Humanitarian Strategy 2018－2022，”France，Ministry for Europe and Foreign Affairs，https：／／www.diplomatie.gouv.fr／en／french－foreign－policy／emergency－humanitarian－action／france－s－humanitarian－strategy－2018－2022／，访问时间：2022年2月1日。挪威主张通过积极参与人道主义外交，进一步发展和遵守人道主义规范框架，支持人道主义行动的非政治化。④“Norway’s Humanitarian Strategy：An Effective and Integrated Approach，”Norway，Ministry of Foreign Affairs，August 13，2018，https：／／www.regjeringen.no／globalassets／departementene／ud／documenter／hum／hum＿strategy.pdf，访问时间：2022年2月1日。中国为防止乌克兰出现大规模人道主义危机提出的六点倡议，将“人道主义行动必须遵守中立、公正原则，防止人道主义问题政治化”作为对外人道主义政策的基本原则。部分国家已有较为清晰的人道主义外交战略，土耳其“三维度”人道主义外交战略就是例证，⑤Jacinta O’Hagan，“Australia and the Promise and the Perils of Humanitarian Diplomacy，”Australian Journal of International Affairs，Vol.70，No.6，2016，pp.657－669.其内容依次是土耳其公民、土耳其在危机地区以人为本的态度，以及在联合国体系中的包容性人道主义观点。这主要是为了通过人道主义的外交形式，以一种相对公正合理的方式，处理可能面临的人道主义争端与危机，防止“人道主义危机”引发的外溢效应对本国周边安全环境造成的潜在威胁。

第二，借“人道主义外交”调解可能发生的国际冲突与争端，增强自己在人道主义领域的国际话语权和国际形象。部分国家将斡旋调解作为人道主义外交的重要形式，卡塔尔在国际冲突调解中广受赞誉就是典型案例。⑥Sultan Barakat，“Qatari Mediation：Between Ambition and Achievement，”（Brookings Doha Center Analysis Paper N.12），Brookings Doha Center，2014，https：／／brook.gs／18TkHFV，访问时间：2022年1月8日。该国在2003年的《宪法》中规定，“坚持和平解决国际争端来加强国际和平与安全的国家外交原则”，也就是说，将冲突调解作为其国际参与的一个主要方面。⑦Halvard Leira，“Religion，Prestige and Windows of Opportunity？”QatariPeace－making and Foreign Policy Engagement（Noragric Working Paper No.48），2013，http：／／www.umb.no／statisk／noragric／publications／working＿papers／working＿paper＿no.＿48.pdf，访问时间：2022年1月9日。2008年至2014年期间，卡塔尔担任了约10场地区和国际冲突的公正调解人，包括2008年“多哈协议”、2008年“也门停火协议”和2010年苏丹南北冲突中的“停火协议”等⑧Sultan Barakat，“Qatari Mediation：Between Ambition and Achievement，”（Brookings Doha Center Analysis Paper N.12），Brookings Doha Center，2014，https：／／brook.gs／18TkHFV，访问时间：2022年1月9日。。上述举措，有力提升了卡塔尔在国际人道主义争端调解中的公信力，树立了卡塔尔作为公平公正的调解人形象。

第三，将“人道主义外交”视作应对本地区灾害问题的重要工具。东南亚作为世界上最容易遭受自然灾害的地区之一，在人道主义外交的灾害应对方面最为有效。东盟成员国通过建立东盟灾害管理和应急协议伙伴组织（APG），进一步为更具包容性的灾难管理开辟了道路。伙伴组织（APG）由当地和国际非政府组织建立，以支持该地区在新兴的人道主义外交中实行一项“以人为本”的协议。马来西亚基塔马奇（KitaMATCH）是一个国家级人道主义协调中心，将人道主义供应（政府捐助者、人道主义组织）与需求相匹配，由数据指导提供能力建设计划，从而加强社区复原力。①Alistair DB Cook，，“Humanitarian Diplomacy in ASEAN，”Asian Journal of Comparative Politics，Vol.6，No.3，2020，pp.188－201；宋秀琚、王鹏程：“印度尼西亚的环境灾害及其在全球环境治理中的参与”，《东南亚纵横》，2018年第3期，第6－7页。

然而，国家行为深受国际政治与国际关系的影响，避免国家人道主义外交的政治化仍困难重重，俄乌冲突中围绕人道主义问题各国也展开了博弈，特别是在安理会与联合国大会通过设置人道议题相互攻防，国际社会被分裂成两大阵营。主权国家开展人道主义外交很容易违背公正、中立、独立、人道等基本原则，且与人道主义目标背道而驰。

2.2 非国家行为体

人道主义外交作为一种复杂的外交形式，其内涵和形式丰富多样，所涉及的行为体也众多。通常情况下，非国家行为体作为人道主义外交的重要行为体，在对外人道主义活动中发挥着重要作用，其中红十字国际委员会和联合国的作用突出。

（1）红十字国际委员会

红十字国际委员会是一个独特的人道主义外交行为体，人道主义外交是其“中心任务”与“主业”。自2010年以来，红十字会与红新月会国际联合会设立了一个新的司，负责促进人道主义外交。《日内瓦四公约》缔约国赋予红十字国际委员会国际法律人格，它将红十字国际委员会等同于传统的外交行为体。②Marion Harroff-Tavel， “La Diplomatie Humanitaire Du ComitéInternational de la Croix-Rouge，”Relations Internationales，Vol.121，No.5，2005，pp.73－89.红十字会与红新月会国际联合会（IFRC）确定了“减灾、粮食安全等”人道主义外交的12个优先行动领域。③红十字会与红新月会国际联合会（IFRC）及各国红十字会，确定了人道主义外交的12个优先行动领域：（1）减灾，（2）促进红十字会／红新月会的辅助地位，（3）预防疾病和其他公共卫生挑战，（4）促进、保护和表彰志愿者和青年，（5）灾害应对的法律框架（如灾害法）以及救灾和减灾管理，（6）保护红十字会／红新月会的人道主义空间，（7）适应气候变化，（8）粮食安全，（9）解决移徙和人口贩运问题，（10）促进非暴力，（11）解决城市化及其人道主义后果，（12）人道主义部门改革和集群协调。Sultan Barakat，“Priorities and challenges of Qatar’s Humanitarian Diplomacy，”CMI（Chr.Michelsen Institute）BRIEF，Vol.131，No.7，2019，p.2.红十字国际委员会通过与战争受害者以及决定武装冲突的权势人物进行秘密对话，开展人道主义外交。④Hugo Slim，“Humanitarian Diplomacy：The ICRC’s Neutral and Impartial Advocacy in Armed Conflicts，”Ethics＆International Affairs，Vol.33，No.1，2019，pp.67－77.红十字国际委员会是“专业”的人道主义行动者，自2014年起在乌克兰开展工作，如提供实用信息、呼吁各方捐赠等。

红十字国际委员会作为人道主义外交的特有行为体，在人道主义外交领域能较好地秉持公正、中立等基本原则，外交活动更聚焦于人道主义目标。然而，红十字国际委员会的外交活动仅限于人道主义援助、保护冲突受害者，以及促进国际人道主义法。红十字国际委员会独立于国家人道主义外交，但难以协调国家等行为体的人道主义行动，也难以把促进和平作为其主要目标。

（2）联合国

在当代人道主义外交中，联合国是仅次于主权国家、红十字国际委员会的重要“外交官”。与国家人道主义外交不同，联合国相关组织的员工可以被称为真正的“人道主义外交官”，其人道主义外交具有可操作性。⑤Larry Minear and Hazel Smith eds.，Humanitarian Diplomacy：Practitioners and Their Craft，Tokyo，New York，and Paris：United Nations University Press，2007，pp.36－62.联合国人道主义外交主要在缓解人道主义危机、救济受害者、保护弱势群体和预防危机四个领域展开行动。

联合国机构要进驻危机地区，监督援助计划，并鼓励尊重《国际人道主义法》。与国家外交官一样，一些联合国人员可能拥有特别通行证、外交豁免权，并可能与政治人物谈判。⑥Larry Minear and Hazel Smith eds.，Humanitarian Diplomacy：Practitioners and Their Craft，New York：United Nations University Press，2007，pp.1－4.然而，与国家外交官不同的是，他们不必考虑国家利益引起的问题，而是考虑保护处于危险中的人。针对乌克兰人道主义危机，联合国已在乌克兰开展人道主义外交，包括展开救援、提供庇护、发动宣传等。

主权国家、红十字国际委员会、联合国及其他非政府组织是人道主义外交中重要的行为体，与在传统外交中的地位相比，主权国家在人道主义外交中不再是一枝独秀，红十字国际委员会、联合国、无国界医生组织等也在人道主义外交领域扮演重要角色，甚至与国家行为体平分秋色。各国红十字会与红新月会是人道主义外交的特殊行为体，是否代表国家有时显得模糊不清。另外，个人也是人道主义外交行为体，特别是人道主义工作者。

三、人道主义外交的主要形式

伊莉丝·卢梭（Elise Rousseau）与阿基莉·索莫·彭德（Achille Sommo Pende）认为，“有效提供人道主义援助，为人道主义援助争取支持和资源，将人道主义问题纳入全球政治议程和媒体关注，都是人道主义外交的典型形式”①Thierry Balzacq，Frédéric Charillon and Frédéric Ramel，Global Diplomacy：An Introduction to Theory and Practice，Springer Nature Switzerland AG，2020，pp.111－122.。与纷繁复杂的传统外交相比，人道主义外交主要包括宣传、谈判、沟通、正式协议等形式，在人道主义外交领域，国家行为体与非国家行为体扮演角色不尽相同，采用的外交形式也略有差异。

国家行为体人道主义外交的主要形式：（1）斡旋调解：在发生冲突危机的地区，一国政府可通过斡旋调解来开辟人道主义通道，或为人道主义行动创造条件与空间，从而舒缓化解人道主义危机。2019年12月以来，叙利亚哈马省北部、伊德利卜南部和阿勒颇西部，共有超过39个社区受到炮击影响，47个社区遭到空袭。俄罗斯、土耳其、伊朗等国领导人多次就叙利亚问题多次展开斡旋，积极保障阿斯塔纳进程在和平、可持续解决叙利亚危机方面的主导作用，重申对叙利亚主权、独立、统一和领土完整以及对《联合国宪章》宗旨和原则的坚定承诺，承诺帮助叙难民返回家园，同时呼吁叙利亚各方为平民撤离提供专用的安全通道。（2）国际倡议：各国可以就人道主义问题发出国际倡议，并选择多边途径积极响应国际倡议，加入基本权利机构，参与条约起草，或促进《国际人道主义法》发展。2022年3月7日，中国国务委员兼外交部长王毅就防止乌克兰出现大规模人道主义危机提出六点倡议。（3）提供援助：提供援助能及时满足人道主义需求或提升一国人道主义危机应对能力。一国提供人道主义援助有利于满足危机地区人道主义需求，发展援助有助于改善无能力国家的人道主义状况并提升其人道主义应对能力。俄乌冲突以来，中方已多次向乌方提供人道主义援助。2022年3月以来，继中方向乌克兰提供包括食品、生活必需品等总价值500万元人民币的人道主义援助物资后，中国政府决定再向乌克兰提供价值1 000万人民币的人道主义物资援助，继续为推动乌克兰局势缓和发挥建设性作用。（4）建构和平机制：一国可以通过建构预防冲突或冲突后重建等促进和平的机制，改善国外的人道主义局势，中国积极推动建构朝鲜半岛和平机制即为此例。（5）接收并安置难民：人道主义危机伴随着大量难民的产生，接收并安置难民是重要的人道主义行动之一，俄乌冲突爆发后，乌克兰周边邻国开放人道主义通道，接收并安置难民，接收并安置难民也是一种重要的人道主义外交形式。②Alison Brysk，Global Good Samaritans：Human Rights as Foreign Policy，Oxford University Press，2009，pp.167－187.

非国家行为体人道主义外交的主要形式：（1）国际宣传运动。非国家行为体渲染出一种人类处于危险之中的情景，希望唤起人们的关注，最重要的是迫使其他人道主义行为体，特别是第三方国家采取行动。（2）点名谴责运动。非国家行为体“人道主义外交官”发动直接针对越轨行为体的点名和谴责运动，③H.Richard Friman，The Politics of Leverage in International RelationsName，Shame，and Sanctions，New York（NY）：Palgrave Macmillan，2015，pp.57－89.谴责在发生虐待行为的领土上不采取行动的国家就是共谋行为，④Thomas Risse，Stephen C.Ropp and Kathryn Sikkink eds.，The Power of Human Rights：International Norms and Domestic Change，Cambridge University Press，1999，pp.1－38.非国家行为体随后将敦促其他国家和政府间组织向违反规范的国家施压，采取国际谴责、制裁或干预的形式，①Keck，Margaret E.and Kathryn Sikkink，Activists Beyond Borders：Advocacy Networks in International Politics，Cornell University Press，1998，pp.45－67.迫使其改变行为。（3）参与国际条约的拟订。除将人道主义问题列入国际议程之外，非国家行为体有时还可以充分参与条约谈判，1997年《禁止杀伤人员地雷渥太华公约》的谈判被称为“人道主义外交最具标志性的案例之一”②Philippe Ryfman，“L’action Numanitaire Non Gouvernementale：Une Diplomatie Alternative？”Politiqueétrangère，Vol.2，No.3，2010，pp.565－578.。（4）监督国际条约的执行，非国家行为体在《渥太华公约》的框架内发挥了这一作用。

人道主义外交除以上形式外，还有诸多与传统外交类似的形式。例如，因需要与危机地区各利益攸关方接触，有类似于传统外交中的“穿梭外交（shuttle diplomacy）”；因需要国家领导人化解危机而斡旋，有传统外交中常用的“元首外交”；因需要提升危机爆发国家或地区人道主义危机应对能力，有传统外交中的“援助外交”；因需要维护冲突地区的和平与安全，有联合国维和行动中常采用的“和平外交”等。

四、人道主义外交的主要特点

人道主义外交基于人道主义需求而产生，与传统外交相比，人道主义外交具有参与文化的多样性、行动特有的逻辑性、外交人员的专业性、各方接触的多面性，以及援助引导的工具性等特点。

4.1 参与文化的多样性

与其他形式的外交一样，人道主义外交层次多样，文化多元。③Larry Minear and Hazel Smith，“Introduction，”in Larry Minear and Hazel Smith eds.，Humanitarian Diplomacy：Practitioners and Their Craft，United Nations University Press，2007，pp.1－4.一是主权国家参与人道主义外交的主体具有多元性。以卡塔尔为例，卡塔尔有两个主要从事人道主义外交的国际执行机构，卡塔尔慈善机构和卡塔尔红新月会（QRCS）；另外，卡塔尔半岛电视台成为一种特别有效的全球人道主义外交参与形式。④Kristian Coates Ulrichsen，“Qatar and the Arab Spring：Policy Drivers and Regional Implications，”Carnegie Endowment for International Peace， September 24， 2014， https：／／carnegieendowment.org／2014／09／24／Qatar-and－arab－spring－policy－drivers－and－regional－implications，访问时间：2022年1月10日。二是参与人道主义外交的层次多样。在国家层面，卡塔尔在伊拉克、叙利亚、苏丹和加沙就释放人质和交换囚犯问题进行了谈判。在全球层面，卡塔尔支持各种纳入了人道主义外交理念的全球条约，包括在武装冲突中的保护责任等。三是人道主义外交方法具有文化多元性。人道主义工作者的全球化促成一种多元文化的工作方法，鉴于人道主义危机背景和地点的广泛性，这种方法是不可或缺的。

4.2 行动特有的逻辑性

“人道主义外交努力遵循中立、公正和独立的理想主义逻辑，这些逻辑不适用于传统外交”⑤Ashley Jonathan Clements，Humanitarian Negotiations with Armed Groups：The Frontlines of Diplomacy（1st ed），London：Routledge，2020，p.174.。人道主义逻辑不同于经济、政治和情感的行动逻辑。其一，人道主义与受影响地区经济转型的发展援助的经济逻辑不同。事实上，人道主义工作者在紧急情况下采取行动的目的是拯救生命，而不是评估在面临灾难的国家应该实施哪些结构转型。其二，拒绝接受其背后的政治逻辑。回顾前文提到的人道主义外交的公开方式，中立使人道主义工作者能够接触危机受害者，如果非政府组织不被视为威胁，东道国将不会阻碍他们的行动。⑥Didier Fassin and Mariella Pandolfi eds.，Contemporary States of Emergency：The Politics of Humanitarian Interventions，Zone Books，2010，pp.29－58.其三，中立的理念意味着拒绝任何情感逻辑。1979年，红十字国际委员会专家小组将“禁止杀害或伤害任何已经投降或已退出战斗的敌方人员”作为国际人道法的基本原则。1949年，《日内瓦四公约》规定“不得基于性别、种族、国籍、宗教、政治意见或其他类似标准而有所歧视”，这就意味着战争受难者和幸存者需要一些专业和中立的人道主义组织来跨越冲突，与各方达成协议，保护各方的伤员和俘虏，超越家国仇恨等情感因素。

4.3 外交人员的专业性

人道主义外交是有限的、离散的，①Larry Minear and Hazel Smith eds.，Humanitarian Diplomacy：Practitioners and Their Craft，United Nations University Press，2007，pp.36－62.但它是一种无法替代的独特的外交形式，②Philippe Ryfman，“L’action Humanitaire Non Gouvernementale：Une Diplomatie Alternative？”Politiqueétrangère，Vol.3，No.1，2010，pp.565－578.对于传统的外交官来说也是如此。③Hazel Smith and Larry Minear，Humanitarian Diplomacy：Practitioners and Their Craft，United Nations University Press，2007，pp.1－4.人道主义外交的独特之处在于，它能够应对紧急情况，克服严重分歧，以便解决以前认为无法应对的困局。人道主义局势具有不可预测性和紧迫性的特点，人道主义谈判是临时性的，人道主义外交的一个显著特点是专业化，人道主义工作者需要在人道主义领域进行系统的学习和培训，需要精通当地语言、有较高的驾驶技术，并熟练掌握计算机等方面的知识。人道主义外交需要提供专门知识，向外交官和受影响国家通报情况，以及倡导推动受影响国家采取与国际社会协调一致的行动等。④Andrew Cooper，Jorge Heine and Ramesh Thakur，“Humanitarian Diplomacy，”The Oxford Handbook of Modern Diplomacy，Oxford University Press，2013，pp.355－359.非政府组织与政府就运输物资、人道主义人员进入、运送食品、接触受害者展开谈判，为人道主义工作者取得签证或协调援助。⑤Alexandre Vautravers and Yivita Fox，Humanitarian Space and the International Community：16th Humanitarian Conference，Webster University，2012，pp.195－209.人道主义工作者需要具备实用的外交技能，通过使用外交技巧、方法和工具进行谈判来实现他们的目标。⑥Larry Minear and Hazel Smith eds.，Humanitarian Diplomacy：Practitioners and Their Craft，Tokyo，New York，and Paris：United Nations University Press，2007，pp.36－62.

4.4 各方接触的多面性

人道主义外交需要与各利益攸关方接触。与传统的国家外交相比，人道主义外交的一个显著特点是，它努力与人道主义紧急情况中的所有利益攸关方（包括非国家武装团体）进行接触。⑦Andrew Cooper，Jorge Heine and Ramesh Thakur，The Oxford Handbook of Modern Diplomacy，Oxford University Press，2013，p.354；Hugo Slim，“Humanitarian Diplomacy：The IFRC’s Neutral and Impartial Advocacy in Armed Conflicts，”Ethics and International Affairs，Vol.33，No.1，2019，p.73.正是其独特的人道主义使命与主张使然，⑧Hazel Smith and Larry Minear，Humanitarian Diplomacy：Practitioners and Their Craft，Geneva：United Nations University Press，2007，p.33.而传统的外交形式往往忽视这些利益攸关方。⑨Ashley Clements，Humanitarian Negotiations with Armed Groups：The Frontlines of Diplomacy（1st ed），London：Routledge，2020，p.46.在俄乌冲突中，劝和促谈、实现和平是最终化解人道主义危机的良方，根据俄乌谈判的最新进展，要达成和平协议，乌克兰希望五个安理会常任理事国及土耳其、德国、加拿大、波兰、以色列成为安全保障国。要真正化解乌克兰人道主义危机，人道主义工作者需要与乌克兰国内顿涅茨克、卢甘斯克及乌东民间武装等各方接触，需要与俄乌冲突双方接触，也需要与安全保障国接触。

4.5 援助引导的工具性

国际人道主义援助在向自然灾害或人为冲突引起的人道主义危机的受害民众提供紧急救助，以及在挽救生命、减少人员伤亡等方面都做出了积极贡献。⑩任彦妍、房乐宪：“国际人道主义援助发展演变：源流、内涵与挑战”，《和平与发展》，2018年第2期，第98－116页。人道主义外交在创造人道主义行动空间方面发挥着重要作用，⑪Dorothea Hilhorst，Bram J.Jansen“Humanitarian Space as Arena：A Perspective on the Everyday Politics of Aid，”Development and Change，Vol.41，No.6，2010，pp.1117－1139.特别是在战争、冲突等复杂的紧急情况下创造获得人道主义援助的机会。⑫Michael Barnett and Thomas G.Weiss，Humanitarianism in Question：Politics，Power，Ethics（1 eds），Ithaca and London：Cornell University Press，2008，p.127.人道主义援助要在日益具有挑战性的政治环境中进行，人道主义外交可以作为引导人道主义援助的重要工具。由此可见，人道主义外交促进了人道主义利益的实现。⑬Hazel Smith and Larry Minear，Humanitarian Diplomacy：Practitioners and Their Craft，Geneva：United Nations University Press，2007，p.21.

五、人道主义外交面临的主要挑战

当今世界纵横交错，充满着各种不确定因素。错综复杂的局势背后是利益的博弈。人道主义外交在斡旋危机、化解矛盾、达成共识等外交政策中的积极作用不容小觑。①孙超：“外交政策中的人道主义促政治共识”，《中国发展观察》，2018年第7期，第51页。人道主义危机复杂多样，人道主义外交场所凶险易变，致使人道主义外交官安全难以保障、人道主义需求难以客观准确判定。除此之外，与传统外交相比，人道主义外交面临干扰难以排除、需求难以满足、范畴难以界定、原则难以坚守等诸多挑战。

5.1 干扰难以排除

人道主义外交面临着诸多干扰因素，其中最大的干扰便是政治化的人道主义，②Michael Barnett，“Evolution without Progress？Humanitarianism in a World of Hurt，”International Organization，Vol.63，No.4，2009，pp.621－663.而对人道主义政治化的恐惧，源于政治化的人道主义可能阻碍人道主义行动。对人道主义的政治解释有时会造成严重后果，因为其他利益攸关方仍可能从政治角度理解人道主义干预。无论人道主义是否被视为政治性的，它都离不开其运作环境，而运作环境是政治性的。阿富汗的人道行动始终被用于实现政治目的，只是程度有所不同。20世纪80年代中晚期，美国及其盟友将人道援助作为实现其政治与军事目标的工具，试图让苏联也打一场“越南战争”。③［美］安东尼奥·多尼尼著，尹文娟译：“人道行动进退两难：融入还是独立？”《红十字国际评论》，2011年第2期，第95－111页。在阿富汗动荡不安的近代史上，试图利用人道行动实现政治或军事目标，或将人道行动纳入宏大的政治计划，这是一个反复出现的主题。④Fiona Terry，“The International Committee of the Red Cross in Afghanistan：Reasserting the Neutrality of Humanitarian Action，”International Review of the Red Cross，Vol.93，No.881，2011，p.175.此外，将人权考虑纳入外交决策是另一项重要的干扰因素，⑤Alison Brysk，Global Good Samaritans：Human Rights as Foreign Policy，Oxford，Oxford University Press，2009，pp.57－79.某些西方国家在人道主义外交中将国家利益与促进人权保护结合起来。在任何情况下，人权都源于人道主义原则并影响人道主义外交。完全排除政治、人权等因素的干扰依然困难重重，外交与政治之间总是存在千丝万缕的联系。因此，越来越多的东道国不断阻止、限制或控制在其领土上的人道行动。

5.2 需求难以满足

人道主义外交的一个核心要素是要避免人道主义灾难的发生，以及帮助需要人道主义援助的人。⑥Salla Turunen，“Humanitarian Diplomatic Practices，”The Hague Journal of Diplomacy，Vol.15，No.2，2020，pp.459－487.人道主义需求无法得到充分满足，人道主义外交难以发挥最大功效，主要原因有如下四方面：一是人道主义需求难以客观呈现。人道主义需求的核心往往是根据现有资源和多边援助确定的，受危险、困难等因素的影响，人道主义需求成为一种主观估计。⑦Alex De Waal，“The Humanitarians’Tragedy：Escapable and Inescapable Cruelties，”Disasters，Vol.34，No.2，2010，pp.130－137.特别是国际社会对战争冲突爆发地区的人道主义需求难以做出准确判断，如俄乌战争期间，交战地区充满危险且受到管控，外界无法知晓乌克兰人道主义真实情况。二是人道主义工作者无意识地或者不情愿地进入外交角色影响行动效果。人道主义工作者经常在没有了解他们正在做什么的情况下进行外交，这可能危及人道主义目标。有时，人道主义工作者不情愿地进入外交角色，可能难以最有效地满足人道主义需求。⑧Hazel Smith and Larry Minear，Humanitarian Diplomacy：Practitioners and Their Craft，Geneva：United Nations University Press，2007，p.58.三是军事化的援助与人道主义目标存在冲突。⑨Antonio De Lauri，“Humanitarian Militarism and the Production of Humanity，”Social Anthropology，Vol.27，No.1，2019，pp.84－99.军队常驻扎在发生人道主义紧急情况的地区，而且往往具备提供人道主义援助的后勤能力，但军队与人道主义工作者之间的合作常常被质疑，因为人道主义工作者传统上代表中立，而军队代表着有某种价值取向的安全利益。①Didier Fassin，“Humanitarianism as a Politics of Life，”Public Culture，Vol.19，No.3，2007，pp.499－520.四是偏离人道主义目标导致需求难以满足。人道主义外交可以用于利他以外的目的，如对捐赠者特权的强烈敏感性、关注媒体舆论焦点的义务、②Antonio De Lauri，The Politics of Humanitarianism：Power，Ideology and Aid，London：I.B.Tauris，2016，pp.17－32.伪装成人道主义的政治干预主义或应对人道主义行为体之间的各种竞争。③Max Stephenson，Jr，“Making Humanitarian Relief Networks More Effective：Operational Coordination，Trust and Sense Making，”Disasters，Vol.29，No.4，2005，pp.337－350.“政治、军事和人道议程界限模糊导致了人道主义行动的不及时及灾后数月需求得不到满足”④UK Parliament，International Development Committee，Seventh Report：The Humanitarian Response to the Pakistan Floods，May 10，2011，http：／／www.publications.parliament.uk／pa／cm201012／cmselect／cmintdev／615／61502.htm＃evidence，访问时间：2022年1月11日。，而“不给需要帮助的人提供援助会产生严重的消极后果”。⑤［美］玛丽·B.安德森著：《不要伤害：援助如何支持和平或战争》，林奈利奈尔出版社，1999年版，第2页。

5.3 范畴难以界定

奥勒·雅各布（Ole Jacob）认为，“人道主义外交包括监测援助计划、促进对国际法的尊重，以及参与支持更广泛的人道主义目标的宣传”⑥Ole Jacob Sending，Vincent Pouliot and Iver Neumann，Diplomacy and the Making of World Politics，Cambridge University Press，2015，pp.256－283.。而人道主义工作往往超出了单纯的人道主义行动场景，⑦Hazel Smith and Larry Minear，Humanitarian Diplomacy：Practitioners and Their Craft，United Nations University Press，2007，p.24.人道主义外交包括并经常被视为人道主义行动，这与“在人道主义干预发生时，人道主义外交已经失败”⑧同⑦，第51页。的说法相矛盾。前者表明人道主义干预属于人道主义行动，而人道主义行动属于人道主义外交，而后者则恰恰相反。“人权保护”“发展援助”等是基于“人道”的考量，还是“政治”的考量？国家采取的任何人道主义行动，是基于人道责任还是基于国家利益？发展与和平问题、气候变化与人口问题、公共卫生与灾害预防等问题，稍有不慎就有可能导致人道主义灾难，处理好这些问题是否都属于人道主义外交？到目前为止，针对以上问题暂时还难以理清，由此可见，划清人道主义外交的界限还存在一定困难。

5.4 原则难以坚守

人道主义外交要坚持人道、公正、中立、独立等人道主义基本原则，否则将偏离人道主义目标。然而，人道主义基本原则的坚守面临着诸多挑战。一是生存问题影响非政府组织人道主义原则的坚守。稳定行动间接地影响了人道主义，因为资金的来源是影响稳定行动的重要因素，非政府组织不得不在坚持原则与机构的生存之间进行权衡。这是“饭碗”问题，如果非政府组织拒绝听命于稳定行动的捐助方，有关工作将会由私营承包商或军队自己承担。⑨［美］安东尼奥·多尼尼著，尹文娟译：“人道行动进退两难：融入还是独立？”《红十字国际评论》，2011年第2期，第95－111页。二是主权国家很难坚持中立原则。中立原则是宏观层面的克制原则，要求人道行动提供者不把冲突任何一方与意识形态或政治目标相联系。人道主义行动参与方必须保持与意识形态无涉，不得在政治或宗教争议中“选边站队”。⑩Ruth Abril Stoffels，“Legal Regulation of Humanitarian Assistance in Armed Conflict：Achievements and Gaps，”International Review of the Red Cross，Vol.86，No.855，2004，pp.542－544.而国家作为人道主义外交主体，很难秉持中立原则，从一些西方国家选择性提供人道主义援助可以窥见一斑。三是公正原则面临挑战。公正原则是微观层面的行动原则，要求开展所有人道主义行动必须仅仅基于受害者的需要并与之成比例。⑪Daniel Thurer，“Dunant’s Pyramid：Thoughts on the‘Humanitarian Space’，”International Review of the Red Cross，Vol.89，No.865，2007，pp.24－50.皮克泰将“非歧视”理解为避免“仅仅因为某些人属于某个特定类别就作出使其受损的区别或隔离”（第24页），将“成比例”理解为“根据个体受难程度成比例地减缓其苦难，并根据紧急程度确定优先顺序”（第27页），而将“严格意义上的公正原则”理解为提供援助“不选边站队，无论基于利益还是同情”（第31页）。但在实际行动中，主权国家会根据各自国家利益而有偏好地选择人道主义行动。同时，超级大国的直接介入危机与人道主义机构以相对坚持原则的方式处理危机之间存在着消极关系。在阿富汗，与政治的“高潮”相对应的是原则的“低潮”。自2001年发生“9.11事件”后，西方捐助国越来越模糊的政治、军事和人道主义目标，以及人道主义组织涉嫌勾结这些政府，原本追求公正的人道主义行动陷入危机。①Kurt Mills，“Neohumanitarianism：The Role of International Norms and Organizations in Contemporary Conflict，”Global Governance，Vol.11，No.2，2005，p.161.四是政治利益影响人道原则的坚守。将人道援助“手段化”以获取政治利益的行为违反人道原则，而且很难行得通，使人道原则服从于所谓的现实政治将产生不利影响。

六、结 语

面对纷繁复杂的人道主义灾难，积极推进人道主义外交以实现人道主义利益是一种不可推卸的责任。主权国家，红十字国际委员会、联合国等组织及个人负有共同但有区别的责任。毋庸置疑，人道主义外交实践正不断推进，在应对人道主义危机方面发挥着不可替代的作用。此处不把“人道主义外交”与“巧外交”“软实力”等概念随意关联，因为人道主义外交要秉持“人道、中立、公正、独立”等基本原则，要舍弃“国家利益”的考量与传统外交中的“国家中心主义”，更多考虑“全人类”的共同利益，特别是弱势群体的权益。因此，人道主义外交不应成为主权国家的一种战略选择，而是一种责任担当。人道主义外交体现了“以民为本”“外交为民”的思想，也体现了“人是最高尺度”“人是目标而不是工具”的人道精神。

人道主义外交主体多元，与传统外交相比，面临着规则未定、文化多元、危机迥异等诸多新挑战。人道主义危机的复杂性致使人道主义外交官要面临诸多未知与不确定性，主权国家开展人道主义外交，不论是援助还是干预，常被贴上“政治化”“军事化”等标签。非政府组织的“生存问题”也影响其人道主义基本原则的坚守。“外交”与“政治”有着千丝万缕的联系，因而人道主义外交的“纯粹性”仍然存疑。

人道主义机构的凝聚力，经验丰富的从业者，利用机构经验深入了解政治环境和文化背景、建立信任、仔细划分可谈判的内容，以及获得持久的政治和公众支持等因素与人道主义外交能力密切相关。②Hazel Smith and Larry Minear，Humanitarian Diplomacy：Practitioners and Their Craft，United Nations University Press，2007，p.29.成功的人道主义外交需要不同人道主义行为体之间的通力合作，需要一群稳定的有经验的人道主义工作者，需要在公共与政治伙伴关系中建立良好关系，需要加强对话与增进互信。国际社会越来越关注人道主义外交领域的实践，③Michael Mascarenhas，New Humanitarianism and the Crisis of Charity：Good Intentions on the Road to Help，Indiana University Press，2017，p.116.联合国安理会成员国采取否决行动而未能履行保护责任、选择性忽视卢旺达等国的人道主义灾难等受到了世人的严厉批评。为化解人道主义危机，实现“拯救生命、舒缓不幸状况，以及维护人类尊严”的人道主义目标，人道主义外交将发挥独特的作用。