城乡统筹的基本公共服务投入机制研究文献综述

李艳萍，侯向涛，房学雅，胡青藤

（天津农学院 经济管理学院，天津 300392）

2017年3月1日国务院对外公布《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，明确了建立国家基本公共服务清单制，2018年7月6日，中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过了《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》，从落实相关保障方面提出了具体措施。城乡统筹的基本公共服务仍存在资源配置不均衡、民间资金投入规模不足、财政投入不均等、公共服务发展质量不高、社会保障体系在两者间存在差异、投资机制体制落后、投入资金使用效率低等问题，这些因素一直以来都制约着我国公共文化服务的均衡发展。

1 城乡统筹基本公共服务内涵研究

国家基本公共服务体系的“十三五”推进基本公共服务均等化规划（2017）指出，为保障我国全体公民生存和发展基本需要，政府主导的基本公共服务应与社会经济发展水平相适应。一般认为，基本公共服务主要包括三个基本点：一是要保障公民的基本生存权，无论城乡，各级政府及社会应为公民的基本生活、基本就业、基本养老做保障；二是要满足公民基本尊严和基本能力的需要，各级政府需要为公民提供个人的文化需求以及基本教育；三是要满足公民基本健康的需要，政府和社会应按时履行责任，为公民提供医疗卫生等健康保障。我国现阶段的基本公共服务主要包括医疗卫生、住房保障、公共教育、社会保险、社会服务、劳动就业创业、公共文化体育、残疾人服务八个领域[1]。

龚松柏等[2]研究了城乡居民 2011—2015年在教育、医疗、社会保障、公共就业这四个领域的改革方向与之前相比发生的变化及趋势，指出现阶段我国新农村建设已经取得了很大进展，但基本公共服务非均等化现象依旧存在，在新发展阶段，应从当前城乡基本公共服务存在的非均等化现象出发，从财政投入、教育资源配置、社会保障入手，平衡财政投入、完善资源配置、统筹社保体系，构建信息化服务平台，这不仅需要统筹谋划还需要政府作为提供资源的主体进行利益切割，为推动城乡建设一体化发展新格局打下坚实基础。

2 城乡统筹基本公共服务问题研究

2.1 从农民需求上来看

李素枝等[3]通过对2017年河北省城镇居民家庭恩格尔系数与之前年度相比的变化趋势，以及人均GDP水平变化趋势的研究，指出人民对美好生活的需求与日俱增，但由于发展不平衡、供给不充分，造成了城乡之间的矛盾。城乡居民对基本公共服务需求总量不断扩大，供需缺口逐渐增大，人们越来越关注公平分配、治安、教育、医疗、环境等问题，基本公共服务供求存在失衡现象。李霄锋[4]通过对农业人口转移进程的分析，认为农业转移人口因权益表达意愿的缺失和渠道较窄，处于基本公共服务“弱表达”地位，导致其基本公共服务形态“被塑造”，造成公共服务需求和供给失衡，且失衡信息无法有效反馈至决策层面，导致失衡状态愈加严重。

2.2 从政府相关机制上来看

中央党校课题组对城乡基本公共服务均等化路径进行了研究，指出我国城乡基本公共服务机制体制不健全。由于我国现行的户籍制度为城乡二元分割户籍制度，这种户籍制度有很多固有的局限性，它会扩大城乡之间在资源配置、公共服务产品以及供给方式上的不平等、不均衡，在这种制度下提供的公共服务模式也不会给城乡居民带来满意的服务[5]。龙丽[6]认为在推进基本公共服务时，社区基本公共服务由于没有建设完善的服务体系，无法对各类资源进行全面共享，服务主体较为单一、服务脱节、效益较低等问题使得服务质量难以提升，无法满足当前实际发展的需求。谢倩[7]基于城乡基本公共服务均等化的现状，以山东省作为案例省份，研究了新型城镇化在发展进程中出现的基本公共服务非均等化的问题以及产生的严重后果，认为城乡基本公共服务非均等化问题严重，城乡基本公共服务总供给量不足，政府提供的基本公共服务不能满足其基本需求。另外，城乡供给水平和质量的不均等较为突出，城乡基础教育在财政支持和师资质量的配比上还存在较大差距。

2.3 从资金服务上来看

叶鑫[8]对发放至闽侯县7个行政村的336份关于村服务建设现状的调查问卷进行了数理统计，指出城乡基本公共服务无论是在筹资渠道还是在投入机制方面都存在很多困难，正是由于公共服务的筹资渠道和投入机制不完善，造成了现阶段财政压力巨大。由于城市公共服务类建设资金的投入方一般为乡镇政府与事业单位，基本上不会将此业务下放至其他民间公共服务机构，因此造成政府垄断而民间资本参与度不高。胡均民[9]将不同年份不同类型的公共服务支出占当年财政总支出的比重进行对比，指出当前经济机构深度调整，财政增收压力加大，基本公共服务质量提升难度加大，而公共服务的不合理供给、部分职能部门的缺失和错位，导致公共服务均等化建设质量堪忧，同时对公共服务均等化建设宣传不到位，群众知晓度和参与度较低。

3 城乡统筹基本公共服务投入机制研究

3.1 从国家体制上看

姚雨[10]以灌云县为例，在对比了苏北和苏南地区农村基本公共服务均等化方面的差异后，认为正确构建基本公共服务关键在于合理搭建政府与社会之间的关系，建立起政府主导、民间资本积极参与的供给模式。同时，为探索新型供给模式，应最大程度地鼓励和发展社会民间资本的作用，构建公共部门、私人部门、非营利组织以及村民“四位一体”的新型供给模式。该模式使得多种主体参与竞争，为供给结构的优质化、标准化、高效化提供基础和保障。林万龙[11]通过对中国农村基本公共服务政策40年变迁的分析，认为国家政策应向城乡基本公共服务一体化建设倾斜，从2014年统一城乡居民养老保险、到2016年统一城乡基本医疗保险和完善城乡义务教育经费保障机制、再到十九大提出的乡村振兴战略，都在加大对农村公共服务的投入，逐步实现城乡二元到城乡统筹再到城乡一体、城乡融合的根本转变。

3.2 从多元化发展上看

苗红培[12]从供给侧结构性改革与基本公共服务相结合等方面进行了分析研究，认为多种主体协同合作是基本公共服务改革的基本方向，在此基础上逐步建立健全的供给制度和机制，通过建立恰当的合作机制使各主体之间能够各司其职，充分完成基本公共服务任务，实现高效、高质、精准供给的基本公共服务。

3.3 从资金管理上来看

陈立旭[13]汇总了国内外公共文化投入方式，认为可以建立以奖代拨机制。以奖代拨有利于打破上级政府大包大揽的传统格局，使上下级政府的财政投入与文化单位、民间资金得到较佳的结合，既有效激励了多方力量参与公共文化发展积极性，也有效提高了政府资金的使用效率。刘天琦[14]在投入产出指标PCA主成分分析模型的基础上构建了效率评价理论模型，指出应当建立完善的基本公共服务投入资金绩效评价体系，通过借鉴财政扶贫资金的投入与运行，明确公共服务的投入目标需求和分类措施，建立有效的管理机制，明确公共服务投入资金绩效评价目标，完善绩效评价的内容和指标，加强投入资金的审计监督，保障投入资金的落实状况。

4 城乡统筹基本公共服务投入对策研究

4.1 从政府体制出发

刘佳萍[15]根据基本公共服务“十三五”规划认为应加快城乡制度设计与实施一体化，改革城乡二元户籍制度，建立以人为本、便于社会管理和提供公共服务的新型户籍制度，放宽落户条件，改革社会福利制度。另外，改革城乡二元土地管理制度，建立土地确权、登记和颁证制度，允许土地交易，提高土地利用效率。魏汝丽[16]认为，事前，完善财政体制，保证农村公共服务发展的资金到位，同时运用PPP模式，把公共服务推向市场，实现多元供给，提高竞争力度，保证公共服务的供给效率和质量；事中，采取有效措施，提高农村居民的权利意识和能力，发展农村社会组织，保证农民公共服务需求表达顺畅，有利于政府真正了解公民的需求，按需提供公共服务，提高服务满意度；事后，完善公共服务考核指标体系，有利于对各级政府实施均等化的程度和水平进行客观全面的考核评价，使问责有指标可循。劳东园[17]认为需要国家和地方政府通过合理分配公共资源的方式，在基本公共服务建设中，形成一个以政府为主导、社会成员广泛参与、公办与民营相结合、有法律保障的基本公共服务体系，拓宽资金来源，引入PPP模式和借助信息平台等先进手段打造一个完善的基本公共服务供给模式。

4.2 从资源配置出发

吕敏等[18]认为基本公共服务是在保障公民生存发展权得到满足的条件下所需要的最基本社会条件，指出京津冀三地需要打破原有固化的行政壁垒，建立适合三地的公共财政制度和统一调配基本公共服务资源的对接平台，因地制宜地进行资源的投入配置，使教育、医疗等资源能够充分流动，达到最优资源配置效率，实现三地基本公共服务投入机制的均等化分工。贾晗[19]在借鉴了美国、英国、日本等国家基本公共服务供给的经验之后，认为应明确基本公共服务的事权和支出责任的划分，将财政投入向主要基本公共服务倾斜，完善地方主体税种，建立地方税收体系，给予地方与事权相配的财权来支撑基本公共服务建设，借助支付转移制度使得政府间的转移支付能减轻相应公共服务的财政负担。

4.3 从发展模式出发

胡洪曙等[20]经过统计研究后发现，适合我国国情的最优公共服务规模为14%左右，认为应借助共享经济模式来部分缓解医疗、教育、社会保障和养老部门的压力，通过网络平台实现资源的合理配置与整合共享，打通并融合线上需求与线下供给，更便捷、更广泛、更低成本地满足居民需求。把握好“精简机构”内涵，理顺关系，划清职责范围，优化公共服务供给，改善服务体验效果。刘瑞平等[21]基于党的十九大做出的重大战略部署以及推动建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，认为可依据不同村庄的发展状况、区位条件、资源禀赋等进行专业化特色投入。按照城乡融合型打造城市后花园，承接城市功能外溢；集聚提升型打造宜居宜业美丽乡村，支持农业、工贸、休闲服务等专业化优质村庄建设；特色保护型打造特色生态村庄，将资源丰富的特色自然历史文化与乡村发展结合，使基本公共服务建设投入与乡村振兴战略投入有机结合。

5 研究评述及展望

通过以上文献综述可以看出专家学者在城乡统筹的基本公共服务投入机制方面进行了广泛而深入的研究，针对投入结构、投资主体、资金来源渠道、投入资金效率等问题进行了分析，提出了进行多元化合作发展、以奖代拨、完善绩效考核体系、城乡制度一体化、共享经济融资等建议来推进城乡基本公共服务均等化的发展。但对于城乡基本公共服务的问题和投入机制研究应紧跟社会的发展变化，随着新的相关政策的出台，对于城乡统筹的基本公共服务如何更好地投入也将提出新的要求。

在进行均等化过程中，不能广而泛之，应有所侧重地进行研究和建设，“知民之所需、供民之所求”才是合理的解决途径。城乡统筹的基本公共服务投入今后可向以下几方面继续进行细化和深入研究：第一，建立新的基本公共服务资金的引入机制，整合优势资源进行市场化运作，协调政府和市场资金的合理运作。第二，依据新的国家政策和公共服务投入运作规律，为投入机制拓宽新的融资渠道。第三，加强完善资金投入机制的评价检测，对于财政和社会资金的落实有着重要的监管意义，有助于城乡基本服务的协同发展。第四，进行农村环境综合整治方面的公共服务建设，加强生态文明建设的宣传力度，增强全民环境保护意识和村民的主体意识，带动全民进行服务建设，保障工作顺利进行。