黑龙江省制造业转型发展税收优惠政策分析

□文/吴雨薇 王雪菲

（哈尔滨商业大学 黑龙江·哈尔滨）

［提要］税收政策是政府干预市场经济的主要手段之一。黑龙江省政府不断改进税收优惠政策，对促进制造业转型升级、增加制造业之间的竞争力具有重要意义。本文根据黑龙江省制造业发展现状，分析其存在的问题，并提出相应的解决措施。

一、背景介绍

（一）黑龙江省税收优惠政策。税收是国家的重要财政来源，企业和个人为国家上缴税款时，政府考虑到诸多因素，为企业和个人降低税收标准，减少税收负担，促进个人的积极性，同时为企业预留更多的资金投入到企业生产运营中。税收优惠促进企业的研发投入和价值实现，但同时也会受到行业环境的影响。对此，国家出台一些税收优惠政策，推动制造业的发展。例如，2018年5月1日实行增值税改革，下调了制造业、交通运输业等行业的增值税税率，针对特定的先进制造业企业退还留抵税额，上调了小规模企业年销售额的标准，让更多的工业企业享受较低的征收率的优惠政策。税收政策帮助工业企业降低税收负担，提高其自身的盈利能力，促进老牌制造业从传统转向新兴，不断转型升级，通过税负缓解环境污染问题，推动制造业向绿色环保方面发展，推动社会可持续发展。从长远来看，税收政策推动宏观政策稳中进行，优化国家的产业结构，保证人民正常的生活和就业。

2020年受到新冠肺炎疫情的影响，黑龙江政府为支持物资供应的企业提供税收优惠，实行全额退还增值税增量留抵税额的优惠政策。对于制造业来说，加计扣除研发支出促进企业研发投入，还需要将加计扣除政策应用到全行业中。总体来说，黑龙江省制造业的自然资源丰富，技术创新能力缺乏，在制造业方面的税收优惠较少，再加上经历疫情，国民经济萧条，黑龙江省经济恢复缓慢，高校人才流失严重，高新技术升级困难，企业资金运转困难，经常出现融资问题，产业链断裂等。税收政策具有较强的稳定性，可以为企业带来稳定的预期收入。所以，政府需要制定完善的税收优惠政策推动制造业的发展。

（二）黑龙江省制造业现状。《中国制造2025》是我国实施强国战略的第一个十年行动纲领，制造业是我国的重点产业，也是国民经济的根基，承担着我国经济发展的重要使命。在环境上，加大对绿色能源和清洁能源的使用，推动社会可持续发展；在技术方面，制造业加大创新力度，不断研发新产品，独立创造，掌握核心技术，推动各领域间的融合与交流；从税收角度来看，国家出台了一系列政策，减少制造业的税收负担，例如：固定资产的折旧率从年限平均法转变为加速折旧法，在一定程度上缓解企业资金紧张的问题，将剩余的资金投入到其他生产中，有利于企业扩大自身规模，促进企业转型升级，提高企业研发资金的投入，化解产能过剩的问题。在推进制造业发展的同时，国家也重视制造业排出的污染对环境的影响，颁布环境税来控制企业对环境的破坏，倒逼企业绿色技术创新，降低资源错配，引导制造业从重污染行业转变成为绿色制造业，进而促进经济可持续发展。

黑龙江省作为我国老工业基地，工业根基牢固，生产出上千余种工业产品，涉及能源、石化、食品、医药等很多领域，建立了门类齐全的工业体系，同时还为我国提供大量原材料，是重型装备生产制造基地。黑龙江政府制定了《黑龙江省工业强省建设规划（2019-2025年）》，目的是振兴东北老工业基地，在资源优势和产业基础上，推动工业企业转型升级，完善创新制度，形成创新战略联盟，促进行业之间共同进步。黑龙江省工业总产值趋于稳定，上下波动幅度不大，近年有逐渐上升的趋势。这说明，黑龙江省对工业的重视程度没有提高，从政府角度来讲，2019年之前没有出台一些优惠政策促进工业生产，运用政府手段推动工业发展的力度不大，没有对工业制造加以重视；从企业角度来讲，工业企业生存艰难，缺少政府的支持，产品竞争力不足，资金严重短缺，难以维持整个工业制造的生产；从消费者角度来讲，购买力度薄弱，受到替代品的冲击，消费者的选择权不断扩大，优中选优，现行的工业产品难以满足消费者的需求。为了解决上述问题，黑龙江省需要运用税收手段，鼓励制造业转型发展，弥补制造业的缺陷。

二、黑龙江省制造业税收优惠政策存在的问题

（一）环保税收范围较小。“十三五”规划提出生态文明思想，践行绿色发展理念，在制造业方面推广节能装备的使用，促进节能技术的创新和新发展，从点到面，建立绿色制造体系，促进我国制造企业的可持续发展。但目前我国制造业一直存在高消耗、高污染、乱排放的问题，对此黑龙江省政府严格控制制造业企业单位产品能耗，帮助企业节能技术改造，并发挥节能监察和节能诊断的管理保障作用。制造业企业通过节能技术降低单位产品能耗，淘汰落后高耗电设备，设计并推广节能产品，逐渐形成绿色供应链和绿色制造系统。

黑龙江制造业转型中面临较为突出的问题，主要表现在：第一，产业结构调整进度减慢。黑龙江省作为东北老工业基地，一直以能源等重工业为主，高耗能行业比重较大，其中2020年工业用煤量占能源消费总量的50%以上，导致工业增加值速度过慢，政府推动制造业转型的力度弱，对新兴领域提供帮助少、转型速度慢的情况，这些情况造成节能工业调整难度较大。第二，专业人才缺乏。人才是技术研发的核心，人才流入可以促进制造业的技术研发，制造业绿色转型需要大量专业技术人员，然而目前的税收政策难以激励人才流入制造业。黑龙江省制造业企业对科研人员和高新技术人才的工资薪金和待遇较少，在同等情况下，人们会选择对自己利益最大化的工作，这就造成了人才流失和人才短缺的现象。同时，黑龙江省税收政策中没有激励节能技术人员进行进一步培训，导致企业研发水平低，难以调动技术人员参与研发的积极性，不能发挥创新的能动性，从而影响制造业转型的速度。对于制造业来说，掌握技术的变化是十分重要的，只有不断地学习节能技术，才能促进制造业从高耗能向节能环保的转型。第三，政府投入资金少。制造业的绿色转型需要政府的资金支持与帮助，黑龙江省政府对绿色项目投入不足，绿色项目体系建设规模不大，忽视企业绿色知识产权成果，致使黑龙江制造业企业发展绿色项目动力不足。

（二）加计扣除范围不明确。目前我国制造业正处于结构调整和优化的关键阶段，受到经济下行压力的影响，我国出台鼓励企业投资的税收优惠，其中允许企业对固定资产加速折旧有利于长期的税收平衡，缓解企业创建初期的税收压力，提高创业的积极性，引导企业产品创新，实现我国从“制造大国”到“制造强国”的转变。但目前黑龙江省在加计扣除的税收优惠中存在一些问题。一是符合加计扣除的税收优惠政策类别较少。我国出台的税收优惠普遍是减免税款和降低税率，但是对于制造业企业转型成功为高新技术企业，这两种手段在税收优惠的效果较小。制造业企业的转型需要精密的仪器和大量的人力资源，仪器的投入加大制造业企业的支出，人力资源需要企业分发大量科研人员的工资薪金，这些间接的支出也造成企业负担较大。黑龙江省明确允许企业固定资产的加速折旧，加速折旧有利于企业扩大投资规模，促进企业研发创新。而政府对于间接支出实行优惠的政策比较少，企业需要在间接支出上使用税收优惠减少企业的负担。同时，随着政策不断地变化，抵减金额也在不断地变化，税收减免的波动对制造业企业也会造成一定的影响。二是加计扣除的税收政策适用普遍，不适用特殊企业。一方面技术是制造业的重要竞争力，黑龙江省制造业大多数为劳动密集型，这种低技术密集度企业开展研发活动较少，创新能力较低，因此加计扣除政策不能促进制造业转型。而对于技术密集型企业，创新是企业发展的重要手段，面对行业竞争，高技术产业需要较强的创新能力。黑龙江税收优惠政策仅面向大众企业，对于高技术创新型企业的政策扶持能力较弱。另一方面加计扣除的目的是减少企业的税收负担。黑龙江省民营企业较多，国有企业较少，民营企业为黑龙江省技术创新起到重要影响，但其存在资金不足、竞争激烈的问题，并对政府的优惠政策不大敏感，造成自身发展滞后。

（三）税收优惠范围窄。2020年，我国出台的关于制造业企业的税收优惠政策有8项，其中力度最大的是研发费用，国家规定研发费用可以100%扣除，使企业享有更多的减免金额。但是从中可以发现，这项税收优惠政策适用于研发体系完整的制造业企业，不具有普遍适用性。黑龙江省政府没有结合当地企业的特点进行调整，对制造业转型产生一定的阻碍效果。第一，黑龙江省税收优惠不适用于初创企业。由于经济发展速度较慢，黑龙江省自主创业较少，创业初期企业分配给研发的费用较少，不满足加计抵减税收优惠的条件，并且企业创办和开立需要大量的资金投入，产品所需的原材料产生未抵扣进项税，增加企业的资金压力，不利于初创企业技术创新。目前我国对于非金属矿物制品、通讯设备、专用设备及计算机、通信电子设备这四大类制造业有明确的税收优惠，但是对于新兴的制造业，例如黑龙江省重点发展的冶炼业、煤炭石油产业、医疗行业等，这些制造业企业的税收优惠还不普及，在政府没有出台正式的文件前，制造业仍需要缴纳大量的税款，加重了企业的税收负担。第二，促进科技研发的税收优惠范围小。黑龙江省税收优惠偏向结果，部分政策针对技术创新，但是有些非技术创新的项目也混入到技术创新的行列中，享受了这项优惠政策，而真正技术创新的项目未能记录在税收优惠政策中，这混乱了税收优惠的秩序，使得税收优惠的权利被滥用。此外，黑龙江省税收优惠仅局限于盈利企业，亏损企业不享有税收优惠的政策，这使得优惠政策的范围变小，不公平现象扩大，使得亏损企业更加亏损，资金难以弥补，并且享受不了政府的税收优惠政策，产生资金短缺、资金链断裂的问题，进而增加亏损，进入恶性循环。制造业转型的前期受到资金的限制，产生亏损，再加上没有税收优惠的扶持，使其难以解决转型前期出现的问题。

三、黑龙江省加强制造业税收优惠的措施

（一）健全环境税收优惠政策。2018年，我国正式实施《中华人民共和国环境保护税法》，并出台了一系列环境税收政策，严格要求和规范企业处理生产中产生污染物的排放。其目的是促进企业技能减排，针对制造业，政府需要争取引导企业进行绿色技术创新。一是增加环保税收优惠的政策。环境税收优惠的目的是把国家的税收收益分给企业，现有的环保税中规定企业要求在一定的范围内排放污染物可以减征环境保护税，黑龙江政府根据高排放的企业增加碳排放的税收优惠政策，限制企业的碳排放量，并在一定程度上推动高排放制造业转型为绿色制造业。未达到碳排放标准的企业需要承受的税收负担较高，相反，达到碳排放标准的企业受到环境税的冲击较小，降低企业的税负，为了实现企业利润最大化，企业会不断更新生产技术，减少碳排放量，并开展绿色生产活动，推动制造业向绿色制造业转型。此外，企业获得的税收优惠相当于政府的间接补贴，企业可以充分利用这些资金，投入到产品生产中，提高企业技术创新的可能性。这样不仅可以保护环境、推动社会绿色发展，还能促进企业良性生产循环，推动企业快速转型。二是增加对人才管理的政策。研发人员是企业绿色发展的载体，知识是绿色创新的根本和源泉。黑龙江省制造业转型为绿色制造业需要大量高新技术人才。一方面黑龙江省政府通过开展线上和线下培训，可以提高人才的知识水平，技术人员不断学习新的技术和科技知识，提高自身的技术水平，提高劳动力素质，进而提高企业的生产效率，同时政府可以根据实际情况减免部分企业的培训费用，鼓励企业定期对员工进行培训，促进企业绿色转型。另一方面企业为技术人员发放的补贴和奖金可以计入加计扣除当中，减少企业的支出成本，这不仅可以挽留住高新技术人才，还可以为企业吸纳更多的人才，不断壮大科研团队，提高科研水平，为企业提供新的活力，促进制造业的人才发展。

（二）细化加计扣除税后优惠的适用范围。一是优化原有的加计扣除税收优惠政策。我国对高端制造业行业的税收优惠政策比较多，暂时不需要继续出台更多的税收优惠，可以在原有的优惠上进行改动，更有利于制造业的转型升级。一方面政府可以优化税收政策，适当激励企业对科研的投入。企业在研发出重大科研成果后，经国家批准申请专利，政府可以适当提高研发费用的加计扣除率，加大研发支出的可抵扣金额，作为奖励企业对重大技术的突破，或者允许企业延长税金的可抵扣年限，允许抵扣企业初期的资金支出，减少企业初期投入的费用，促进资金的正常运转。另一方面政府扩大研发投入的范围，减少科研风险，鼓励大力进行研发创新，促进制造业的转型升级。二是实施差异化的加计扣除优惠政策。为了体现税法的公平性，我国针对不同行业制定不同的税收政策，避免“一刀切”的做法。黑龙江省政府根据企业密集度制定不同的优惠政策，加大对高技术制造业的扶持力度。黑龙江省政府可以对新兴的医药制造业增加加计扣除的比例，促进企业的研发动力，提高企业的创新能力；家具制造业、纺织业作为黑龙江省的薄弱企业，同时也是劳动密集型企业，加计扣除政策对其影响效果不大，可以考虑实行其他税收优惠政策。面对激烈的市场竞争，黑龙江省政府需要重视民营企业的技术创新，制定研发费用的税收优惠，宣传政策的具体内容，鼓励企业按实申报，缴纳税收。同时，政府要完善监管机制，考核企业的创新能力，实行奖金与企业经营水平和创新能力相符，通过绩效考核促进企业的自主创新能力，从而达到制造业转型的目的。

（三）扩大税收优惠范围。现行的税收优惠重视结果轻视过程，一些税收优惠政策难以很好地落实到企业中。黑龙江省政府要总结制造业的税优惠政策，细化税收优惠的具体内容，加强政策与企业的针对性，努力将税收优惠覆盖到制造业整个行业中。一是注重间接优惠方式的运用。间接的税收优惠促进制造业企业创新技术的发展。初创企业在研发阶段要承担研发失败的后果，并且前期投入资金大，如果在此期间还需要缴纳大量的税额，会加重企业的负担，不利于企业初期的发展。黑龙江省政府可以借鉴发达国家间接的税收优惠政策，在降低税率的同时，制定符合黑龙江省制造业特点的税收政策。为了使初创企业前期稳定经营，黑龙江省政府可以增加流转税的税收优惠，保护企业研发的成果转化。制造业初期会面临投资的风险，为了减少风险，黑龙江政府可以允许一定数量的投资额不征税或减免征税，使企业保留一些准备金，防止出现风险时企业面临倒闭的情况。政府对于这些准备金进行严格的监督，对于使用不当或者贪污的准备金，政府有权让企业补缴以前的税额，并加收罚款，提出警告。制造业企业前期需要购进机器设备，并对设备不断地更新升级，由于这些固定资产的使用寿命短，政府的税收政策中对于固定资产的折旧可以将平均折旧法替换成加速折旧制度，使用年数总和法或者双倍余额递减法，增加固定资产的折旧额，加快固定资产更新换代，为企业节省部分税收金额，促进制造企业的转型升级。二是扩大税收范围。首先要扩大制造业的范围，黑龙江省制造业最近出现的新部门，例如新能源行业、制药行业，都可以划为制造业行业，政府降低税收优惠政策的门槛，减少新兴部门初期的税收负担。黑龙江省政府可以将达到一定税额减免的税收优惠由符合条件的部分行业扩展成为全部行业，让新兴的制造业也能享有税收优惠的权利，增加企业的生产动力和积极性。由于近年来受到疫情的影响，黑龙江省需要大量医疗器械和工具，医疗制造业根据黑龙江省的需求大量生产，为社会提供补给，这个过程产生了大量的税收，在这个特殊的情况下，黑龙江省可以根据实际情况合理地进行减免税，为医疗制造业提供良好的税收环境，减少税收负担，将更多的资金放入到生产中，为社会提供更多的产品，一起抗击疫情。