环境友好型产业政策的构建与完善

周铁军（四川行政学院）

一、环境友好型产业政策构建的重大意义

在百年未见之大变局面前，中国社会、中国人民必将在生态保护与资源的合理利用之间走出一条为世界可借鉴的道路。“中国的绿色机遇在扩大，我们走绿色发展道路，让环境友好型的社会和环境友好型的产业，初步的成为我们社会的主流[1]。”我们要从根本上改变超过环境承载能力的粗放式经营，给人民群众带来身体健康危害的经济增长方式。在“十三五”规划中，我国提出“创新、协调、绿色、发展、开放”五大理念。“绿色”意味着环境友好型社会的建设。“创新”彰显在环境友好型社会建设中，当不断追求新理念、新方法和新科技，不断将环境友好型产业建设推向纵深。“创新”需要各族人民集思广益、汲取世界的先进经验。故而“开放”理念也促进环境友好型社会的建设。

二、环境友好型产业政策构建的理论基础

（一）市场失灵引致负外部性

不考虑外部性成本的情形，企业的生产经营只由内部的成本所决定。立足社会的角度，则要将外部成本内部化，由企业所带来的整个社会的成本称之为外部成本，其导致负外部性发生，此时政府必须发挥“有形之手”去干预和调控。该“有形之手”被称为是环保政策或者是产业政策。环保政策侧重于刚性手段，将外部成本强制划归为内部成本，更多是禁止性的策略。产业政策则是通过补贴、鼓励等方法引导产业发展，因此产业政策有其独特的歧视性。该歧视性促进特定产业发展。产业发展推动经济发展，而环境保护是经济发展的平台，两者当并行不悖。

（二）生态经济视角的分析框架

美国环境史学科创始人之一唐纳德·沃斯特指出：“我们今天所面临的全球性生态危机，起因不在生态系统自身，而在于我们的文化系统。要渡过这一难关，必须尽可能清楚地理解我们的文化对自然的影响[2]。生态学者认为思考经济问题必须置整个生态系统框架以内。生态为经济的增长提供外部资源和系统平台，经济体系只是生态体系的一部分。

（三）循环经济的逻辑体系与主要观点

如何在生态环境约束之下对产业链和价值链进行重构，是产业界所关注的问题。恩格斯更指出：“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都会对我们进行报复[3]。”循环经济理论强调投入的产出当最大限度为人们所利用。即便在某一环节、某一阶段产生的废弃物，均可通过对应产业链的改造为我们所利用，并且尽可能减少对环境污染物的排放，对大气、水、土壤等环境的破坏。

（四）环境友好型技术创新理论逻辑与构架

环境友好型政策构建需绿色技术创新为支撑。第一，环境友好型政策体系必须依赖于全面的创新。创新更加体现在技术层面，创新即通过技术进步减少对生态和环境的破坏，并能够化废为利。第二，围绕基础性技术创新，还必须有社会管理制度的创新，诸如人社部门对事业单位科技人员主动放松约束，鼓励在岗创新创业、鼓励科技成功转化、鼓励其拥有科技成果转化权的收益等，都是制度层面创新的体现。类似制度创新体现对创新的维护，也体现对创新的激励。第三，创新要紧紧围绕产业进步以及产业链的形成，覆盖整个产业链使其经济效益与社会效益达到高度统一。

三、现行环境友好型产业政策体系

（一）全局性环境友好型产业综合制度

“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性[4]。”环境友好型产业政策的完善与成熟，与所处历史阶段紧密相关，也与一定时期社会各界的力量推动紧密相关。环境友好型的综合制度整体上分为两大类，一类是命令类制度，这一类通常是以禁止或者不允许为特征和标志；还有一类制度为激励型政策，包括经济激励和荣耀激励。相关法律的完善，初步奠定了国家环境友好型的法律政策框架。

（二）区域性环境友好型产业制度

区域经济社会发展不均衡是我国的特殊国情。此特殊性令各区域环保承载能力以及得到经济补偿程度存在较大不同。且各地生态环境受破坏的原因和表现也各有不同，这需要各区域能够针对自身特点，有的放矢，在环境保护的法律框架体系内制定出与区域环境保护相一致的政策体系。对于生态脆弱地区，重点在于生态的保护；对于经济发展较快地区，则赋予其对生态修复资助的义务。总之，各区域在制定与环保相友好的相关政策时当因地制宜。从总的趋势来看，无论是过往的老工业基地还是充满希望的各个新区，都应以绿色环保为未来的发展的总方向。

（三）环境友好型产业相关的产业链制度安排

环境友好型产业链政策构建的体系，首先是全新的产业构架，从产业链的顶部到整个产业链的尾部都是新元素支撑，例如无人驾驶领域、人工智能领域。产业链各关键环节天然具备环境友好因素。其次，环境友好型产业政策指引鼓励将绿色技术嫁接到传统产业中，对传统行业进行绿色化改造。实践中，传统的钢铁、建筑、装备制造等领域正不断涌现出许多环境友好型的创新和技术。最后，对环境友好产业链的构造会体现为各产业链相互交织延伸形成产业链集束，最终以合力的方式纵向拉长产业链，横向扩张其产业的幅度。

四、环境友好型产业政策现实不足

政策取向决定政策的构建。政策体系既由正式制度体系如环境保护法体系构成，也由各部门的规章和地方法规等构成。从制度经济学角度看，制度也包括非正式制度，如人们的道德观念、价值取向和风俗习惯等。正式制度与非正式制度协同构建环境友好型产业政策体系。仅有政策制度体系本身存在制度有效的可能性，但制度有效的现实性则需实施机制保障，以及对实施机制本身评估。

（一）环境友好型产业政策体系须制定与执行并举

环境友好型产业政策层出不穷，立法层次高低各有差异。从制度的完备性方面评价，制度数量和质量在不断进步。实践中也有诸多个案能佐证政策趋于完善。但是，既定政策的效果更取决于政策的执行。从政策制定与执行的相互关系来看，各级政府侧重于政策制定，对政策执行效果往往缺乏评估。评估中选择的评价指标也不尽然公允，有时产业政策的部分结果还有违促进绿色产业的初衷，骗取科技税收优惠和退税的情形屡有发生。实践反馈要求政府制定和政策执行需寻找更好的平衡。以政策执行评估为平衡方法，评估划分为产业的自评和评价，也需积极引入第三方机构来参与。

（二）环境友好型产业政策体系构建须规避“新瓶装旧酒”

环境友好型产业政策体系，归根结底是为促进企业的绿色化。产业链绿色化容易流于形式，实质意义上的绿色化依仗具体的技术来推动，需要假以时日地积累，需要参与者持之以恒地砥砺前行。部分推动环保改善的技术和制度前期需要大量成本，而效益从短期来看却不明显。从经济效益的激励来看，产业链上一些企业可能缺乏长远的动机和动力来推动绿色化。故而形式上绿色环保具有极大的迷惑性，部分领域似乎在与绿色环保工艺和技术相结合，但实际还是过去大投资、大建设、大污染的老路。形式意义上的环保建设，实质是回避矛盾、缺乏担当，但企业推动起来容易获得短期利益。

（三）环境友好型产业政策须避免产业重复建设误区

各区域出台地方性的优惠政策，以促进本地环境友好型产业链的形成，从主观意义和实际价值来讲，各地做法都值得认同。但部分产业链当中企业不断抬高价格，不断通过各项政策和渠道获得多项补贴重复补贴，导致补贴效率远远低于预期。且部分区域在构建环境友好型产业链的时候，不注重筛选和区别企业性质致使导致区域内同质企业并行，行业内部竞争较大。同时，上下游产业链的延伸不足，导致重要企业的环保配套、重要企业的环保采购成本增加。

（四）环境友好型产业政策构建亟须国际化视野

环境友好型产业政策构建，首先要立足本国的社会经济环境和实际情况，选择适合本国发展的领域和产业，重点推行绿色因素和绿色技术。但须意识到绿色环保和生态非一时一地之问题，由于环保和生态建设极具外部性，若一地或一国的环保生态持续恶化并扩散向他地他国，则意味着世界的环保和生态都没有得到改善。

五、环境友好型产业政策构建举措

（一）环境友好型产业战略目标应统筹环保与产业政策

战略方向决定战略目标，战略目标细化分解为各级政策体系的意图。执行阻力小、实践效果好的政策，需要高的政策制定水平和意图引领。好政策要科学设计才具备可执行性，才能顺利实现预期目标。环境友好型政策首先要明确可达到、可践行的目标政策目标。在具体政策的设计中，以科学的原则和方法寻求可执行可操作政策执行程序，尽可能有针对更多个案的细则和操作步骤。由此环境友好型政策执行效果才能达到预期。产业政策以激励方式调整产业链的关注重点和延伸方向。

（二）环境友好型产业政策构建应追求实效

环境友好型产业政策构建的目的，是为了促进产业的绿色化，尽管越是针对传统高耗能和污染的行业遇到的阻力越大。但在巨大的阻力和挑战面前，唯有迎难而上才可以实现实质性的飞跃，否则遇到困难绕道而行，或者说仅仅是形式上的环保友好型产业政策，实质上还是无所作为。

（三）环境友好型政策应以促进绿色技术的创新和推广为根本动力

政策体系价值在于促进创新并最终实现政策目标。在促进产业绿色化的进程中，政府可选择亲自上阵的实施路径，亦可仅设定政策目标，令市场选择技术路径。前一种方式事无巨细，从过程到结果需要政府主导。第二种方式则是政府规定技术路线和目标，让市场主体尽可能发挥自身的主观能动性去探索技术进步。实践证明，促进产业政策绿色化主要依靠第二种方式，即政府坚持产业目标的规划主导权，规划仅仅指出路线图和行进方向，具体技术路径要交给专业人员去选择，可以避免因政府本身认识的局限性所导致的规划不科学对创新者的束缚，也能够防止强大的既得利益集团阻挠产业政策绿色化进步。

（四）应完善环境友好型产业政策体系的制定、执行与评估机制

对政策制定及执行程序进行监督，包括政策的内部监督、外部监督，还包括第三方评价机构的监督。监督举措能促进政策执行以及确保达到政策执行的效果。政策制定、执行与监督之间不是静态的过程，这三者相互影响，相互制约，相互改变。政策的制定者接受政策效果评估，对科学的政策措施予以发扬，对制定不够完善的内容进行修正。执行也需要接受监督和评估。评估方法包括定性与定量评估；评估内容包括政策的制定效果也包括相关财政支出的绩效。在信息作用下，定性与定量分析有利于提高整个政策的制定和执行水平。