我国山地户外运动产业的财政保障、现状问题及政策建议

张 青 朱亚成

（1.杨凌职业技术学院体育教学部，陕西 杨凌 712100；2.湖北休闲体育发展研究中心，湖北 武汉 430062；3.西藏民族大学体育学院，陕西 咸阳 712082）

2016年11月国家体育总局等8 部门[1]联合印发《山地户外运动产业发展规划》（以下简称《规划》），在《规划》中明确提出“到2020年，山地户外运动产业总规模达到4000 亿元”。并提出完善政策体系作为保障措施，并对完善政策体系作出了详细阐述，切实落实国家支持体育产业发展的现行规划布局、税费、价格、土地等政策，推广运用政府和社会资本合作模式（PPP）。要想实现《规划》文件中4000 亿元的总产值，财政必然是最为关键的因素之一。财政是一个国家实施各项管理的前提和主要支撑，不管是对政策还是资金都有着显著的导向作用，可以充分刺激户外运动产业的飞速发展。经过大量研究发现，各个产业的发展都离不开财政政策的保障，且这种保障主要体现在刺激产业发展、加快产业科学技术的创新速度以及促进转型升级这两方面[2-4]。有鉴于此，本研究重点对我国当前山地户外运动产业的财政保障、现状问题及政策建议进行深入研究。

1 现阶段我国山地户外运动产业的财政保障

1.1 提供财政支持、减免税收费用

山地户外运动产业作为体育休闲产业的一种，其目的是促进我国民众生理和心理的健康发展，为我国民众谋求更多福利。现阶段，各地区政府都对山地户外运动具有的公益性产业属性有着非常清晰的认知，并在结合地区实际发展的基础上制定了科学、合理的税收优惠政策，从财政角度为山地户外运动的发展提供一定的经济保障。此外，政府相关部门也在逐渐提高休闲运动经费在民众收入中的占比，这也恰恰是政府财政投入导向性作用的体现。针对一些难度较低的户外运动休闲设施的建立和维护，政府也积极给予一定比例的财政优惠，也会适当地结合情况提供资金支持，以此来鼓励那些有一定实力的户外运动产业公司获得更好的发展。

目前我国很多山地户外运动企业的重要难题就是承担的税务费用太重，导致其没有较大的利润空间[5,6]。因此，我国税务部门专门制定了多种优惠方案，比如减免企业税收、返还其国有资产占用费等等，通过这种方式使山地户外运动产业的利润空间得到扩张，使其有进一步发展的余地。此外，为了促进民众对户外运动有更进一步的了解，国家还设立了部分公益性的运动组织，针对这些组织，相关部门则采取了免去其营业税的缴纳，调低其所得税税率等优惠政策。对于一些由企业、机构、个人自发提供的山地户外运动休闲设施建设，政府也给予了一定的资金赞助，从各个角度促进山地户外运动产业的发展。

1.2 提供融资支持

山地户外运动产业发展最为关键的问题就是资金缺乏，融资的渠道也十分有限，导致很多经营山地户外运动产品的企业陷入了资金链中断的困境中，也因此影响到了山地户外运动产业的蓬勃发展。针对这些问题，我国政府相关部门为了推动山地户外运动产业的发展，一直在努力为企业和户外运动组织提供融资支持，采取各种融资优惠政策、拓宽融资渠道等措施来营造一个相对自由的资金环境。具体来说，可以从以下几个角度着手进行：其一，从国家层面来说，国家发改委以及金融机构要逐渐摈弃以往的传统思想，把休闲户外运动也作为重要的产业部门并给予高度关注，使户外运动休闲产业也享受到贷款优惠的政策，解决他们的资金问题。同时针对这些产业公司实行低息贷款优惠，或者采取财政贴息的措施，给那些山地户外运动中较为热门的产业和运动项目建设提供更多支持。其二，从社会层面来说，把民众资金的准入门槛调得低一点，使山地户外运动产业的收益率得到只能显著提升，从而募集到更多来自社会各界的资金来源。其三，在山地户外运动产业中适当引入风险资本，通过政府政权金融监管部门的大力扶持和有力监管，批准一些优秀的企业上市获得融资[7,8]。

1.3 土地、国有资产使用优惠

山地户外运动的举行非常依赖各种自然资源，而运动产业的发展离不开土地资源。在过去几十年内，我国针对山地户外运动产业公司或者俱乐部采取的是行政划拨的方式，这一方式可以在很大程度上保护土地资源不被滥用。但经济在快速发展，相关体制也得到了优化，这种方式已经不适用于现代社会。政府以及各界人士都要转变思想，开阔视野，用现代化的理念去处理问题。政府部门应当先处理有公益性质的户外运动产业土地问题，并大力鼓励其发展，给予其适当的优惠；对本身有着丰富土地资源的公司，可以鼓励、提倡他们以入股的方式来进行土地投入；土地管理部门要结合山地户外运动的特性，有目的地采取相应的审批政策，降低各种条条框框的标准。

2 现阶段财政支持山地户外运动产业的各种问题

尽管我国相关财政部门采取了很多措施来扶持休闲体育产业中山地户外运动的发展，且取得了相应的成绩，但也要认识到目前依然存在着很多不足之处，需要持续改善才能使山地户外运动以及休闲产业得到进一步发展。概括地说，目前我国针对山地户外运动的财政保障存在以下问题。

2.1 公共财政资金投入有限，企业融资较难

随着我国经济的飞速发展，财政收入的规模也在逐渐增大，用于休闲体育的资金投入也在逐年递增，但观察相关数据可以发现，休闲运动的整体投入资金依然有限，增长幅度也相对缓慢。2019年，我国公共财政针对文化旅游体育的支出只有4033亿元，相比教育、科学技术的支出，这个比例是非常低的。体育产业和其他产业有所不同，其资金来源尽管也有一些私人企业、外国资本，但总的来说要靠国家财政的补贴，但在这方面，国家目前提供的支持有限，山地户外运动作为体育休闲产业的分支，所能得到的财政资金自然也更加有限。

2.2 相关财政政策不够完善

由于很多地区的政府部门对休闲运动产业、山地户外运动产业发展的重要性缺乏正确的认知，导致他们在确定相关扶持政策时也几乎不把休闲运动产业纳入考量范围。针对休闲体育的政策非常少，而其他诸如现代服务业、文化产业等则有着各种优惠扶持政策[9,10]。已经投入的财政资金更多的是为了保障休闲体育运动事业的发展，而对休闲体育运动产业的发展状况则并不关注。在江苏省等部分城市，政府部门较为重视体育产业的发展，但扶持的模式却依然是以往的“点对点”模式，没有根据实际的发展情况进行创新，导致这一模式和市场的需求不一致，无法满足政府部门财政改革的需求，更无法满足休闲运动产业中山地户外运动产业发展的需求。

2.3 体育彩票的融资功能未得到充分利用

我国的体育彩票金本意是为了取之于社会、用之于体育并最终为广大人民群众服务，它是目前我国的体育休闲运动产业进一步发展的主要资金来源，不仅可以用来培养优秀的体育运动人才，还可以在政府举办各种休闲体育活动、山地户外运动比赛时发挥作用，同时也可为建立各种公益运动设施提供资金辅助。但实际上，我国目前针对体育彩票的管理有限，彩票发行的管理更是十分松散。此外，彩票获得的资金在使用时并不合理，更加注重一些传统产业的发展，针对休闲运动和山地户外运动的使用较少；彩票资金的返奖比例设置的较低，发行的成本过高等问题都需要引起相关部门的高度重视。

2.4 相关税收政策没有创新

2014年10月国务院出台的46 号文件《意见》中，为了促进体育运动产业的进一步发展，提供了很多税收优惠的政策，内容涵盖了营业税、营业所得税、房产税等多个方面，看起来似乎为体育运动产业提供了更多选择，但仔细研究后就可以发现，这些政策仅仅是将之前已有的优惠进行了汇总整理，并没有新的优惠内容。

3 促进我国山地户外运动产业发展的财政政策建议

3.1 明确财政支持范围，建立激励导向机制

山地户外运动产业作为休闲运动产业的分支，其发展归根到底都是市场经济主体的自发性行为，因此应当始终把市场主导放在首位，把政府的财政支持作为辅助，使得市场对资源配置的主要作用得以充分发挥。财政支持的投入是必不可少的，它是政府部门应当承担的职责，但也不可过分包揽，干扰市场的运行。在提供支持时，要先对山地户外运动产业发展过程中牵涉的项目内容进行划分，明确哪些内容是市场经济主体运作的内容，哪些是需要政府独立完成的，哪些是需要双方共同参与的。在明确了政府的相应职责后，再思索选取何种方式或机制能够事半功倍，把财政资金真正地花在刀刃上。相关财政部门要努力创建可以促进山地户外运动产业发展的平台以及激励导向机制，为山地户外运动产业的发展提供良好的氛围。在建立激励机制时可以学习西方国家的优秀经验，根据企业生产出来的产品、服务的特性来进行职责的划分。举例来说，在公共场所建立的休闲运动健身器材和设施宜由政府财政买单，并在后续的使用过程中做好维护和维修工作；而私人的或者混合型的产品、服务则由市场或者个人提供，财政部门可以适当提供资助和鼓励。

3.2 增加财政投入，改进财政支持模式

政府部门应当根据每年的财政收入情况来调整对山地户外运动产业的财政投入力度。我国近几年来的经济得到了进一步发展，针对休闲运动、山地户外运动的支出也应当适当增加，保证在现有的投入资金基础上，划拨相应的财政资金用于支持运动产业的发展，并尽量使每年投入在山地户外运动产业上的资金增幅超过公共财政的收入和支出增幅。此外，对于财政资金的支持模式也要做出相应的改进，不再采取以往的“点对点”模式，尝试使用“拨改保”“拨改投”的间接支持模式，从而使财政资金收获更高的效益，提高资金的使用率。“拨改保”指的是政府把财政资金交给专业性较强的担保公司为其管理，担保公司是为受托方，需要提供相应倍数的放大配套资金来作为担保。担保公司也应再向银行申请有关休闲户外运动项目的贷款担保。借助这种模式能够最大程度地利用财政资金的杠杆效应，使得担保规模变大，中小企业的担保额度也能得到提升，进而解决这些企业对资金的需求。而“拨改投”指的是把财政资金交给创业投资基金公司打理，由基金公司面向社会募集资金并建立基金，在休闲户外运动市场上选择合适的产业项目，和财政资金一起承担风险、实现利益共享。根据投资的盈利或亏损状态，财政按照相应的比例承担损失或者参与利润分红。等到选择的山地户外运动项目发展成熟后，财政资金就可以在合适的时机退出。

3.3 充分利用现有体育资源，满足民众需求

财政部门应当调查民众对山地户外运动设施的需求，利用财政资金来配备相应的公共设施，在配备时要进行科学计算，避免资源的浪费。此外，财政部门也要充分利用体育部门、学校等休闲运动的资源，尤其是学校内部的体育资源。我国很多院校的体育运动设施、器材都是国家财政部门拨出的经费，这些质量上乘、种类齐全的运动设施、器材通常都仅供学校内部的教师和学生使用，利用率是非常低的，其具有的运动价值也未能充分发挥出来。为了充分缓解广大民众的健身需求以及运动设施、场所不足的矛盾，在逐渐提高财政资金投入比例的同时，也要充分利用学校内部的运动设施和器材。各个学校可以结合实际情况选择固定时间向社会开放，使社会各界人士也能够免费享用这些运动场地和器材，使他们的使用率大大提高，也可以节省财政资金，不再投入大量人力、财力去建设新的运动场地和器材。此外，各个学校把运动场地和设施对外开放，势必会增加支出，比如固定开放时管理人员的薪资、对运动场地以及设施器材的维修和保养、群体参加体育运动时的责任险费用等，财政部门可以给予一定的补助，缓解学校因此带来的支出压力。

3.4 支持企业创建品牌，打造有特色的运动商标

我国的山地户外运动产业想要得到进一步发展，甚至走出国门、走向世界，就要有自己的运动品牌。但我国现阶段只是各种休闲户外运动产品的生产大国，在相关的体育品牌建设上却鲜有建树。据统计，世界排名前十的运动品牌中，美国、英国、意大利分别有3 个、2 个和2 个，但我国却一个都没有。闻名世界的阿迪达斯、耐克都在我国有数量众多的加工厂，工厂工人都是廉价的劳动力，为这些品牌做加工，在整个运动产业链中处于最底层。在以后的发展中，应当重视休闲户外运动的品牌建设，由财政部门设立专项资金来资助那些品牌企业以及那些得到国家嘉奖的运动产品企业。另外，针对这些企业开发产品或者推广产品产生的费用单独列项，在缴税时予以扣除，为这些企业承担一定的风险，借助这种方式鼓励他们积极创建运动品牌，打造出有着中国特色的体育运动商标，使休闲运动产业做大、做强。

3.5 加强山地户外运动专业人才的培养

任何产业想要快速发展都需要优秀人才的大力支持，山地户外运动产业也不例外。唯有真正掌握山地户外运动产业的客观发展规律，掌握户外运动企业经营管理的方法，充分发挥这些人才对产业的带动作用，才能不断促进产业向前发展。目前，我国有关山地户外运动的专业人才有限，能够精通管理、经济、户外运动专业知识且熟知相关法律制度的综合型人才更是少之又少，这在很大程度上限制了我国山地户外运动产业的快速发展。因此，重视山地户外运动运营、管理人才的培养工作刻不容缓。国家相关部门以及各地区政府部门应当大力支持高校设立和山地户外运动产业有关的课程，设立诸如体育产业运动、产业研究等专业，在高校内部培养符合产业发展要求的高质量人才。此外，针对从事这一行业工作的人员也可以进行定期或者不定期培训，提高他们的专业知识水平，采用多种方法来提高山地户外运动产业的优秀人才，并把相关费用列入到财政预算的范围内。国家体育部门、人力资源和社会保障部门要经常关注山地户外运动产业经营者的情况，并定期组织他们进行行业知识的培训，给予适当的指导，并从中选取一些优秀人才和其他国家进行深度交流、合作，吸取他们山地户外运动产业的管理经验，并成立相应的山地户外运动人才中介组织，为我国山地户外运动发展不断注入新鲜血液，增强自身的抗风险能力。国家财政部门可采用以下方式来提供支持：一是政府部门出资购买服务，面向社会公开招标培训；二是对那些积极参与培训的机构、人员相应的资金补贴；三是对于山地户外运动中的优秀人才也给予适当经济补贴，比如办公场所的租金减免、安家的费用补助等，通过这种方式来吸引与人才的注意力，促使更多人从事山地户外运动工作，推动产业的进一步发展。

3.6 加大山地户外运动产业集群的扶持力度

目前我国的山地户外运动产业多是散户经营，规模较大的产业机构寥寥无几，小规模的经营者多是各自为政，未能形成一个有机的生产网络。这就需要加大力度发展山地户外运动产业集群，把同一区域内有联系、有影响的经营者组织起来，使他们的资源获取更加便捷、迅速，相关的基础设施、劳动服务、人力等资源都能及时共享，形成区域内高效的山地户外运动发展平台[11,12]。山地户外运动产业本身有着很大的发展潜力，且和许多行业的发展有着密切的联系，诸如电子商务、旅游业、通讯业、会展业、互联网行业都和其有着互为影响、互为促进的关系，能够在发展过程中不断丰富山地户外运动产业的内涵，使其产业结构得到进一步提升，有更加旺盛的生命力，以促进产业的蓬勃发展。山地户外运动产业的强势发展离不开其它产业的互相融合，在保证市场自主发挥的前提下，要重视山地户外运动产业集聚区的培育，把与山地户外运动产业有关的优势资源都吸引过来，使产业集聚区的水平不断提高，更有优势，促进企业集聚区以及服务业集聚区的共同发展，共同进步。另外，针对其他重要的服务产品要重视，有关会计、担保、金融、法律等方面的服务要选择性价比较高的，在保证质量的同时使企业的商务、交易成本降到最低。

3.7 完善体育彩票的管理模式，有效利用彩票收入

首先，我国的体育彩票管理模式需要进一步改进和创新。针对彩票发行收入的财政管理要加强，并将其归纳到政府性基金的范围内；加大对体育彩票的公益金收入、支出的监管力度，在每年初始制定合理、科学的年度预算计划，并将详细的项目罗列出来，做到专项资金专门使用，保证彩票收入用到休闲体育事业中，使体育事业的各个分支产业都有一定的资金保障，也使山地户外运动的发展有资金支持；彩票收入不能用在平衡其他政府性的资金预算上，也不能违反国家的相关法律规定，不能用来发放福利或者奖金等；每隔一段时间就要面向全社会公开体育彩票收入的使用明细，做到资金使用公正、透明，加大社会公信力。其次，将山地户外运动产业的事权进行科学划分，明确中央和地方政府的不同职能范围，合理分配体育彩票公益金。通常来说，中央政府一般对体育产业、山地户外运动产业等整体的发展方向进行规划，制定相关的法律法规，各个部门实施监督管理等职能；地方政府则对本地区的体育产业、山地户外运动产业的发展情况有更全面的了解，可以负责主要的政策实施，比如申报不同的户外活动产业项目、合理使用财政资金、选择合适区域建设休闲运动公共设施等，且相比中央政府更有优势，效率也会更高。所以，体育彩票的公益金留成比例可以根据实际情况适当提高，从现阶段地方与中央的5：5 比例提升到3：7或者8：2，为地方政府发展户外运动产业提供更有力的资金支持，使得户外运动产业的基本公共设施得到完善，公共服务水平也得到较大幅度的提升。再次，合理提升体育彩票的返奖比例。现阶段，我国体育彩票的返奖比例一般维持在50%左右，这一数值和国外博彩公司的80%～85%有着较大差距，这也在一定程度上导致了彩民的流失。为了获得更高的收益，一些彩民找到相应的服务公司并购买其他国家的彩票，导致我国体育彩票收入降低。因此，适当提升彩票的返奖比例来保证彩民的收益，能够促使更多民众来购买体育彩票，同时使彩票公益金规模日渐扩大。但要注意的是，返奖比例的提高要合理，要在彩民收益和彩票公益金规模间取得微妙的平衡。最后，采取各种措施将彩票发行成本降至最低。在很长一段时间内，我国体育彩票的发行成本都比很多西方国家的成本要高得多，比如我国的发行成本占收入的15%，但保加利亚、西班牙、日本等仅有10%、10%、10.1%。因此，有必要降低成本，实现利益的最大化。社会发展飞速，互联网技术得到了广泛应用，充分利用互联网和各种手机应用端来销售体育彩票，逐渐关闭体育彩票实体店，实行彩票的网络化和无纸化销售，有效控制成本。

3.8 加强山地户外运动产业公共服务平台的建设

休闲体育产业以及山地户外运动产业的发展离不开产业相关的公共服务平台[13,14]，这些平台可以为运动企业提供不同的刚需服务，且有一定的正外部性以及溢出效应，因此国家财政部门和地方政府应当将资金扶持的重点进行合理转移，加强这些公共服务平台的建设。目前来看，以下三个平台需要加大建设力度，完善平台功能，为体育产业、山地户外运动产业的发展提供强有力的服务支撑。第一，发展政策咨询平台。国家及地方政府针对体育产业以及各种分支产业都会制定相应的法律法规，根据时代发展出台相应的政策文件，这一平台就负责将这些政策文件进行上传，在国家、政府发布有关产业相关的权威信息时及时对社会各界公布，便于体育各个产业的企业经营者以及意向投资各种体育产业的民众及时获得第一手资料，确定以后的经营或投资方向[15,16]。第二，信息交流平台。体育产业的所有企业都可通过该平台发布行业信息，达成和其他企业的深度交流和合作；也可将企业发展过程中遇到的各种问题总结发布，其他企业积极探讨和研究，共同寻找解决方法，一旦不同企业再次遇到这类问题，也有了妥善处理的对策。对于山地户外运动产业发展来说，这一平台是必不可少的。由于山地户外运动在我国还属于小众产业，企业经营者在发展过程中会遇到各种各样的问题，迫切需要和其他经营者进行有效交流和沟通，促进山地户外运动产业的迅猛发展。此外，国家体育相关部门也可以聘请一些对产业发展非常有经验的优秀人才入驻平台，在规定时间内为企业解惑答疑。第三，各类体育产业企业信息名录平台。通过政府财政管理信息系统平台，创建一个财政资金资助体育产业发展的大数据平台[17,18]，把各个企业的相关信息收录进去，诸如企业的地址、名称、法人代表、企业资信等等，使社会民众、担保、银行、创投部门能够及时查询到主要信息，真正实现资源共享。这一平台不仅能够保证预算的透明性，实现理财的规范化和法治化，还能保证各个体育户外运动产业企业的信息高度透明，企业信誉得到提升。此外，企业在后期发展过程中需要创投、担保时，对应的担保机构可以通过平台资料库获取相应信息，不必耗费人力、物力进行调查，大大提高了工作效率，降低了交易成本。在调查信息的过程中，创投以及担保结构也可以寻求和不同企业合作的商机，而不必再盲目地到市场上进行搜罗。第四，产业商务交流平台。平台旨在为众多体育产业经营者提供商务信息和各种快捷服务，满足企业开展商务活动的需求。除此之外，各个地区的体育行政部门可以寻求和当地或者外地高等院校的合作机会，创建休闲体育产业、山地户外运动产业发展的创新中心，利用学到的相关知识为企业提供信息咨询的服务，也可以把企业实际发展过程中遇到的问题作为课题展开深度研究，利用学科知识研究发明出新型的运动产品，在区域内创建户外运动产业资源共享、共同创新的全新机制。