美国国会涉华立法的特点、机制及走向——以第115—117届国会涉华提案为例

石培培

（中国社会科学院 美国研究所，北京 100102）

作为美国的立法机构，国会的立法权不仅影响其国内政策，还作用于美国外交决策。国会在外交政策上的立场，往往是美国国内政治生态的集中反映。随着全球化的加速，国家间日益相互依赖，外交政策和国内政治之间的界限开始变得模糊，国会在对外政策领域的发言权和影响力明显增强[1]。2017年以来，特朗普政府极力推行“美国优先”，对华实施了包括经济制裁在内的一系列举措。国会与行政部门保持一致，大力推行涉华立法，彰显两党对华强硬态度。对华采取强硬立场成为美国两党的“政治正确”。拜登政府上台后，延续了特朗普政府的对华战略，国会继续通过频繁的立法活动推动美国涉华议题设置。与以往国会涉华立法有很大不同，第 115届国会以来的涉华提案从人权、自由等议题转向军事和国家安全议题，从“低政治”转向“高政治”领域。虽然最终通过两院审议且获得签署的法案比例并不高，但这些提案严重干涉我国内政，对中美双边关系造成的伤害远远超过中美关系史上的其他时期。

随着美国国会涉华立法愈发频繁，国内学者对国会的关注度越来越高。2017年以来，美国国会涉华立法研究集中在人权、涉台、涉港、涉藏等多个领域，主要观点是特朗普特立独行的强势执政风格以及两党愈发极化造成美国国内错综复杂的立法环境[2]。2016年以来中美关系和两岸关系同步下滑，成为美国国会加强涉台立法的诱因[3]。随着美国对华战略竞争走向深入，国会涉华立法特点有所变化：涉华提案对华核心利益侵害领域更广泛，对华军事防范和遏制力度增强，涉台涉港涉疆干涉力度提升等[4]。形成该变化最主要的原因是持续强硬的两党对华战略共识，共和党及其鹰派加大策动对华遏制与打压[5]。与已有研究成果不同的是，本文以第115—117届国会的涉华提案为重点研究对象，从国会的内部视角（国会议员涉华动机、国会委员会决策）和外部视角（府会关系、利益集团）两个层面对涉华提案进行解读，探讨国会涉华立法如何影响对华政策及其涉华提案背后的动因。同时，本文通过多元回归模型对这三届国会涉华提案数据进行量化分析，从选区需求、意识形态以及制度环境等三个层面设定自变量，以考证国会议员推出涉华提案的动机，找出两院议员涉华立法动机的主要影响因素。2022年美国中期选举后共和党夺回众议院，势必对拜登政府的对华政策产生影响。在国会两党反华政治无节制升级的背景下，本文对我国如何应对等问题展开思考。

一、涉华提案主要内容和特点

本文以国会图书馆网站、国会参众两院网站的立法记录为数据基础，以第115—117届国会两院议员推出的涉华提案为研究对象。国会涉华提案的类别主要包括参众两院的立法议案，两院联合决议案、两院共同决议案以及简单决议案。虽然后两种决议案并不需要送交总统签署，不具有法律效力，但其表达了国会议员对某一议题的政策立场，所以列入研究对象。后三类提案在文中除非有特殊说明，统称决议案。本文研究重点是国会提出的专门针对中国的立法议案和决议案。对部分内容涉华的法案，比如常见的将涉华条款纳入到年度拨款法案之中，这些法案也在本文数据量化统计范畴。

自特朗普上台即第115届国会以来，美国国会涉华提案数量极速增长。第115—117届国会的涉华提案数量为1 729件（提案统计时间段为2017年1月20日至2022年11月11日），其中第115届288件，第116届627件，第117届814件。第117届国会还未结束，但其提案数量已超前两届国会。在以上涉华提案中，众议院涉华提案1 030件，参议院提案699件；共和党议员提案占比62%（1 069件），民主党议员提案占比38%（655件）；立法提案占比75%，最终签署的法案数量为42件。涉及国际关系、军事与国家安全、国际贸易与金融等领域的相关议题居多[6]。军事与国家安全领域的涉华提案数量明显增加，排在国际关系之后第二位。

（一）第115—117届国会被签署的重要专项涉华法案内容

第115—117届国会被签署的9件专项涉华法案集中关注台湾、香港、新疆以及西藏议题。其中特朗普签署了第115届国会的“台湾旅行法”“2018西藏旅行互惠法”；第116届国会的“2019年香港人权和民主法”“2019年台湾盟友国际保护和加强倡议法”“禁止向香港警察部队商业性出口受管制的军火物品”“2020年维吾尔族人权政策法”“香港自治法”。拜登政府签署了第117届国会的“要求美国国务卿制定战略使台湾重获世界卫生组织观察员地位法”“维吾尔强迫劳动预防法”。

表1 第115—117届国会期间总统签署的9件专项涉华法案

关于香港议题，“2019年香港人权和民主法”相关内容并非在2019年由国会议员提出。提案在国会第一次出现是2014年，由共和党众议员克里斯托弗·史密斯和谢罗德·布朗在两院联合提出。2014—2017年，此议案连续4年在两院推出，均被搁置。2019年6月13日，史密斯和卢比奥再次在参众两院联合提案，该法案先在参议院获得一致同意，后在众议院表决时获得417票赞成、1票反对。11月27日，“2019年香港人权和民主法”由特朗普签署生效正式成为法律。同一天特朗普还签署了“禁止向香港警察部队商业性出口受管制的军火物品”[7]。该部法案由民主党参议员莫克雷在10月24日提出，仅一个月时间就被签署为法律，刷新了国会立法速度。这两部涉港法案是在香港修例风波背景下，美国故技重施，一边打着“人权民主自由”的幌子扮演“正义使者”，一边以立法形式限制香港警察警用物资，为暴乱分子提供庇护和支持。

所谓“香港自治法”是针对香港国安法出台的，该法案是美国对华制裁措施的再升级，其核心内容是利用金融工具对相关个人和金融机构进行制裁。该提案在立法速度上再次刷新纪录。2021年7月1日，该提案由布拉德在众议院提出后，当天就经外交事务委员会、司法委员会、金融委员会、筹款委员会以及规则委员会全体无异议审议通过。第二天该提案送到参议院，于当天投票通过并送至白宫等待总统签署。从立法记录上看，众议院2021年4月19日已经通过了一项内容与之类似的决议案[8]，这说明国会两院对此早已达成共识。

关于台湾议题，参议院通过的两部专项法案主要内容是要求美国行政部门支持“台湾与印太地区以及全球各国的伙伴关系”，建议美国政府以及政府代表在国际组织中通过投票等多种方式支持台湾；要求美国国务卿对支持台湾获得世界卫生组织大会观察员地位作出调整策略说明。美国当地时间2022年12月23日，拜登签署的“2023财年国防授权法”[9]，虽然不是一部专项涉台法案，但涉台条款无论是在内容还是在体例排序上都凸显其超高的受关注度。这部国防授权法纳入了多项议员之前推出的涉台法案内容，包括参议院外交关系委员会主席梅嫩德斯提出的“2022年台湾政策法案”。国防授权法的核心内容是加强美国与台湾的所谓“防务伙伴关系”，主要内容是从2023年至2027年的5年里，美国每年向台湾提供20亿美元的所谓“军事援助”；授权总统使用武装部队“保卫”台湾；首次为台湾制定具体的所谓“防卫现代化计划”，以推动美台事实上的“准同盟”关系等。

关于新疆议题，“维吾尔强迫劳动预防法”由美国“国会及行政当局中国委员会”（下文简称CECC）主席詹姆斯·麦戈文于2021年12月14日提案，12月23日即获总统签署生效。早在2020年3月，前CECC主席参议员马可·卢比奥和麦戈文就“维吾尔强迫劳动预防法”分别在参议院、众议院联合提案，该提案在众议院审议通过，但在参议院不了了之。2021年初两位议员重新提案，经过动员和游说，该提案在参议院获得了来自38个州的54位跨党派参议员的联合签署。这部法律是在“2020年维吾尔族人权政策法”后，美国再次针对新疆所谓“强迫劳动、侵犯人权”签署的法律。“维吾尔强迫劳动预防法”在举证责任上设定了“可反驳的推定”，即推定任何与新疆有关的产品都是“强迫劳动”制造的，禁止这些产品进入美国，除非涉及的进出口商有“明确和令人信服的”相反证据。该提案最终成为法律，表明国会在反华以及打击中国的国际影响力方面态度强硬。同时，法案的通过也在客观上推动了两院其他涉华提案的相继出台。

（二）第115—117届国会涉华提案的特点

1．涉华专项立法数量激增、议题扩大

随着国会频繁推出涉华提案，针对中国的专项立法数量持续增加，被签署为正式法律的比例也越来越高。美国历史上的国会专项涉华立法不多，大多数提案是间接或者部分涉及中国议题。但从第 115届国会开始，除了在综合法案中加入涉华条款外，涉华提案转向专门的涉华立法。根据国会两院提案的涉华关键字统计，国会涉华议题与中美关系的热点问题紧密相关。第 117届国会涉华提案中，围绕台湾、香港、新疆、新冠疫情、冬奥会的立法提案有90件，其中专门涉及台湾议题的有40件。从提案状态来看，虽然两院屡屡推出冬奥会有关提案，但相关提案均未进入审议阶段。尽管被搁置，提案在国会两院达到了营造“逢中必反”的“政治正确”和舆论氛围的目的。

2．妄图使干涉他国内政“合法化”

从决议案形式提案转为立法形式提案，美国国会开始在具体议题上寻求法律依据，以国内法制造干涉中国内政的所谓“合法性”。过去的涉华提案主要以决议案形式出现，两院议员多是在“人权”“自由”等议题上通过舆论、外交对华施压，国会多数涉华提案是为了向政府表达涉华议题上的意见。但自2017年特朗普政府将中国定义为“战略竞争对手”以来，国会两院将议题逐渐转向国家安全、经济、科技领域，出台了一系列法案。“2019年西藏旅行对等法”禁止与西藏事务有关中国官员进入美国。2018年“台湾旅行法”授权美国和台湾当局之间的双向访问。“2019年香港人权和民主法”要求美国政府对在香港所谓“侵犯”人权的中国有关官员实施制裁。“2019年台湾盟友国际保护和加强倡议法”要求美国国务院每年向国会报告其为加强台湾在世界各地的外交关系和伙伴关系所采取的措施。2021年“维吾尔强迫劳动预防法”设置“可反驳的推定”原则，将难度大的举证责任推给进出口商。

3．经贸、科技、国家安全议题联动

随着中美“战略竞争”加剧，美国近三届国会议员联动经贸、科技、国家安全议题，采取极端手段打造“去中国化”供应链。“2022年芯片和科技法”是一部两党合作的法案。该法案的主要目的是限制全球芯片制造支持中国的半导体研发和生产，阻止全球芯片制造的对华投资，遏制中国利用国际先进技术扩大产能，即在全球芯片制造生产链中“脱中入美”。美国商务部发布针对中国芯片和技术出口管制具体措施后，众议院军事委员会共和党成员吉姆·班克斯联合其他国会议员，以美国商务部不能解决贸易与国家安全之间的利益冲突为由，要求将出口管制的权力转至国防部。他们于10月28日推出“出口管制中优先考虑国家安全法案”，声称在美国商务部列出的限制实体清单里只有 70个中国实体，远远不够[10]。相关法案为对华贸易和技术出口施加诸多限制，加强对中国个人和组织的制裁，限制中国公司和个人在美国的活动。

4．一致同意加快涉华提案通过速度

国会中的反华势力利用一致同意等程序策略，减少阻力，推动涉华法案通过。该程序策略是指，议员向主持人请求启用一致同意程序批准常规法案，任何立法者都可以反对这一请求，以便在进一步审议之前引发辩论，但如果所有成员都同意，则批准通过[11]。在国会两院投票表决中以压倒性的多数票获得通过的涉华法案，不一定是所有议员都认同的法案，有可能是因为一致同意策略限制了辩论时间，绕过了在场投票的法定人数的要求[12]。“维吾尔强迫劳动预防法”在众议院口头表决通过，在参议院以一致同意程序通过。据统计，在第117届国会参议院审议通过的15件涉华提案里，有11件就是采取一致同意程序审议通过。

在美国国会，无论是保守主义还是自由主义议员，对所谓“自由”“民主”的价值观有共同立场。这导致他们在面对涉意识形态的议案时，决策简单，投票跟多数人保持一致，减少决策失误风险[13]。冷战结束后，美国把中国定义为意识形态上的“对手”，尤其随着中国综合国力的提升，美国国内“中国威胁论”的政治舆论进一步塑造了中国的负面形象，加之大多数议员缺乏对事实的了解，所以涉华议题投票更趋一致。

二、国会推出涉华提案机制

在中美战略竞争加剧的背景下，国会两党对华认知愈发固化和偏激。根据美中工作小组主席、国会议员里克·拉森的说法：“在国会，有对中国的国家安全鹰派，有对中国的贸易鹰派，还有对中国的人权鹰派。但他们没有意识到他们都在反对中国……在过去的几年里，这三个群体找到了彼此并在国会中形成了不同的共识。”[14]在国会两党政治极化的政治生态下，涉华提案获得国会两党跨党派的一致共识，彰显了国会对“中国威胁论”的认知以及在涉华议题上的偏见，且这一认知在国会内部被不断固化。这不是某一党派、某一届国会的态度，而是自20世纪90年代以来美国国会一直秉承的立场，即在经济层面渲染“中国经济威胁论”；在军事安全层面鼓吹“中国军事威胁论”；在政治层面指责中国政府不讲“民主”“人权”等[15]。

（一）议员借反华提案捞取政治资本

对部分议员来说，推出涉华提案是为了赢得某些利益集团的好感或向选民还账[16]。对于国会两院主推反华法案的议员来说，提案落地是其立法生涯的“里程碑事件”，是其积累政治资本的重要事件。这是涉华议题在国会两院热度不减的主要原因。

经统计第115—117届国会涉华提案发现，表现最积极的六位国会议员是：卢比奥、汤姆·科顿、克里斯·史密斯、罗伯特·梅内德斯、迈克尔·麦考尔和麦克·盖拉格。这些议员积极推动涉华提案，大部分是老牌专业反华议员。与一些“机会主义者”不同，这些反华议员已在国会形成了一套涉华“专业知识”[17]。他们使用麦卡锡时代的方法对中国共产党及其成员进行“红色狩猎”。尽管国会的其他议员不一定赞同他们的观点，但基于缺乏对中国的了解和认识，国会反华的政治氛围让其他议员成了“沉默的大多数”。从第115—117届国会两院对涉华提案的投票情况来看，专项涉华提案在审议时几乎都是全票通过。

本文采取多元回归模型从三个层面考量国会议员涉华立法行为的动机，包括选区需求、意识形态以及制度环境[18]。在选取考察变量时，将关键议员所在州的地理位置、亚裔人口比重、对华出口贸易额和对华进口贸易额作为自变量。意识形态较为极端的议员更容易对中国相关议题持有偏见。制度环境则包含议员个人在国会中的资历，是否为外事（外交关系）委员会或者连线成员，是否为党团领袖等[19]。由于涉华提案的绝对数量和议员进入国会的年限有很大关系，故以议员个人所参与的涉华提案占其进入国会以来所参与的所有提案的比例作为自变量更具准确性。本文进行变量之间的相关性分析后发现，在0.05水平下的只有外事（外交关系）委员会、亚裔比例、进入国会时间以及党派四个因素具有明显相关性；在 0.1的水平下，又增加了南部州的相关因素，因此本文就以上五个因素作为自变量进行多元回归线性分析。

从回归分析数据上看，调整后R平方为0.45，说明这个回归模型的自变量可以解释因变量45%的变化。从回归模型参数估计分析和检验结果上可以看到，每个自变量对因变量的影响，其中有三个自变量与因变量呈线性相关关系：外事（外交关系）委员会与议案占比成正比关系，即外事（外交关系）委员会的成员往往倾向于提出涉华议案；在国会时间的长短与议案占比成负向线性关系，即议员进入国会年限越长，涉华议案占比越小；从党派因素来看，当其他自变量因素保持不变时，共和党议员的涉华行为倾向高于民主党议员。另外两个相关因素——亚裔比例和南部州与涉华议案占比没有直接的线性回归关系，这两个自变量对因变量均是负相关关系。

表2 第115—117届国会两院涉华法案的关键议员

就进入国会的时间来看，参众两院少数资历较浅的议员基于吸引眼球、拓展权势等需要，积极参与负面涉华议题。共和党众议员盖拉格就是最典型的例子。2017年进入国会以来，他参与了 808件议题提案，其中涉华提案107件，占其总提案数的18%。盖拉格在第115届和第116届国会的涉华提案中均参与联署议案。在第117届国会，他作为提案议员提出41件涉华提案，涉及台湾、人权、疫情溯源等领域，成为国会新一代“反华先锋”的代表。就党派因素来看，党派因素与涉华提案数量呈线性相关关系，共和党议员的涉华行为倾向高于民主党议员，可见党派利益是影响国会涉华议案的重要因素[20]。共和党议员多持保守的右派立场，对华政策和态度较为强硬，民主党议员则多持自由主义立场。皮尤研究中心的一项调查显示，在过去几年里两党对华态度更加消极，尤其是共和党人。大约40%的共和党人将中国描述为“敌人”，而不是竞争对手或合作伙伴，他们普遍支持对中国采取更加强硬的手段[21]。

总的来说，根据回归分析所选取的两院议员进入国会的时间、党派因素、是否外事（外交关系）委员会成员、亚裔以及南方州五个自变量发现：如果该国会议员是外事（外交关系）委员会的成员且是共和党议员，更倾向于提出涉华提案，但随着进入国会时间年限延长，涉华提案占其所有过会提案的比例越小。

（二）国会委员会设置并推动反华议程

国会委员会为议员提供涉华负面素材，通过大力宣传营造反华氛围，强化美国社会对华偏见。美国国会中各种专门委员会在国会的日常运作、解决委托代理矛盾的过程中发挥了重要作用。尤其是两院情报委员会、军事委员会，众议院外事委员会、参议院外交关系委员会等经常涉及中国议题。部分国会议员还自发形成一些组织，如“美中工作小组”、国会“中国连线”等。这些机构和组织对中美关系的基调走向产生了重要影响。它们在国会和议员之间形成政策共识，向国会和行政部门提供实质性的政策建议。委员会负责人和机构成员也是反华立法的主要提案人。在他们的推动下，涉华提案成为法律的可能性大大提升。国会中反华议员反复在涉华议题上发起挑战，给中美关系的良性发展造成障碍。“国会及行政当局中国委员会”和美中经济与安全审查委员会也大力推动国会涉华立法。

CECC作为向行政当局和国会提出政策建议的常设机构，是国会参与政府对华政策的重要工具。近年来，CECC将人权概念泛化和政治化，将所有的中国议题都与“人权”关联。在其网页上，关注中国人权的议题有19项分类，包括实现正义、民主社会、法治、刑事审判、香港和澳门发展、环境、少数人权利、表达自由、宗教自由、人口流动自由、人口贩卖、民主治理机制、在中国的朝鲜难民、人口计划生育、公共卫生、妇女地位、西藏、工人权利、新疆等[22]。2021年拜登上台以来，CECC共召开圆桌讨论1次，涉及香港和司法审判等议题；新闻发布24次，涉及新疆议题14次、香港议题6次、西藏议题2次；听证会4次，涉及新疆议题2次、香港和表达自由议题1次，环境议题1次。CECC关注的涉华议题和国会涉华提案的焦点问题保持一致。

围绕这些议题，CECC利用不同的方式和渠道传播其“成果”；每年形成报告妄议中国人权状况，并就不同议题向国会提供立法建议；不定期举办听证会，邀请“证人”出席听证会，“控诉”中国政府；举办不同议题的圆桌讨论会议，邀请所谓人权问题“专家”参与讨论，形成对华问题的“专业性和权威性”报告；发布该委员会成员在各大媒体的言论和活动。CECC及其年度报告和建议对于国会的涉华行为、行政当局的涉华议题设置、涉华提案起草、社会舆论以及相关法案的落实和执行，有着巨大影响力。该委员会的很多成员站在对华斗争的第一线。CECC标榜对中国进行所谓“人权监督”，为国会两院议员提供丰富的涉华提案素材，推动国会两院涉华提案出台，向国会议员和普通民众灌输中国人权现状“糟糕”的观念，固化美国社会对中国的偏见。

CECC历年年度报告内容紧跟中国热点，与国会提案相互呼应。其2021年的年度报告显示，该委员会直接参与起草、编辑了包括“维吾尔强迫劳动预防法”“2019年香港人权民主法”“香港自治法”“2020年维吾尔族人权政策法”等涉华法案和决议[23]。“维吾尔强迫劳动预防法”获得签署后，该委员会主席莫克雷和麦戈文联合委员会成员卢比奥、史密斯，专门致函众议院和参议院拨款委员会，为法律的积极实施奔走。最终“2022财年综合拨款法案”批准超过2 700万美元用以法案执行。

（三）国会和总统在对华政策上相互牵制、相互配合

拜登上台以后，美国政府将中国视为“最严峻的竞争者”，以多种方式干涉中国内政。美国在台湾、新疆、科技等多个议题上通过总统发布行政命令、推动涉华立法、渲染“中国挑战”，试图全方位开展对华压制。在对华政策方面，美国国会与政府之间保持呼应态度，国会涉华提案对政府的影响贯穿于政府对华政策的制定全程。国会与政府在对华政策上不仅有斗争和较量，也有妥协和配合。双方存在分歧时，会利用各自优势达到目的。总统使用否决权拒绝签署法案，国会议员则通过拨款、阻挠人事任命或在综合法案中加入涉华条款等方式达成目的。以“维吾尔强迫劳动预防法”为例，为了让该法案快速在两院通过，卢比奥和史密斯联合写信给拜登，督促他“应致力于支持该法案快速通过和颁布”[24]。为了加大法案通过的砝码，卢比奥公开指责拜登政府对中国的态度过于软弱，并以阻挠人事任命相威胁，表示如果民主党不通过该项法案，共和党就不会通过拜登政府的驻华大使提名[25]。法案获得签署后，美国行政部门相继出台措施落地执行。据美国国家零售联合会供应链和海关政策副总裁乔·戈得介绍，为了加大对法案实施过程的监督，国会除了在2022财年向海关和边境保护局拨款近3 000万美元外，在2023财年将再额外拨款 7 000万美元，以增派300名执法人员配合所谓“强迫劳动”调查[26]。

以涉台议题为例，国会两院议员推出提案、召开听证会、窜访台湾地区，以制造声势、影响舆论。截至2022年9月，拜登上台以来美国总计有40多位议员窜访过台湾地区。更有佩洛西成为美国国会25年来首位窜访台湾地区的众议院议长。佩洛西窜访台湾地区早有预谋，打着捍卫“民主”旗号，实则为了满足私欲。当地时间8月10日，拜登将两院通过的“2022年芯片和科技法”正式签署为法律，将全球芯片制造生产链“脱中入美”。而佩洛西窜台的一项重要议程就是说服台积电等芯片制造商积极配合美国的芯片政策。这部法律的签署，让拜登与佩洛西的政治“双簧”表演露出真面目，显示出美国从未放弃分裂中国的战略企图。

（四）法案背后的利益推动和角逐

涉华提案成功被签署为法案，离不开相关利益集团的推动和角逐。当“2022年芯片与科学法”在两院审议时，美国谷歌母公司、亚马逊和微软等公司执行官联合 100多家公司高管发声敦促要在国会8月休会之前完成签署，以免两党因中期选举分散注意力[27]。“维吾尔强迫劳动预防法”最终版本与最初版本有出入。原始版本要求在美国上市的所有公司向证券交易委员会和国会提交产品供应链的相关报告，报告内容包括是否参与或者协助参与新疆所谓“强迫劳动”“拘留”有关活动，如果生产过程中任何一个中间环节与新疆有关，则该产品在制裁范围内。众议员麦戈文表示，该条款内容受到耐克、苹果、可口可乐、亚马逊、通用汽车等一些在华有巨大利益的跨国公司反对[28]。《华盛顿邮报》报道：苹果公司曾游说反对该法案，力图延长法案执行期限，减少公司对公众的信息披露，并让美国政府承担更多举证责任来证明“强迫劳动”[29]。最终，两院通过的版本删除了要求上市公司公开产品供应链的内容。虽然耐克等公司否认对国会进行游说一事，但该法案的立法过程侧面验证了这一事实。2021年12月14日，该法案在参议院进行到“无异议则一致通过”阶段时，参议院金融委员会主席罗恩·怀登提出异议，原因是卢比奥拒绝将延长儿童税收抵免修正案附加到该法案的一致同意程序中[30]。怀登声称，儿童税收抵免和打击“强迫劳动”这两个问题并不相互排斥，“我认为参议院没有这样做是很不幸的”[31]。怀登的异议有其原因。耐克是怀登连任竞选的最大金主，从1989年至2022年，耐克公司及其员工共向怀登支持了近19万美元。同时，耐克公司也是怀登所在俄勒冈州规模最大、纳税最多的公司[32]。对此，众议员班克斯在推特指责怀登说：“耐克公司的总部设在他的家乡，他被耐克公司收买和控制。”[33]

但同时，利益集团在涉华立法过程中的游说越来越受到限制。在“维吾尔强迫劳动预防法”正式生效执行后，因质疑商业海关业务咨询委员会一直在游说淡化该法案的执行，参议员卢比奥联合众议员史密斯专门致信该咨询委员会，声称他们将反对任何游说国会削弱该法案的举措[34]。美国商业海关业务咨询委员会是由美国主要企业组成的委员会，成员公司包括沃尔玛、通用汽车、美国商会、卡特彼勒、亚马逊、霍尼韦尔、DHL快递、UPS和英特尔等[35]。第117届国会众议院针对游说联合推出“停止帮助对手操纵一切法案”[36]，声称这一做法旨在阻止中国和俄罗斯通过“利益集团”向政府和国会游说。2022年7月，美国国家反情报与安全中心发布“保护美国州和地方各级政府和商界领袖免受中国的影响”报告，声称美国州和地方政府要“警惕”中国从事对美有影响力的活动[37]。

三、新一届国会涉华立法活动走向

2022年美国中期选举落幕，共和党并未如愿翻起“红色浪潮”，但在胶着选举中夺回了众议院的多数席位。但即使在激烈的党派斗争下，美国强硬的对华政策短时间内不会改变。参众两院以跨党派合作的方式向外界传递了一个信号，即美国政府在涉华议题上“团结一致”。拜登入主白宫后，民主党总统以及议员为了不在涉华立场上表现出任何“软弱”迹象，推出对华更加强硬的政策。美国媒体和公众在特朗普执政期间舆论的影响下，也逐渐改变了之前对华相对中立或友好的态度。根据皮尤研究中心2022年9月份公布的民调，在1 897名成年美国受访者中，约82%对中国持有负面看法，比2020年针对同一批人的调查结果上升了6个百分点[38]。

（一）两党对华认知：中美战略竞争是美国国家安全战略核心议题

自二战以来，共和党人外交政策的最大特点是采用现实主义立场处理国际事务。这意味着共和党支持强大的军队、与世界盟友密切合作、自由贸易、捍卫“人权”和促进“民主”。1994年和2010年中期选举时，共和党控制了众议院后，总统克林顿、奥巴马都是将国内议程暂缓，通过巩固同盟、增加国防预算、签署跨太平伙伴关系协议等将国家安全作为优先事项。2022年中期选举后，拜登在本届总统任内也面临同样境遇。众议院共和党人称将通过对委员会的控制权开展对拜登政府的调查[39]，这也是新一届众议院议长凯文·麦卡锡所主张的优先事项。可以预见，接下来两年，两党在多个国内议题将展开更激烈的权力斗争。共和党可能会以更极端的方式对民主党开展“报复性”政治。但两党的对华强硬立场不会有重大变化，在他们看来中美战略竞争是美国国家安全战略核心议题。

（二）共和党执掌众议院：对华立场将更加强硬

在共和党拿下众议院多数席位后，麦卡锡获得众议院议长职位提名。当地时间2023年1月7日凌晨，经过党内激烈争论达成利益交换，共和党领袖凯文·麦卡锡终在第15轮众议院议长选举表决中当选议长。麦卡锡领导的国会众议院将是对华充满偏见的立法机构。来自加州的共和党议员麦卡锡，此前任众议院少数党领袖，是共和党内部坚定的鹰派反华领袖。众议院外交事务委员会的共和党中国特别工作小组就是在他的倡议下组建的。中期选举前，麦卡锡在媒体公开表示，应对“中国威胁”是国会最紧迫的问题，国会将通过更严厉的立法为美国赢得与中国的大国竞争做好准备。他强调众议院将整合各委员会的管辖职权，成立针对中国的特别委员会[40]。当地时间2023年1月10日，美国国会众议院以365票对65票的表决结果批准成立了所谓“中国问题特别委员会”，专门负责所谓“美中竞争”事务。麦考尔是众议院外交事务委员会排名第一的共和党成员，也是众议院共和党中国特别工作小组的领导成员，他最有可能担任众议院外事委员会主席。作为美国司法部的前反恐工作队队长和众议院国土安全委员会主席，他明确主张建立更强大的联盟以对抗所谓来自中国的“胁迫”。

（三）多个议题联动：全面对华施压

随着共和党接管众议院，共和党将在新冠病毒溯源与问责、增加国防预算、知识产权盗窃、推动涉台立法等多个涉华议题上向拜登政府施压。两党对华强硬立场的共识推动了两党以涉华议题换取国内议程合作。可以预见的是，更多消极涉华提案可能在新一届国会中会被审议通过并极有可能签署为法律。以麦卡锡为首的共和党反华鹰派极有可能在以下议题推动涉华立法。首先，以国家安全为由阻碍对华贸易、科技往来，以多种方式限制中国公司、组织和个人。参议院外交关系委员会主席、民主党参议员梅内德斯提出的“2021美国战略竞争法案”便建议美国政府调动所有战略、经济和外交工具，在全球供应链和科技方面对华展开全面战略竞争。其次，大力推动涉台议题。“2022年台湾政策法案”由参议院审议通过后，麦考尔在9月28日推出“台湾政策法案”的众议院版本。该法案能否在本届国会通过，前景并不明朗，但其主要内容已被纳入拜登最新签署的“2023年国防授权法”中。同时，新一届国会两院议员仍然可能就相同议题继续提案。部分共和党议员可能效仿佩洛西窜访台湾，试图推动“武装台湾”等。再次，开展所谓新冠病毒溯源调查与问责调查。共和党党鞭史蒂夫·斯卡利斯在新一届国会将竞选且极有可能担任众议院多数党领袖。他曾指责民主党在新冠病毒的起源问题上对中国过于“软弱”，在新一届国会他将领导共和党人发起更积极的所谓新冠病毒溯源调查。

四、结语

特朗普“美国优先”政策对美国国内政治以及外交政策产生重大影响，导致“中国议题美国国内化”，涉华议题被纳入美国国家安全的重要关注。在美国政府视中国为“战略竞争对手”“地缘政治危险国家”的背景下，涉华议题受美国两党关注度越来越高，国会议员频繁进行涉华立法、发表反华言论、召开听证会等，影响美国对华政策。国会议员反华动机并不一致，但在两党政治极化以及党争愈演愈烈的美国政治生态下，对华强硬成为两党一致共识。国会内部愈发缺少对华持积极理性态度的议员。涉华议题成为两党推动国内议程、对外营造两党团结假象的政治工具。两党在反华立法上一拍即合，任由反华政治无节制升级。中美两国在安全、经济、技术和意识形态等方面的竞争是结构性的，并在国际政治的核心领域不断深化。除非国际格局发生根本性变化，否则美国对华政策乃至整个中美关系的基本面不会有太大变化。

近年来，美国在全球肆意推行脱钩和制裁并挑起意识形态竞争，导致全球走向进一步失序和分裂。拜登政府发布的 2022年版《美国国家安全战略》将中国视为“最重要的地缘政治挑战”[41]，明确表示未来十年是美国能否赢得对华竞争的关键阶段。在此背景下，国会在美国对华政策中的影响将越来越大，并将继续利用意识形态因素在涉华议题上进行立法活动。专项法案一旦成功签署，将成为其他涉华敏感议题可参照的模式。未来，国会对美国对华政策施加的影响，可能比美国历史上任何其他时期更加消极负面。第115—117届国会涉华提案绝大多数是具有破坏性的负面立法，只有极少数的议员提出过正面的涉华提案。这些负面的涉华法案对国会内部以及美国社会传达了具有偏见的价值判断和意识形态。国会议员不断生产相同内容的涉华提案，固化美国社会对中国的曲解，诋毁中国的国际形象，形成恶性循环。同时，这种不负责的做法将进一步煽动种族主义，助长反华和反亚裔的仇恨犯罪，撕裂美国社会，引发美国社会动荡和不安。

百年变局交织世纪疫情，国际社会面临的挑战越来越多。应对危机，我国要充分发挥智库公共外交和二轨对话的职能，积极开展国际交流，充分发挥智库的灵活性和自主性。要提高智库对国外势力恶意中伤我国的行为、动机研究以及对负面舆论的驳斥反击能力。要鼓励智库加强国际传播，提高国际影响力，积极开展公共外交，助力国际危机化解，减少区域性、地缘性和部分国家反动利益集团对全球化发展的扰动。