国内城市轨道交通建设规划审批政策研究及对策

杨 青，杨德明，刘永平

（1.深圳市轨道交通建设指挥部办公室，广东深圳 518035；2.深圳市城市交通规划设计研究中心股份有限公司，广东深圳 518035）

随着经济社会的发展，城市轨道交通凭借其大运量、快速度、高安全性、低碳环保等优点成为我国城市居民日常出行的重要交通方式。为引导其良性、有序发展，国家及时出台相关政策，对其建设规划进行严格审批，从顶层制度设计层面进行把关，确保选出并实施优质项目。但随着城市轨道交通建设速度的加快，其建设规划审批政策的局限性逐渐凸显，难以较好地顺应城市发展趋势和诉求。因此，总结城市轨道交通建设规划存在的问题及相关实践经验，不断探索完善审批机制，以适应新时期城市轨道交通高质量发展要求，成为当务之急。

1 城市轨道交通建设规划审批政策概述

为引导城市轨道交通良性、有序发展，国家先后出台了若干城市轨道交通建设管理、审批相关政策，主要包括以下3 个文件。

（1） 国办发[2003]81 号《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（以下简称“81 号文”）。从20世纪末至21世纪初期，城市轨道交通在我国得到较快发展，对发挥城市功能、改善环境、促进经济和社会发展起到了重要作用。但与此同时，一些地方也出现了项目论证不充分，盲目追求大规模建设的现象。为合理控制城市轨道交通建设规模和发展速度，国务院办公厅于2003年印发81 号文，对申报建设轨道交通城市的地方财政收入、人口规模和客流指标等进行了明确规定，要求申报城市的地方财政一般预算收入在100 亿元以上，国内生产总值（GDP）达到1 000 亿元以上，城区人口在300 万人以上，规划线路客流规模达到单向高峰小时3 万人次以上[1]。该文件的出台在很大程度上对不理性建设城市轨道交通的现象起到了约束作用，保障了城市轨道交通的有序、合理发展。

（2）发改基础[2015]49 号《国家发展改革委关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》（以下简称“49号文”）。随着社会经济的快速发展，越来越多的城市达到了81 号文所规定的申报建设城市轨道交通的标准要求。为进一步加强监管，国家发展和改革委员会（以下简称“国家发改委”）于2015年出台49 号文，在81 号文基础上增加了对城市轨道交通项目政府资本金比例的规定，要求政府资本金不低于40%，政府的相关资金投入在当年财政预算中的占比不应超过5%[2]，不仅提高了申报城市的相关经济指标，并且对资金落实情况做出严格要求，建立了清晰的风险防范机制。

（3）国办发[2018]52 号《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（以下简称“52号文”）。2017年以来，个别城市发生了地铁停工事件。国家发改委对地方的城市轨道交通建设按下了暂停键，对当时在国内城市掀起的“大跃进”风潮进行了反思，认为存在贪大求多、规模过大、资金落实不到位、重建设轻运营等问题[3]。为贯彻中央金融会议、经济会议提出的防范地方系统性债务风险指导意见，国务院办公厅于2018年印发52 号文，将城市轨道交通建设申报门槛进一步大幅提高。

3 个文件所规定的城市轨道交通申报条件差异如表1所示。

表1 城市轨道交通申报条件差异性比较

对城市轨道交通建设申报条件做出逐步调整是适应我国经济、社会和城市轨道交通发展新形势的必然要求。国家陆续出台的上述各项城市轨道交通建设管理、审批政策均较好地适应了各个阶段城市发展的要求，总体呈现出不断提高审批门槛的趋势，尤其是2018年出台的52 号文较2003年大幅提高申报条件，并增加政府债务率指标，对科学规划建设城市轨道交通、防范政府财务风险具有重要指导作用，充分体现了建设规划的刚性控制手段。

2 存在问题分析

城市轨道交通建设规划审批政策虽然对盲目建设起到了一定的抑制作用，但从运营效果来看并不尽如人意。表2、表3分别展示了我国部分城市轨道交通运营效益及线网客流强度情况。由表2可知，2020年，政府给予城市轨道交通补贴每年超过10 亿元的城市达10 座，北京、成都每年补贴费用高达100 亿元左右[4-6]。由表3可知，2021年，线网客流强度在1 万人次/（天·km）以上的城市才6 个（占比不到14%），部分城市的客流强度不足0.3 万人次/（天·km）。这从另一个层面反映了即使审批条件日益严格，但后续运营效益较好的项目并不多。

表2 我国部分城市轨道交通运营效益情况（2020年）亿元

表3 我国部分城市轨道交通线网客流强度情况（2021年）万人次/（天·km）

造成以上问题的原因有诸多层面，从建设规划审批角度分析，主要原因如下。

（1）重“门槛”轻“考核”。国家出台的城市轨道交通建设规划审批政策都无一例外地强调“建设门槛”，对人口规模、财政能力、客流效益等提出了申报基本要求，但普遍忽略了对线路建成运营以后的评估和考核，即对线路开通后的客流量、运营效益、投入产出及社会效益等评估较少，无法评判建设前审批的城市轨道交通的建设规模、线路选择及建设时序等是否符合城市发展要求。因此，需要在城市轨道交通建设规划审批阶段明确后续考核评估的具体指引，以便于不断总结存在问题和经验，反过来指导审批政策的及时调整，从而引导城市轨道交通有序、健康地发展。

（2）重“控制”轻“扶持”。城市轨道交通是重要的民生工程，投入大且关联城市发展的方方面面，但经济效益产出较小，需要国家层面的支持。为确保城市与轨道交通协调发展、良性互动，国家应在严格制定并执行建设规划审批政策的同时，兼顾各地有序发展城市轨道交通的诉求，在投融资、土地开发、运营补贴、票价调整机制等方面适时给予政策扶持，通过具体举措引导城市轨道交通良性、可持续发展。

（3）重“建设”轻“运营”。城市轨道交通属于百年工程，前期工程投资巨大，而从发展全生命周期的角度看，其后续运营投入（包括设备更新、运营维护以及改造追加投资等）更大，将是前期工程建设投资的3～5 倍，如图1所示。当前各地城市轨道交通普遍面临运营亏损情况，给政府财政造成了巨大负担。因此，在建设规划审批时，不但要从建设投资层面加强审查，更应该考虑其后期的持续良性运营和发展，出台相应机制和办法，包括从土地开发、票制票价及公共交通一体化等方面出台具体措施加以支持和引导。

图1 城市轨道交通全生命周期成本构成

（4）存在“一刀切”问题。城市轨道交通建设规划审批之所以设立门槛，是因为各城市发展条件（如人口、财政、交通需求等）有差异，需根据具体情况选择不同的城市轨道交通制式。因此，对于满足基本建设条件的城市，应根据其自身发展水平进行差异化审批，即根据城市规模、财政状况、人口发展、产业集聚以及交通需求等实际情况进行分级审批，不搞“一刀切”，以较好地契合城市发展特点，体现审批政策的“人性化”。

3 深圳市轨道交通审批建设经验及问题

深圳市从20世纪90年代起开始推进城市轨道交通研究和建设，目前已完成四期城市轨道交通建设规划编制及报批工作，正在开展第五期建设规划编制工作。截至2022年6月，深圳市轨道交通已开通线路12 条，运营里程达420 km，客流量突破600 万人次/天，客流强度达1.39 万人次/（天·km），居于全国首位；城市轨道交通出行分担率占公共交通的60%，在综合交通运输体系中发挥着骨干作用。其发展历程如图2所示。

图2 深圳市轨道交通规划建设历程

3.1 经验总结

3.1.1 完善城市轨道交通规划设计体系

2003年9月，国务院出台81 号文，要求拟建城市轨道交通城市必须制定城市轨道交通建设规划。深圳市按照要求，率先组织编制了全国第一个城市轨道交通建设规划，并分别通过国家发改委、国家住房和城乡建设部组织的2 次评审，成为全国第一个编制城市轨道交通建设规划并完成报批的城市。

为更好地支撑城市轨道交通的规划建设，深圳市进一步完善了轨道交通规划设计体系（含城市轨道交通），向上探索线网规划与建设规划之间的关系，向下延伸建设规划与线路详细规划、工程可行性研究及初步设计之间的层层递进关系，建立了将城市轨道交通与重大基础设施、土地开发等有机结合的机制[6-9]，明确了各层次规划的组织实施部门、编制目的及编制内容等，并形成流程及指引，为行业提供了一个可供参考借鉴的模板，如图3所示。

图3 轨道交通规划设计体系

该体系的建立从源头上保证了优质项目的落地，实现了土地集约化开发利用以及与城市发展相协调的目的。

3.1.2 大力推进车站及车辆段上盖开发

深圳市轨道交通自二期规划建设工程开始，借鉴香港铁路有限公司（以下简称“港铁”）的“轨道+物业”发展模式，通过推进以公共交通为导向的开发（TOD），在保障城市轨道交通客流、缓解投融资压力的同时，促进了城市区域的发展[9-10]。目前，深圳市轨道交通通过实施前海、蛇口西、横岗、塘朗、龙华5 个车辆段和深大站等车站的上盖物业开发，共新增开发面积约359 万m2，实现了土地再造和集约化利用[11-12]，并“用修4 条地铁的资金建设了5 条地铁”，较好地缓解了城市轨道交通建设资金压力，如图4所示。

图4 深圳市轨道交通车站及车辆段上盖物业开发情况

3.1.3 探索实施BOT、PPP等多元化投融资模式

从二期规划建设工程开始，深圳市轨道交通就开始探索建设-经营-转让（BOT）投融资模式，并成功引入港铁，顺利完成4 号线建设，极大缓解了政府财政压力。为进一步优化城市轨道交通投融资结构，其还引入政府和社会资本合作（PPP）投融资模式，应用于12 号、13 号线，为全国PPP 建设模式的探索提供了借鉴范例。通过引入港铁等具备丰富运营经验的运营商[13]，也可发挥“鲶鱼效应”，进一步增强运营企业活力，提升城市轨道交通的运营管理水平。

3.1.4 开展城市轨道交通运营发展政策研究

自实现网络化运营以来，深圳市轨道交通发展进入“建运并重”阶段。为实现其良性发展，城市轨道交通主管部门按照“单线封闭核算”的运营管理思路，组织开展了网络化运营、票价政策和补贴机制、PPP 线路绩效考核评估等相关课题研究，探索票价弹性调整机制（图5），并从城市轨道交通全生命周期考虑，研究制定相关政策和措施，以支持城市轨道交通建设和运营一体化良性发展。

图5 弹性票价调整机制探索示意图

3.2 问题分析

（1）当前建设规划审批规模、报批时序等政策规定难以满足深圳城市发展的需要。深圳市轨道交通建设规划的总体特点是期数较多、单次报批规模小且修编次数较多。根据国家的城市轨道交通建设规划审批政策，需重点对申报城市的人口、财政收入和客流3 个主要因素进行审批，深圳市的人口和财政收入远远超过建设审批标准，因此下面重点对客流指标情况进行分析评估，分析结果如表4所示。由表可知，深圳市目前开通运营的城市轨道交通线路在客流量、客流强度和单向高峰小时断面客流量方面均满足建设规划审批要求。从单向高峰小时断面客流量看，二期建设的1 号～5 号线（刚到近期，即开通后10年），三期建设的10 号、11 号线（刚到开通初期，即开通后3年）均已超过3 万人次/h 的审批标准，三期剩余的6 号、7 号、9 号线（开通仅6年，尚未到近期）随着客流的增长也将超过该标准。从客流强度看，深圳市轨道交通已开通的所有线路均超过了初期0.7 万人次/（天·km）的审批要求。综上所述，深圳市规划建设城市轨道交通的基础条件远超建设规划审批要求，发展需求也强于一般城市。按照当前的建设规划审批规模、报批时序等规定，城市轨道交通的建设难以满足深圳市快速发展要求。

表4 深圳市轨道交通各线路客流情况（2021年12月）

（2）受限于国家审批政策约束，深圳市频繁对城市轨道交通建设规划进行修编调整，未能较好适应城市发展需要。从深圳市轨道交通建设规划编制及报批过程看，基本上每一期都进行了修编，究其原因在于：其一，深圳市处于高速发展时期，城市规划、土地开发以及交通等需求增长较快；其二，城市轨道交通审批程序未能与城市特点、发展诉求相契合。频繁修编不仅会导致建设规划报批延期，而且还将对城市的发展、城市轨道交通的规划布局乃至后续运营造成影响。

（3）对于城市轨道交通审批、建设的扶持政策力度不足，不利于其健康发展。为从多渠道缓解融资难问题，深圳市不断创新投融资模式，虽然取得了一定成效，但仍存在以下问题：其一，深圳市探索土地作价出资政策、支持“轨道+物业”发展模式的尝试未得到国家的持续支持，导致上盖开发的扶持政策未能有效延续；其二，投融资改革力度仍然有限，深圳市轨道交通目前投入运营的线路共计12 条，仅4 号、12 号、13 号线采用了新投融资模式，规模偏小；其三，未建立和采用灵活的票价调整机制。

（4）城市轨道交通建设规划审批缺乏有效的后评估机制。当前，深圳市轨道交通建设规划审批更多地关注建设规划规模、建设速度等指标，缺乏对前一期建设规划执行情况（如线路运营情况、客流效益、投资效果以及对城市发展的支撑效果）的分析评估，缺乏审批政策评估机制。

4 对策

为更好地推进城市轨道交通规划建设，确保所选项目的良好社会、经济效益，建议从规划、设计、建设以及运营全生命周期考虑，制定切实可行的政策以支持城市轨道交通可持续发展。

（1）建立高标准的城市轨道交通规划设计指导体系，确保审批项目的优质性。许多城市由于缺乏科学合理的城市轨道交通规划设计体系，在前期未能较好地统筹城市轨道交通与城市发展、土地开发、市政设施、交通一体化等之间的关系，导致后续城市轨道交通建设出现各种各样的问题。建立科学的规划设计指导体系相当于搭建好城市轨道交通的“四梁八柱”，从线网规划、建设规划到线路详细规划、工程可行性研究、初步设计、施工图设计，明确每个阶段具体工作的目的和内容，成体系地推进城市轨道交通规划建设，有利于在审批时挑选出更加优质的项目，形成从顶层制度设计到规划编制、再到审批实施的良性闭环体系。

（2）考虑城市轨道交通全生命周期发展要求，建立科学的考核及后评估机制。目前，城市轨道交通建设规划审批仅考虑建设阶段投融资需求，不利于其可持续发展。建议考虑城市轨道交通从规划、设计到建设、运营全生命周期的资金发展需求，进行土地等资源配置，选择合理的投融资模式。此外，当前城市轨道交通建设规划审批仅对线路初期客流强度进行了规定，未涉及线路建成运营后客流效益的调查评估。为避免盲目建设，建议在建设规划审批时开展对前一期线路实施效果的后评估工作，审查其客流情况、投资效果等，然后据此出台具体审批要求，包括对后续建设规划编制的具体要求及说明。

（3）出台扶持政策及差异化审批细则。城市轨道交通投资大、建设周期长，后期运营亏损严重。政府除在审批方面加强监管之外，还要从促进其良性发展层面加强政策扶持，范围应涵盖从规划、设计至建设、运营的全生命周期，并制定投融资、土地资源配置、上盖开发、票价调整、运营期补贴、财税返还等方面的具体政策规定及措施，支持城市轨道交通可持续发展。由于不同城市的城市规模、政府财力、交通出行需求等各不相同，因此应根据具体情况制定差异化的建设规划审批标准，在建设规模、客流指标、投融资方案等方面提出差异化的审批要求，以适应不同城市的发展需求。

5 结语

城市轨道交通的可持续发展支撑着城市体系的高效运转，其建设规划审批政策不仅要发挥“强监管”作用，更要起到良好的“软支撑”作用，以便选出并落实优质的城市轨道交通项目。城市轨道交通建设规划审批制度应进一步细化并根据城市发展情况体现差异化。此外，应建立城市轨道交通建设规划的“编制-审批-评估”机制，完善其“规划-设计-建设-运营”全面闭环评估体系，以保证其高质量发展。