基于耕地多功能的江苏省耕地保护补偿标准研究*

王 慧，龙开胜

（南京农业大学公共管理学院，江苏南京 210095）

0 引言

耕地是人类赖以生存的重要物质基础，但城市化进程的推进挤压着耕地空间，进而威胁到了耕地生态安全[1]。2018年我国建设占用耕地面积25.2万hm2（378万亩），占耕地减少量近九成比重[2]；近年来我国耕地生态也在遭受巨大威胁，约0.2亿hm2（3亿亩）耕地不同程度地受到了重金属污染，占全国耕地面积的1/6左右[3]。耕地在利用过程中会产生巨大的外部性价值，这种外部性价值既包括耕地通过涵养水源、调节大气、防风固沙等对生态环境保护产生的生态价值，也包括耕地通过保障就业、维护社会稳定、维护国家粮食安全等产生的社会价值。在耕地保护机制不成熟的情况下，耕地的生产功能带来的经济价值通过市场交易及各项补贴等方式得到实现，而耕地外部性价值虽大，但由于没有得到足够的重视且量化较为困难而少能得到实现，这会使得耕地保护者保护耕地的积极性受到影响，进而影响耕地保护效率。

耕地经济补偿能够有效解决耕地保护中因外部性引发的资源利用效率低下和资源浪费等问题[4]。学术界现围绕耕地保护补偿形成了以外部性理论、机会成本理论、公共物品理论、委托代理理论以及粮食安全学说等为主的理论研究体系[5]，研究者基于耕地利用过程检测、模型构建、参数获取等手段采用了耕地价值叠加法、当量因子法、影子价格法、机会成本法、土地出让收益折算法等多种形式的耕地保护补偿标准测算方法[6-8]。其中，以外部性理论为基础的耕地价值叠加法较为常见，普遍的做法是将耕地各类价值无差别地加总求和得到耕地保护补偿标准[4,9,10]。然而，这样的做法无法体现耕地不同功能之间的重要性关系，即在耕地生产、生活和社会等功能中，在不同时期和不同地域间，耕地保护所应重视的功能类型是有差异的，耕地保护补偿标准不适宜被定义为各种价值的简单加总。尤其是随着耕地多功能保护正逐渐取代以往单纯针对耕地数量的耕地保护[11]，每类耕地功能在耕地总体功能中的重要程度不一，以各类耕地价值为基础计算耕地保护补偿标准，有必要考虑不同耕地功能对应的耕地价值的重要性差异。

文章创新性地结合耕地多功能评价和耕地外部性价值来计算耕地保护补偿标准，以耕地多功能评价结果表示各类功能价值的重要程度，在此基础上探讨江苏耕地保护补偿标准。江苏省是我国农业大省，也是国内较早建立耕地保护补偿制度的省份，在耕地数量保护上取得了一定积极成效[12]。江苏省粮食产量高，但人均耕地少，2018年人均占有耕地仅有0.06hm2（0.86亩），且易于开发利用的后备耕地资源不足，耕地提质和污染管控也亟待强化[13]。为进一步发挥耕地保护补偿政策的积极作用，显化耕地外部性价值，推动耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，该文基于现有江苏省耕地保护补偿标准仅以耕地面积为制定依据这一事实，以丰富标准制定依据、优化标准体系为基本思路，以地级市为最小研究尺度，以可获取完整数据的2018年为基期，从耕地多功能角度对江苏省耕地保护补偿标准展开研究。

1 研究思路、方法与数据来源

1.1 研究思路

耕地功能和耕地价值之间关系密切。耕地功能具有客观性特征，往往受到自身禀赋和人类活动的共同影响，耕地各类功能值的高低反映了耕地在各种功能类型方向上的倾向程度，是耕地属性的表征；而耕地价值反映了耕地的功能供给与人类需求之间的契合程度，具有较强的主观性特征。耕地功能类型决定了耕地的价值类型，各类功能的强弱也决定了对应价值的大小，由此可知，充分考虑耕地功能差异对于耕地价值的研究具有深刻影响。

耕地保护工作要往更加科学化、精细化的方向升级，就应当重视不同地区耕地在功能效用上的差异。基于耕地多功能评价的耕地多功能指数是耕地各类功能强度的表征，以各类耕地功能权重体现各个地区在耕地功能结构上的差异，确定了各地的耕地主次功能，是耕地保护补偿的基础。耕地多功能评价下的耕地保护补偿标准的测算以耕地的功能结构特征和外部性价值大小为主要依据，借助耕地多功能评价和外部性价值计算方法得以衡量。

研究思路如图1所示，基于耕地保护需求，依据耕地多功能评价和耕地外部性价值计算结果，得到耕地保护补偿标准。首先，建立耕地多功能评价指标体系，评价分析得到生产、生态和社会功能值；其次，以外部性内部化为基本原则，分别计算各地耕地生态价值和社会价值等外部性价值；再次，将生态功能和社会功能指数的比重作为耕地保护补偿价值计算中的权重，对耕地生态价值和社会价值加权求和得到耕地保护补偿价值；最后，结合相关修正系数得到各地耕地保护补偿标准，使结果更加符合当地经济实力和社会发展阶段要求。

图1 研究思路

1.2 耕地多功能评价方法

1.2.1 耕地多功能评价指标

我国是耕地保护最严格的国家，在人多地少的基本格局下，我国严控“18亿亩红线”，以保证粮食需求。耕地最原始和最基础的功能是粮食生产功能，而随着社会经济的发展和生态文明建设进程的推进，耕地在维护生态系统平衡和保持社会稳健发展等方面的功能也日益显现[14]。学术界对于耕地多功能类型的划分尚未形成统一定论，但普遍认为耕地多功能是自然系统与人类作用相结合的产物[15]，耕地在保障粮食产出、维持生态安全和维护社会稳定上起到的重要作用被广泛认可[16-18]，这三个方面分别对应了耕地的生产、生态和社会功能。于是该文认为耕地保护的重点在于耕地的生产、生态和社会三个方面的功能上，而耕地的其他附属功能如文化传承、娱乐休闲、景观美化、城乡阻隔等功能并非耕地保护重点考虑对象。据此，该文定义耕地多功能为耕地在生产、生态及社会等多个方面、多个层次为人类社会提供效用的能力。

从耕地多功能的内涵出发，以耕地的生产、生态和社会功能为耕地多功能的主要评价对象，选取指标，构建耕地多功能评价指标体系，见表1。

表1 耕地多功能评价指标体系

（1）生产功能：耕地的生产功能是耕地最为基础的一项功能，通过生产潜力和产出大小体现。复种指数反映耕地利用水平，复种指数越大，表示耕地的利用程度越高，因此用复种指数表征耕地生产潜力；产出大小则由作物单产和粮食产量贡献率代表的粮食生产水平及地均产值代表的经济产出水平共同表征。

（2）生态功能：耕地生态功能分别凭借固碳释氧量、农田生态系统多样性及综合蓄水量3项指标，从气体调节、生物多样性及水源涵养3个角度评价。气体调节功能由固碳释氧量表征，由单位面积耕地的CO2吸收量和O2释放量两部分组成；农田生态系统多样性采用Shannon-Weiner指数表示，生物多样性指数与耕地生态功能强度成正比。综合蓄水量是耕地水源涵养功能的体现，由农作物冠层降水截留量与土壤层蓄水量两部分组成。生态功能计算选取的农作物类型依据江苏省农作物播种面积大小确定，包括稻谷、小麦、油菜籽、豆类、玉米、花生、蔬菜和瓜果8种农作物。其中，因受农作物降雨截留率数据限制，水源涵养功能的计算对象包括稻谷、小麦、油菜、豆类和玉米5类农作物。

（3）社会功能：耕地社会功能有保障、稳定和发展3层内涵，因此从人均粮食保障率代表的粮食安全保障功能、耕地就业保障力代表的就业稳定保障功能，以及农业产值比重代表的推动农业产业发展的功能3个角度评价。

1.2.2 多功能指数测算

在各项指标经过标准化处理后，采用熵值法确定权重，然后用综合指数法得出范围在0～1区间的耕地多功能指数。综合指数法为：

式（1）中，Ak为各个耕地功能指数，k=1，2，3，…，L，L为耕地功能种类的数量，Wj为各指标权重，Aij为各指标标准值。

式（2）中，A为耕地多功能综合指数，k=1，2，3，…，L，L为耕地功能种类的数量，Ak为各个耕地功能指数。

1.3 耕地外部性价值测算方法

耕地的外部性价值包括生态价值和社会价值两个部分，数值上为耕地的生态价值和社会价值之和，用公式可以表示为：

式（3）中，V为耕地的外部性价值，Ve为耕地生态价值，Vs为耕地社会价值，其中耕地社会价值由就业保障价值（V1）、养老保障价值（V2）、医疗保障价值（V3）以及社会稳定价值（V4）构成。

1.3.1 生态价值测算

生态价值（Ve）选用当量因子法计算。耕地提供的气体调节、水源涵养、废物处理、气候调节、保持土壤、维护生物多样性等服务为生态环境的保护和改善作出了很大的贡献，这些服务的价值即为耕地的生态价值[25]。借鉴刘利花等[26]的研究方法，计算得到耕地生态价值为：

式（4）中，Ea为生态系统中1单位生物当量因子的生态服务价值，1/7表示调节系数，表示在无人类作用的条件下单位面积的耕地提供的价值，是经人类活动作用后价值的1/7，mk为第k种农作物播种面积，k∈(0，n)，pk为第k种农作物的单价，qk为第k种农作物单产，M则为n种农作物总播种面积。

式（5）中，Ve是耕地的生态价值，F为生态系统服务当量值，该文参考谢高地提出的“中国生态系统服务价值当量因子表”[27]，取上述生态服务类型的当量值之和5.81，r为还原率。

该文在生态价值的计算上依据江苏省农业生产情况和价格数据的可获取情况，选择了小麦、稻谷、大豆、油菜籽、玉米、花生和蔬菜7类农作物。土地还原率包括安全调整利率和风险调整利率两个部分，在该文中假设不存在风险，土地还原率即安全利率，取2018年一年期存款的平均利率1.5%。

1.3.2 社会价值测算

社会价值（Vs）选用替代法计算。借鉴诸培新等[28]的研究成果，从社会保障价值和社会稳定价值（V4）两个方面分别计算，其中，社会保障价值包括就业保障价值（V1）、养老保障价值（V2）、医疗保障价值（V3），将其加总得到耕地社会价值。

（1）社会保障价值测算：①就业保障价值（V1）：测算上用城镇失业人员领取的最低保障金替代，将从失业至退休这一时间段获取的最低生活保障金作为耕地为人们提供的就业保障价值进行计算。具体利用当地就业者平均退休年龄与耕地保护主体平均年龄之差表示耕地保护年限，并将其与每单位耕地面积下的最低保障金相乘得到。其中男性公民和女性公民退休年龄分别取60岁和55岁，耕地保护主体平均年龄以劳动力平均年龄代替，根据《中国人力资本报告2019》，2017年我国劳动力人口平均年龄为37.8岁，故t取37.8，劳均耕地面积以各市耕地面积除以农业就业人口得到，经计算可得江苏省各市耕地就业保障价值。②养老保障价值（V2）：计算时用城镇居民退休后享受的平均养老保险金额替代，具体用当地城镇居民趸交的保险金基数与基本养老金额之积除以月保险基数和劳均耕地面积的乘积计算得到。男、女公民趸交的保险金基数参照中国太平洋保险股份有限公司的个人养老保险——太平盛世长寿养老保险A款费率表计算；基础养老金额计算：上年度社会月平均工资从各市统计年鉴获取，累计年限参考诸培新等[28]的研究确定为35.8年；个人养老金计算：取55岁退休，累积工资依据上年度社会月平均工资和计发月数计算，上年度社会月平均工资在基础养老金计算中已经得到，计发月数计按55岁退休取170个月，由此可以计算出基础养老金金额和个人养老金金额，从而可以将二者之和——基本养老金金额代入计算，得到江苏省各市耕地养老保障价值。③医疗保障价值（V3）：依据灵活就业人员每年缴纳的医保费用计算，具体用城镇灵活就业人员缴纳的总医疗保险费与劳均耕地面积的商计算得到。

（2）社会稳定价值测算：社会稳定价值（V4）由耕地开垦费用、耕地占用税和新增建设用地土地有偿使用费3个部分组成，数值等于三者之和。依据江苏省实情，耕地开垦费对于苏中、苏南和苏北有不同的标准：苏北地区为30元/m3，苏中地区为40元/m3，苏南地区为50元/m3；耕地占用税以县（区）为基本单元按不同耕地等级收取，该文取各市中各个县（区）耕地质量等级的平均值，依据相关标准得出；新增建设用地土地有偿使用费按财政部、国土资源部2009年4月印发的《关于调整部分地区新增建设用地土地有偿使用费征收等别的通知》（财综[2009]24号）附件中规定的标准，分地区执行。

1.4 耕地保护补偿标准确定方法

1.4.1 基于耕地功能结构的补偿价值

通过观察耕地多功能评价指标和耕地外部性价值计算过程可以发现，耕地生态功能、社会功能分别与耕地生态价值、社会价值的内涵基本对应。耕地生态功能通过固碳释氧量、农田生物多样性和水源涵养3个方面表征，生态价值则为气体调节、水源涵养、废物处理、气候调节、保持土壤、维护生物多样性6类生态系统服务价值之和。耕地社会功能有就业保障、粮食安全和产业发展3个方面的内涵，而社会价值为包含就业、医疗、养老在内的保障价值和以粮食安全表征的社会稳定价值。耕地多功能评价的作用是区分出各类功能在不同地区重要程度的差别，以因地制宜地依据外部性价值给出补偿标准，而多功能评价和外部性价值计算在内涵上的统一，为得到较为准确的结果提供了保障。

耕地各类功能相互依存，因此一类功能的实现必然会影响到其他功能的实现，因此在制定耕地保护补偿标准时应考虑到这一特征，在确定补偿范围时如果将所有功能价值都包含在内，必然会有重复计算的部分。因此制定保护补偿标准应在考虑各个地区耕地功能差异的情况下，分别依据耕地实际功能结构计算。因此将各个地区耕地功能值的占比设为权重，对生态和社会价值加权求和为：

式（6）中，U′为耕地保护补偿价值，A1为耕地生产功能指数，A2为耕地生态功能指数，A3为耕地社会功能指数，Ve为耕地生态价值，Vs为耕地社会价值。

1.4.2 耕地保护补偿标准

为使计算得到的耕地保护补偿标准能更加符合实际，在得到补偿价值后还需要考虑社会经济发展阶段、人们对耕地的支付意愿等因素。故该文在此引入区域社会经济发展阶段系数对得到的耕地保护补偿价值进行修正。

由于耕地的功能和价值是处于动态变化的过程中的，除经济因素外，还需考虑人们对耕地价值的认同，而这种认知与社会经济发展阶段密切相关，从时间维度上看是呈“S”型曲线波动增长的，因此在量化描述这种变化时可以借助皮尔生长曲线[29]，该曲线的简化形式为：

式（7）中，l为用来描述社会对耕地保护的支付意愿的区域社会经济发展阶段系数，l∈(0，1)，En为当地城市和农村的综合恩格尔系数，即两者的平均值；

最后将计算得出的社会发展阶段系数l与耕地保护补偿价值U′相乘，计算得到最终的耕地保护补偿标准为：

式（8）中，U为耕地保护补偿标准，U′为耕地保护补偿价值，l为区域社会经济发展阶段系数。

1.5 数据来源

耕地多功能评价指标数据来源于2018年江苏省以及省内各市的统计年鉴和国民经济与社会发展统计公报；耕地价值计算所需要的农产品产量和播种面积等数据来自2018年江苏省以及各市的统计年鉴，农产品成本收益数据来源于《全国农产品成本收益资料汇编2019》，耕地社会价值的计算所需的人口数量、年龄等数据搜集自各地市统计年鉴，各地耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费搜集自各地自然资源部门和财政部门网站，各地区最低生活保障金、平均工资等数据搜集自各地劳动与社会保障部门、民政部门网站，个别缺失的农作物播种面积和产量数据，根据已有数据用等比例推算等方法插补；计算耕地保护补偿标准值时用到的修正系数中，全国GDP和各市GDP数值，以及各市恩格尔系数均来自2018年江苏省以及各市的统计年鉴；江苏省耕地综合功能分布图基于2015年中国地市行政边界矢量数据绘制，下载自中国科学院资源环境科学数据中心网站（http://www.resdc.cn/）。

2 研究结果及分析

2.1 耕地多功能评价结果

依据耕地多功能评价方法计算得到江苏省及各市耕地多功能指数，见表2。

表2 2018年江苏省耕地多功能指数

从江苏省耕地综合功能分布图（图2）中可以看出，省内耕地综合功能分布呈现出北强南弱的格局。观察各类耕地功能在各区域上的强度（图3）可以发现，苏北、苏中和苏南地区中，耕地各类功能最强的均是苏北地区，其次是苏中地区，而苏南地区各类功能均明显弱于其他地区；在耕地社会功能上，苏北、苏中和苏南3个地区差异最大，苏北地区的社会功能指数值远远高于其他地区，是耕地社会功能高值区；生态功能值在苏中和苏北两地间各类功能值中差距最小，两地生态功能值远高于苏南地区；生产功能值在苏南地区各类功能中是最高的，而在各区域中同样呈现由北至南依次递减的局势。

图2 2018年江苏省耕地综合功能分布

图3 2018年江苏省三大区域各类耕地功能指数雷达图

从各地耕地功能组成结构（图4）来看，苏北地区社会功能占比较高，占总耕地功能值的四成左右，其次是生产功能，生态功能占比略低于生产功能；苏中地区3类功能占比相当，生产功能占比较高，生态功能其次，其中南通市生态功能比例最高，占比45%，社会功能值占比最小；而苏南地区除常州市和镇江市社会功能占比最高外，其他市均为生产功能值占比最高，社会功能占比最小，其中苏州市社会功能值为0，耕地功能仅有生产和生态功能两个部分。通过观察江苏省整体耕地组成结构可以发现，生态功能和社会功能在江苏省整体功能值中占了很大一部分比例，是耕地功能的重要组成部分。

图4 2018年江苏省13市各类耕地功能占比

2.2 江苏省耕地外部性价值

2.2.1 耕地生态价值

从各市计算结果来看，耕地生态价值最高的是南京市，为194.227 9万元/hm²，淮安市耕地生态价值最低，为132.011 6万元/hm²。除南京市外，苏州、徐州和盐城市均具有较高的生态价值，说明经济发达地区和农业生产水平高的地区生态价值较高，耕地资源为这些城市的生态平衡提供了有力支持，对经济与生态的协调发展起到了重要作用。

2.2.2 耕地社会价值

由社会价值计算结果可知，社会稳定价值在江苏省耕地社会总价值中占有重要地位，江苏省各市耕地社会价值数量巨大，平均社会价值达149.235 4万元/hm²，其中宿迁、扬州两市社会价值相对较低，扬州最低，为114.847 3万元/hm²，这是扬州地区就业保障价值低，农民对耕地的就业依赖程度较低导致的。连云港市由于耕地社会保障价值较高，拉动整体耕地社会价值达到了189.982 6万元/hm²，耕地社会功能成为了当地最重要的耕地功能。

耕地外部性价值是耕地外部性大小的体现，是耕地生态价值和社会价值之和。通过计算，可以得到江苏省及13个市的耕地外部性大小如表3所示。

表3 2018年江苏省及各市单位面积耕地外部性价值万元/hm²

可以看出，江苏省耕地外部性价值巨大，生态价值和社会价值相对大小在各地区有所差别，并且从江苏省整体情况来看，社会价值高于生态价值。江苏省内单位面积耕地外部性价值最大的市为无锡市，为351.010 4万元/hm²；最小的是南通市，仅有254.902 2万元/hm²；江苏省平均耕地外部性价值310.743 5万元/hm²。

2.3 耕地保护补偿标准

2.3.1 耕地保护补偿标准结果

耕地保护补偿的目的是将外部性内部化，耕地保护补偿价值为耕地生态、社会价值分别与其功能比例的乘积之和，进一步乘以还原率1.5%得到各地每年的耕地补偿价值。接着计算耕地保护补偿标准，通过代入式（8）计算，得到的修正值即江苏省每年单位面积耕地保护补偿标准，结果如表4所示。

表4 2018年江苏省及各市耕地保护补偿标准 万元/（hm²·年）

最终计算得到以2018年为基期的江苏省平均耕地保护补偿标准为0.859 7万元/（hm²·年），其中补偿标准最高的市为连云港市，为1.144 6万元/（hm²·年）。连云港市具有全省最高的耕地社会价值，耕地外部性价值大小位列全省第三，同时，连云港市生态、社会功能占比高达73%，因此最终计算得到的耕地保护补偿标准较高。无锡市耕地保护补偿标准最低，为0.520 3万元/（hm²·年），这是由无锡市的耕地功能结构导致的，无锡市耕地功能结构以生产功能为主，占比高达66%，而生态功能和社会功能占比仅有34%，因此即使无锡市外部性价值大小为全省第一，最终补偿标准仍处于较低水平。通过观察可以发现，在耕地综合功能更强的苏北地区，除由于耕地社会价值低导致补偿标准低的盐城市外，徐州市、连云港市、淮安市和宿迁市4市耕地保护补偿标准均高于全省平均水平。而耕地综合功能总体较低的苏南地区，除耕地生态、社会功能占比较高的镇江市外，其他地区耕地保护补偿标准均低于全省平均水平。因此可以推断耕地多功能强度与耕地保护补偿标准之间具有较大的关联度，并且由于江苏省内耕地资源禀赋和社会经济条件差异较大，各市最终耕地保护补偿标准结果差距明显。

2.3.2 耕地保护补偿标准结果进一步分析

现行江苏省普惠性耕地保护补偿主要依据数量层面因素制定标准，评价标准较为单一，而该文补偿标准考虑了耕地功能结构差异对外部性价值进行补偿，为多层次考量耕地保护补偿标准提供了思路。江苏省各市平均补偿标准结果0.859 7万元/（hm²·年）与南京市现行的耕地保护补偿标准0.450 0万元/（hm²·年）相比，显然该标准对耕地保护者的激励力度更大。

同时，将补偿标准与同类型研究结果进行对比（为方便对比，各研究结果中总值形式的补偿标准用当年的一年期存款基准利率作为土地还原率换算成年均补偿标准，见表5），在与价值叠加法的比较中可以发现，在考虑单位面积价值量之间量级差距的情况下，基于多功能的耕地保护补偿标准测算方法比无差别求平均值的价值叠加[9]得到的补偿标准略高，但由于考虑到了耕地功能结构，因此更具科学性；同时该文结果较直接将价值加总的价值叠加法[4,30]得到的补偿标准明显较低，因此更具有落地性；该文中徐州市补偿标准1.018 2万元/（hm²·年），在比较相关研究中针对同一地区采用机会成本法[31]计算得到的结果1.418 1万元/（hm²·年）后可以发现差距较小，因此结果较为可靠。基于耕地多功能的耕地保护补偿标准在准确考量耕地功能结构差异的同时，又不会对地方政府造成过大的财政压力。综合以上可以认为该文计算得到的耕地保护补偿标准结果较为合理。

表5 耕地保护补偿标准现有研究计算结果对比

该文中的耕地保护补偿，是以外部性内部化为基本原则建立的区内耕地保护补偿。农民和地方政府等耕地保护者在保护耕地的同时，放弃了将耕地转为能获取更高收益的建设用地，并且为整个地区提供了巨大的外部效益，同时也承担了巨大的机会成本，因此他们自身享受到的部分外部效益可以忽略不计。因此，主要由上级政府代表耕地外部效益的所有享有人，将外部性价值补偿给农民和下级地方政府（通常为市级及以下政府）等耕地保护者。另外，由于该文中的耕地保护补偿是区内耕地保护补偿，在此情境下，所有区域的耕地保护者都为全社会提供了大量的耕地外部性价值，因此该文中耕地保护补偿范围为全省耕地。

3 结论与建议

3.1 结论

（1）基于耕地多功能评价的耕地保护补偿标准兼顾耕地自身功能和价值，反映了耕地功能与补偿标准之间的联系，具有科学性和可行性。江苏省耕地综合功能强度在空间上呈现出从苏北到苏南依次递减的态势，与当地自然资源禀赋和社会经济条件密切相关。以此为依据制定耕地保护补偿标准制，能够推动耕地多功能的保护。

（2）基于耕地多功能的江苏省耕地保护补偿标准结果反映了不同区域之间耕地保护需求的差异。2018年江苏省平均每年单位面积耕地保护补偿标准为0.859 7万元/（hm²·年），其中补偿标准最高的连云港市，为1.144 6万元/（hm²·年），最低的无锡市，仅有0.520 3万（hm²·年）。耕地保护补偿标准在苏北地区较高，苏中地区次之，苏南地区最低。该结果从耕地自身功能和价值角度反映各地耕地多功能强度和外部性价值大小，对于我国耕地保护补偿工作具有一定的参考价值。

3.2 建议

多功能评价下的耕地保护补偿标准与现有标准之间存在一定差距，需要从资金供给、资金分配及调整机制等方面着手落实。首先，资金供给方面需要建立起政府与市场双向协同机制，结合政府设立的补偿基金和市场上进行的耕地多功能产品交易，为补偿标准的落实提供充足资金；其次，资金分配方面建议以耕地多功能贡献为依据构建体系，确立不同层级政府部门及耕地所有者、承包者和经营者等多种主体之间的补偿方案；最后，基于耕地多功能及耕地价值的动态变化特征，耕地保护补偿标准也需要适时调整，建议将标准测算依据及标准数据纳入耕地保护补偿管理办法，以保证补偿效力的持续发挥。