开发区国土空间规划监测评估指标体系构建研究——以广西良庆经济开发区为例*

雷 征

（1.广西壮族自治区自然资源调查监测院，广西南宁 530219;2.自然资源部北部湾经济区自然资源监测评价工程技术创新中心，广西南宁 530219）

国土空间规划监测评估作为政府了解空间资源开发情况及其承载的经济社会战略目标实现情况的重要手段，是规划监督实施的重要保障[1-3]。其中，评估指标体系是贯穿“规划编制-审批实施-日常管控-评估监测”全流程必不可少的量化工具[4-5]，构建评估指标体系是规划实施监测评估的工作基础和重要环节[6]。2019 年，中共中央、国务院印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制[7]。该文件印发实施以来，全国各地在大力开展国土空间规划编制工作的同时，市县级国土空间规划城市体检评估工作也在稳步推进。

当前，自然资源管理部门和学术界都对国土空间规划监测评估工作进行了深入研究探讨。研究尺度由聚焦上海、广州、天津、武汉、长江经济带等大城市和重点区域[8]，不断过渡到具体的市、县（区）。监测评估对象有区域规划、主体功能区规划、土地利用总体规划与城市总体规划、国土空间规划、风景名胜区总体规划和村镇区域空间规划等[9-10]。评估的重点主要围绕构建规划实施评估指标体系开展，例如赵小敏针对规划实施结果、规划实施效益、规划实施效力来设置评估指标[11]；夏春云则从政策落实、土地利用程度、实施成效等方面选取指标；郑新奇则从规划执行效果、规划实施有效性、规划实施手段、规划社会认知、规划实施效益等更多维度构建指标体系[12]；唐娟在考虑规划实施情况、规划实施效益等要素后，更加关注土地资源的节约集约利用[13]。评估方法以定性分析与定量评价相结合为主，其中生态足迹法、基于GIS 的评估方法、灰色综合评价法等都有应用，评估指标权重赋值则主要采用主成分分析和层次分析法。

综上所述，国内国土空间规划实施评估范围越来越广，评估指标体系日益健全，评估技术方法也越来越成熟，GIS空间叠加分析技术、宏微观经济学、生态学模型等也都被应用来综合反映规划的实施成效，这些都为本研究提供了非常有益的参考与借鉴。但整体来讲，已有评估内容主要集中在规划实施结果上，对规划本身和规划过程的评估较少，对评估体系的综合研究还欠缺，且已有研究主要的监测评估对象是区域和市县级规划，而针对开发区、边境经济合作区、自贸区等经济发展承载主体的空间规划实施监测评估工作研究还鲜有涉及。而开发区是以发展产业为主的区域综合体，具有特殊的功能性质，规划实施中存在的问题与困难更具典型性，其评估监测重点也与市县级国土空间规划有较大差别，市县级国土空间规划实施评估指标体系不能完全适用于开发区。因此，本研究以开发区为研究对象，分析开发区国土空间规划监测评估重点，探索构建科学实用的评估指标体系，以期为开发区土地集约利用评价、国土空间规划管控、规划实施动态评估提供参考。

1 指标体系构建

1.1 构建思路

本文在指标选取中，基于开发区发展类型和定位，传导市县级国土空间规划及开发区相关规划指标管控要求，参考已有规范标准，借鉴当前国内外空间规划实施评估的实践经验，综合运用对比分析法、专家咨询法等筛选出可评估现状、实施过程和实施结果等整个规划过程的相关指标，构建开发区国土空间规划监测评估指标体系（图1）。

图1 开发区国土空间规划监测评估指标体系构建技术思路图Fig.1 Technical thinking chart for construction of monitoring and evaluation indicator system of land and space planning in development zone

1.2 重点评估内容

秉承生态文明建设、高质量和可持续发展理念，以规划前现状评估、规划实施过程监测、规划实施效果评价为评估框架，紧紧围绕上位规划管控指标评估、开发区发展定位评估、国土空间布局变化监测、资源要素利用效率评估和空间规划目标偏离评估等5项评估内容来构建开发区国土空间规划监测评估指标体系。

1.3 监测评估手段

3S 是最常用的监测评估手段，如利用GIS 的空间数据处理、分析与制图功能，利用遥感技术对开发区在一定时期内的动态变化信息进行提取，分析开发区的开发建设进度和走向，监测违法用地用房等。同时，结合应用新的动态监测技术，如利用三维实景分析建筑高度、密度，利用多源大数据动态监测“日常行为活动”[14-16]，利用无人机监测评估交通动态和违法建筑等。

2 指标体系构建实证分析

2.1 研究区概况

良庆经开区是2007 年3 月组建成立的广西自治区级开发区，总面积262.72 hm2，共分A、B、C 三个地块，A 地块面积50.00 hm2，B 地块面积80.16 hm2，C 地块面积132.56 hm2。该开发区位于广西南宁市城区南部，地理区位优势明显，是“南北钦防”经济开放带和南宁五象新区及南宁市南部工业区的重要组成部分，南（宁）北（海）高速公路、南（宁）北（海）二级公路贯穿园区南北，南宁市外环高速公路、黎南铁路复线横穿园区东西，南宁玉洞火车站和南宁国际综合保税物流园坐落其中。

2.2 指标体系确定

2.2.1 评估指标遴选

开发区国土空间规划在编制内容、实施方向和监测重点上都与市县级国土空间规划有差别，因此，在指标选取上既要考虑采用市县级国土空间规划实施评估共用的指标，还要考虑设置可以反映良庆经开区特色的评估指标。理论上讲，评估指标越详细评估结果也就越准确，但实际工作中，评估指标太详细会造成指标体系过于庞大，不但数据资料收集难度加大，还会导致重复测算和数据冗余。本文兼顾系统性、可比性和可操作性原则筛选设置指标，紧紧围绕重点评估内容构建评估指标体系，主要参考依据和考虑要素如下：

（1）上位规划管控指标评估：主要评估良庆经开区是否落实南宁市国土空间规划确定的约束性指标。现行的南宁市相关空间规划针对开发区设立的管束指标有违法违规调整规划、用地用海等事件数量和工业用地地均增加值。而建设用地总面积、常住人口数量和河湖水面率是现行空间规划设置的普适性约束指标，本文考虑到建设用地数量和常住人口是反映开发区发展程度的重要指标，将两者纳入评估指标体系，而河湖水面率可以反映开发区的宜居程度，也一并将其纳入。

（2）开发区发展定位评估：良庆经开区作为工业主导型开发区，评估重点是产业发展和效益水平，借鉴《开发区土地集约利用评价规程》，选取了工业用地综合容积率、工业用地固定资产投入强度、工业用地产出强度3 项指标。良庆经开区的主导产业是制药、有色金属深加工、建材和饲料等，主导产业用地占比和主导产业收入占比可以反映开发区是否以发展主导产业为主。高新技术企业数量和规上工业企业R&D 经费支出占营业收入比重两项指标可以评估良庆经开区高新技术产业和规上企业的发展规模与水平。

（3）国土空间布局变化监测：主要是以土地调查、遥感数据为基础，利用GIS 的叠加、缓冲区等空间分析工具评估国土空间规划实施过程中土地开发程度、用地结构和空间格局变化的情况。良庆经开区成立时间早，部分老旧企业存在停产、转产、未生产状态，为摸清土地和建筑的闲置、废弃和低效利用情况，设置了土地供应率、低效闲置用地比例和违法建筑面积3项指标。

（4）资源要素利用效率评估：主要评估土地、水、环境等自然资源的利用效益和使用效率情况，评估公共管理与公共服务设施配置是否合理。人均应急避难场所面积、消防救援5 分钟可达覆盖率、社区卫生服务设施步行15 分钟覆盖率、社区学校步行10 分钟覆盖率和工作日平均通勤时间等指标来源于《国土空间规划城市体检评估规程》（TD/T 1063-2021）。单位工业产值地耗和单位工业产值能耗两项指标主要针对开发区设置。土地供应率和低效闲置用地比例来源于自然资源管理部门日常管控内容。

（5）空间规划目标偏离评估：以良庆经开区现行国土空间规划目标为评估对象，选取了《广西良庆经济核定区总体规划》和其他相关控规详规中的城镇化率、人均公共绿地面积、工业用水重复利用率、污水处理率、人均建设用地和城镇居民人均居住面积等指标，采用指标体系定量对比法，对相关空间规划确定的目标实现程度进行评估。

2.2.2 评估指标体系确定

基于以上开发区国土空间规划评估指标遴选思路和良庆经开区实际情况，经过多轮指标筛选和优化，最终确定的评估指标体系有34 项指标，其中，上位规划管控指标评估指标5 项，开发区发展定位评估指标7 项，国土空间布局变化监测指标7 项，资源要素利用效率评估指标9 项，空间规划目标偏离评估指标6项（表1）。

表1 良庆经开区国土空间规划监测评估指标体系Table 1 Monitoring and evaluation index system of land and space planning in Guangxi Liangqing economic development zone

以上评估指标体系既涵盖了良庆经开区现行空间规划的管控指标，又结合良庆经开区的类型和发展定位，设置了主导产业用地比例、主导产业工业收入占比、工业用地综合容积率等反映产业用地效率的指标，既能监测开发区日常资源开发利用情况，也能掌握开发区规划实施结果偏离程度，能为开发区日常监管、土地集约利用、规划调整修改、政策文件制定提供参考依据。总体来讲，构建的指标体系全面且有特色，能多层次、多维度反映良庆经开区空间规划实施的一致性和有效性。

3 结论与讨论

3.1 研究结论

（1）开发区国土空间规划实施监测评估不同于市县（区），开发区评估的重点是用地结构布局与产业用地效益。以良庆经开区为例，基于现有的城市体检评估和开发区土地集约利用评价指标体系，构建了涵盖“规划前现状评估+规划实施过程评估+规划结果评估”全过程的开发区国土空间规划监测评估指标体系。

（2）构建的良庆经开区国土空间规划监测评估指标体系涉及上位规划管控指标评估、开发区发展定位评估、国土空间布局变化监测、资源要素利用效率评估和空间规划目标偏离评估等5项评估内容，包括34项指标。与当前的市县国土空间规划监测评估指标体系相比，评估涉及规划编制前、中和后期，覆盖范围更为广泛，但紧紧围绕开发区的核心要素遴选指标，整个评估指标体系比较精炼，评估指标数量比《国土空间规划城市体检评估规程》（TD/T 1063-2021）中设置的基本指标少44个。

3.2 讨论与展望

本研究基于静态和动态两种思维开展开发区国土空间规划监测评估指标体系构建研究，在结果评价基础上更加注重过程监测，评估技术由基础数据量化评估转变为以遥感和GIS 技术为主、新动态监测技术相辅的规划过程计量分析。评价指标选取上，突出开发区的区域特点，注重补充符合开发区自身发展定位和需求的特色指标。但受研究区情况所限，本文对外向型开发区国土空间规划编制实施及监测评估的考虑还不足，对边境经济合作区的底线管控、国土安全等问题还有待进一步研究，特色指标是否具有普适性还需要在实践中验证。