湄公河污染防治法律机制研究

邵玉玲

(河海大学法学院，南京 210098)

前 言

湄公河是东南亚第一大河流，也是东南亚最长的河流，发源于中国青海，流经柬埔寨、泰国、越南、中国等国家。湄公河补给水源以降水为主，冰雪融水为辅，湄公河航运不够发达，因此，上下游航运不能直接相通。湄公河流域有着丰富的自然生物资源，但由于流域沿岸各国经济发展和人口的急剧增长，河流沿岸的环境危机越发的严重。该流域污染主要以工业污染为主，为了更好的治理该河流域工业污染的现状，湄公河在区域合作方面倡导在发展经济与环境治理并重，更好的治理该流域水污染对上下游国家和平友好关系产生较大的影响。对水资源的利用和保护关乎国际民生，若我们无法对水资源合理利用，很有可能对世界政治格局安全造成极大的影响，因此，如何发挥国际河流的开发与各国经济社会发展之间的最大效益显得尤为重要。近些年来，在共建“一带一路”中，湄公河流域各国合作发展有着显著的成效，包括：中国—东盟商务理事会与老挝、泰国、缅甸、柬埔寨、越南等国主要行业商会进行密切的联系；召开湄公河流域国家商机推介会；积极组织个大行业企业家进行实地考察；带动产业合作等。

1 国际河流水污染概述

在世界各个角落存在着不断流动的淡水资源，这些淡水资源对我们的生产生活具有制约作用，世界上超过70%的河流都是跨越国界的河流，也被我们称作国际河流。伴随着国际河流的利用和开发，对国际河流的表述以条约的形式发生了变化。

1.1 国际河流水污染的特殊性

国际河流水污染是指由于某些物质进入水环境，对该环境中的水体质量造成污染，在物质传输、能量流动的作用下对该流域生态环境造成不良的影响的现象。一个国家或一片区域的河流受到污染，那么这种污染也会对其他国家或地区的河流造成不利影响，而且干流和支流，上游和下游有着密切的联系，这就扩散了国际河流的水污染。

1.1.1 国际河流水污染的复杂性

导致国际河流水污染的原因既有自然原因，也有人为原因。但从宏观角度来说，人为原因是主要原因。由于水域被不同的水道包围，因此水道的周边受到来自人为的污染，该流域的水质一定受到极大的破坏。发展中国家为了满足工农业发展的需求，用水量日益增加，工业废水、农业污水未得到有效处理排入河流中，造成水体污染以及生态环境恶化,人为工程修建设施减弱水体自身净化能力[1]。有些污染较为严重，如放射性污染，对人体健康造成不利影响。

1.1.2 国际河流水污染的跨区域性

由于国际河流流经多个国家或地区，干支流和上下游之间是相互联系的整体，下游国家的河流遭受污染多半是上游的河流水质问题，一个国家河流的污染状况很严重的话，沿岸的其他国家会把污染责任归咎于该国，莱茵河跨界污染事件就是典型的例子。由于莱茵河流经多国，上游的河流污染导致多个国家环保事件的发生，不过，从理论的角度考虑，位于河流上游的国家可能缺乏与下游国家关于河流治理合作的动力[2]。

1.1.3 国际河流水污染的差异性

由于流域各国经济依赖的产业有所差异，这便导致该流域水污染的状况各不相同。以湄公河为例，湄公河流经多种气候带，呵叻高原包括泰国东北部和老挝的一部分，该区域降水量较低，以旱作农业为主，而北部高原地势陡峭，水土流失严重，因此该区域成为湄公河流域泥沙的主要来源地[3]。由此可见，因河流流域地理环境和经济发展的差异会造成对该流域开发的不同，同时也会导致水污染存在差异性[4]。

1.2 湄公河流域污染现状

湄公河流经的地区，无论在地形还是气候方面都存在多样性，因此湄公河流域拥有丰富的生物和自然资源。随着经济的发展，人们对经济的开发和利用严重危害到该流域的环境，因此，整治该流域的水污染问题，我们必须研究该流域水污染如此严重的原因。

通过研究该流域的地形，我们不难发现，该流域上游地质结构复杂多样，会存在地壳运动，地形以山区为主。该流域经常发生地质灾害，导致很多泥沙堆进河流，河道因此阻塞，造成泥淤堆积。

人为原因对水资源的污染有着相当大的影响，因此，要想对水污染加以治理，需要解决人们在生产活动中对水资源不合理利用这一严峻的问题。人们对水资源的污染主要通过直接污染河流的方式。同时，沿岸各国为了航行的便利，对河道进行改造，该流域生态环境遭受极大的破坏，流域内的植被存活率大大降低。

沿岸各国为了获取更高的经济效益，在该流域开发水电站，因为湄公河水能资源很丰富，经调查研究，泰国、越南、老挝、柬埔寨已经建立了11个水电站。众所周知，水电站的开发也会对生态环境造成不小的危害，例如造成鱼类减产等。 由于农业在沿岸各国生产总值占据较高的比重，沿岸各国经济并不发达，为了使农业高产，减少病虫害的入侵，沿岸各国居民采用杀虫剂等具有较高危害物质的化工药品，沿岸人们对该流域造成的损害还有很多，破坏森林，过度捕捞等一系列行为都会对该流域的环境带来很大的压力。

1.3 湄公河流域防治现状

湄公河流经6个国家，如何开发利用保护湄公河，成为六国人民共同关心的问题。合理利用和保护湄公河，需要沿岸人民的共同努力，共同治理该流域的水污染问题。因此，我们需要有效的分析湄公河水域污染的原因，找到流域内水污染防治管理和立法中的不足。

1.3.1 流域污染防治合作现状

在早期殖民时期，流域合作机制出现了萌芽，直到1954年以后，才成立湄公河委员会。20世纪中后期因水权发生矛盾，各国对开发事宜难以达成一致，工作处于停滞不前的状态。1990年以后，伴随着东亚地区的发展，水资源的需求日益飙升，各国为了使得水资源分配一致，成立一个具有区域国际河流管理机构性质的委员会，这标志着局部的区域一体化合作形成。这一机构缺少中国和缅甸的参与，因此称为局部的区域合作。

1.3.2 流域各国关于水污染防治立法现状

面对水污染日益严峻的现状，世界各国纷纷完善立法制度，以此应对水污染现状。关于澜沧江流域的开发、利用和污染治理我国自然资源法中有相关规定。从1989年通过《环境保护法》和2002年通过《水法》均找到相关的法律依据。1984年通过《污染防治法》对河流管理有关问题进行规定。1986年通过《渔业法》对沿岸河流和水生物进行保护的规定。2001年通过《纺纱治沙法》和1991年通过《水土保持法》对河流水质水土的保持进行相关规定。

泰国于1993年颁布《泰国水道航行条例》和《防止油污规定》，对水资源的管理进行规定。泰国属于流域内经济发展较快的国家，在农业、工业和第三产业领域内的保护立法走在该流域国的前列。

由于缅甸经济水平相对落后，该国人民没有健全的法制观念，因此，针对环保治理问题并没有明确的法律规定，关于水污染防治方面的法律法规，主要是缅甸投资委员会1996年颁布的指导方针。该国河流污染主要是生活、工业和固体废弃污染，但是该国没有设立具体的法律法规来解决这个问题。

越南于1993年通过《环境保护法》分别对环境污染防治的具体内容、环境污染事故发生后应采取的措施以及对国家在环保中应履行的职责作出规定。1996年通过《水资源法》加强对水资源的管理，其中包括废水排放标准、水资源开发利用的要求以及国家在水资源中的管理等方面进行规定。

柬埔寨在1985年通过《自然与自然资源保护协定》，该法强调自然资源对人类的重要作用，《关于水污染管理的行政法规》颁布于1999年，要求各行业保障人民饮水用水健康。

老挝的农业发展较为丰富，植被覆盖率较高，该国在这几个国家中水量最为丰富，因为地势优势较为显著，为该国的水能创造了条件。1996年通过《森林保护法》规定人民应当保护动物、保护森林、保护水。1997年颁布《矿产法》，以保护矿产资源的进口与出口。老挝的法制进程较为缓慢，环境保护方面的立法仍处于初级阶段，该国对水资源的保护只存在零星的法律规定中。

综合来看，澜沧江沿岸均为发展中国家，流域国的立法体制不完善，甚至有的国家还没有设立关于河流污染防治方面的立法体制。

2湄公河流域水污染防治机制的原则

因为国际河流在开发时，会对别的国家造成不利的影响，对于国际河流开发应当遵循什么样的原则，许多学者都提出自己的主张。有学者认为如果一国行驶主权时是在自己的领土上时不应受到限制，又有学者认为国际河流的自然水流无论在何种情况下都不得被改变。

2.1 可持续发展原则

人类若想得到长远的发展必须把经济、社会、生态作为一个有机整体。因此，可持续发展观念应运而生。可持续发展主要涉及两个方面的内容，一方面是代际公平，即当代人在开发利用现有资源要以后代人的生存和发展为条件；另一方面是代内公平，任何地区、任何国家不得只为一己私利发展经济，而忽略环境问题，应当注重发展经济与保护环境齐头并进。

湄公河流域沿岸有些国家共同签订《湄公河流域可持续发展合作协定》，这是湄公河流域贯彻可持续发展原则的体现，同时也为该流域日后经济发展和环境协调奠定实践基础。

2.2 公平合理利用原则

公平合理利用原则是指在开发利用水资源时要不仅要考虑国家特性，也要考虑其他具有全国性的因素，注重开发利用的合理性[5]。公平合理利用原则具有弹性，不同的国家可能存在不同的标准，因此，需要综合考虑，反过来说，不公平合理利用的情况比较容易判断，即对他国的环境造成重大明显的损害。国际法规则规定，对他国环境造成重大损害的国家应当积极与受害国协商解决办法，消除损害，给予赔偿。公平合理利用原则不仅在实体法方面有意义，即主要体现在每个国家保护水资源的义务方面，而且在程序法方面也有意义，主要体现在共享水资源责任承担的必要程序方面。

湄公河流域沿岸各国充分运用自己的地理优势，合理开发利用水资源，老挝注重水利设施建设，越南注重农业灌溉等，这些都体现湄公河流域以公平合理利用原则为指导，既合理分配水资源，又在此基础上有效避免污染。

2.3 国际合作原则

随着全球化的展开，很多国家意识到只有加强国家间的合作才能促进人类文明的进步。国际河流的保护需要国家间积极的合作。一方面，国际河流的保护需要国际合作，国际河流的保护不是单单只靠一个国家就可以完成；另一方面，由于各国在经济政治文化等方面存在差异性，这些差异性很有可能阻碍国际河流保护中的合作，注重树立水合作命运共同体的意识[6]。

制定规则并不是解决国际问题的唯一方式得以解决,而是需要国家间的持续合作,这意味着必须构建合作机制[7]。由于只依靠单个国家的防污技术难以解决工业废水污染、水坝项目污染等水质问题，于是流域沿岸各国秉着国际合作原则，与他国积极开展关于国际河流水污染防治相关问题的活动。沿岸各国共同构建水资源合作机制可以有效避免环境遭受不可逆的损害,但许多国际问题不能简单地通过制定规则得以解决,而是需要国家间的持续合作,这意味着必须构建合作机制。

3 湄公河流域水污染防治法律机制运行中面临的问题和解决措施

3.1 湄公河污染防治法律机制运行中面临的问题

3.1.1 湄公河水污染防治法律方面的不足

湄公河流域国家签署了一些纲领性文件，例如《大湄公河次区域环境部长联合宣言》，但此文件并不具有真正意义上的法律约束力[8]。湄公河流域不仅在水污染防治立法方面，存在不足之处，同时也缺乏切实可行的污染防治行动。《湄公河流域可持续发展合作协定》中的内容虽提到保护和管理水资源，但未规定具体的防治措施[9]。《合作协定》中规定，对水资源的优化应当是多方面的，并且要最大程度保护流域沿岸各国的利益[10]。由于沿岸各国水污染防治立法水平存在差异，导致对污染行为处罚力度参差不齐，湄公河沿岸各国基本是发展中国家，无法保持经济发展与环境保护之间的平衡，往往采取牺牲流域环境发展流域经济。

3.1.2 澜沧江流域水污染防治基础建设不足

目前，在澜沧江—湄公河流域水污染防治基础工作开展不足，对该河流基础内容缺乏系统认知，对该河流的数据研究也缺乏统一的标准。我国在国际水法的研究方面仅仅简单停留在资料整理和数据收集的层面上，未形成中国独特的国际水法研究模式[11]。澜沧江流经的地势较为复杂，当地政府未能根据该河流的特点为其制定完整的方案，导致对河流的开发不合理。

3.1.3 澜沧江流域水污染防治管理体制存在缺陷

一方面，我国的水污染防治管理较为薄弱，行政管理是水污染防治治理的主要模式，在这种管理模式下极易出现踢皮球的现象，互相推诿各自的责任。另一方面，澜沧江流域检测标准和技术规范不统一，环境监测领域时常处于无序的状态。针对澜沧江的水质量状况的监测，政府和民众都缺乏清晰的认知标准，这对水资源的合理利用造成不利的影响。对水污染防治监管的过程中，赋予民众环境监督权很重要，但在实践中我国公众参与形式大于实质，也未对公众参与污染防治的方式做出明确规定。

3.2 对该流域水污染防治法律机制的完善建议

3.2.1 完善国际河流水污染立法

沿岸各国结合自身实际，联合其他国家进行环境项目评估，六国领导人针对湄公河污染防治相关立法以及政策和法律措施进行磋商。沿岸各国纷纷指派水污染处理方面的专家参与法律法规的制定，以此增强法律法规制定的科学性。与此同时，我国管理国际河流应当联系我国的实际情况，参照国际水法完善我国水法关于国际河流的有关规定。我国相关领导者应该重视国际河流管理机制，明确我国国际河流开发和利用的基本目标，增强我国国际河流管理的专项立法，积极开展关于湄公河污染防治的国际交流与合作，在不损害他国水环境利益的情况下提出自身合理建议，使其建议更易被各国接受。

3.2.2 增强湄公河水污染防治的基础能力建设

沿岸各国积极设置湄公河污染防治综合治理机构，针对该流域水污染和生态环境进行高效处理和恢复，由于流域各国盲目追求经济发展，忽视流域环境质量，各国已经意识到牺牲环境来发展经济是不可采的，因此，各国通力合作，积极开展湄公河流域水污染防治项目，建立水污染防治合作基金。从实践角度考量，我国国际河流基础性工作尚未成熟，因此我国国际河流的管理受到限制。要想更好地对湄公河流域可持续开发和利用，就要加强对该河流的基础性工作。对国际河流的科研工作，必要的经费和健全的设备需要国家的大力支持，另外，我国对国际河流的环境保护案例的研究应采取严谨的态度。通过我国国际河流的文件和实践形成一套完整的国际河流开发利用和保护的制度，明确我国在此方面的重要责任。我国作为最大的发展中国家，积极采取措施，综合治理该流域，在保护流域环境的基础上尽量满足沿岸各国需求，增强政治互信，最大限度的减少与沿岸各国的纠纷与摩擦。中国政府在生态环境相关部门的支持下，重点防范沿线生态环境风险，积极主动融入国家“一带一路”建设[12]。“一带一路”为构建亚洲命运共同体提供重要平台，是大湄公河次流域开发的重大机遇。

3.2.3 加强水污染的监管力度

关于国际河流水污染的监管机制，在现行国际法文件中可以找到依据，为了高效准确的了解流域水污染情况，各国在湄公河流域建立水污染的监测系统，在数据库下实现信息共享，为各国关于水污染治理最有利的帮助。沿岸各国为了加强水污染监管力度，倡导政府积极联合公众参与水污染处理决策。对河流的水质进行监管是防治水污染有效的方式之一。我国水利部和环保部应当加强合作，在水环境的监测方法和评价标准方面形成完整的体系,推动以改善水环境质量。对监测数据的怀疑，我们也应采取积极的态度去面对，能够使公众积极参与到污染防治工作中,同时应设立平台，来解答公众疑问，当公众所问的问题属于信息公开的范围时，相关部门应予以提供[13]。澜沧江沿岸人民多为少数民族，应当在政治层面赋予公民享有水权利，对水污染治理过程进行监督[14]。政府应当大力宣传国家环保政策，加强公众对企业和政府的监督。

4 结 论

经济的发展和人口的激增使人与水资源的供求矛盾日益递增。我国政府也逐步认识到环境保护对社会可持续发展的重要性。在今年上半年召开的两会中习近平总书记强调要加强生态文明建设的战略定力，在生态环境保护上要做到方向不变，力度不减。

湄公河流域的污染防治既对我国的经济发展和环境保护等方面起到积极作用，也涉及到国家和国防的安全。中国作为最大的发展中国家，应在发展的同时把河流水污染防治紧密结合。当然，仅仅依靠某个国家来解决水污染防治问题是不够的，同时也是困难的。因此，需要流域各国乃至世界各国的共同努力，在国内外都需要建立健全水资源保护立法。

通过结合"一带一路"新形势对中国进一步推动次流域合作深入发展提出合理对策和建议，对维持我国和周边国家友好合作关系具有举足轻重的作用，同时也为我国关于水污染防治提供良好的经验和模式。若想实现湄公河沿岸各国水污染防治顺利合作和运行，还需要综合考虑各国发展的实际，加强对他国的信任和理解，加强各国之间的谈判和协商。