行政处罚裁量基准在区域环境治理中的运用

卢 燕

（临汾市生态环境保护综合行政执法队，山西 临汾 041000）

引言

自然生态系统是一个复杂的整体，自然生态系统中出现的环境问题具有延续性和长期性。条块划分管理机制与自然规律之间存在着明显冲突，需要创建区域协同管理机制，方可优化社会资源配置。因此，应将环境治理作为现阶段社会发展和经济建设的主要内容，执行行政处罚裁量基准，切实保障区域环境治理效果。

1 行政处罚裁量基准

行政裁量基准的范围较广，其涵盖了行政处罚、行政许可等多种管理活动的裁量基准。但是，基于我国发展实际，当前执行的很多行政裁量基准均为行政处罚裁量基准。行政裁量基准和行政处罚裁量基准尽管在概念上有所不同，但是，其在日常工作中可视为同一基准。环境行政处罚裁量基准是行政处罚裁量基准中的重要子概念[1]。

2 裁量基准区域化的作用

应用裁量基准区域化的作用主要体现在以下几个方面：

首先，有利于创建行政裁量权。裁量基准区域化以推动裁量基准建设，实现裁量权功能为主要目标。环境行政处罚裁量的主要目标并非完全取消或剥夺裁量权，其目的是使裁量权更加规范。既明确了相关因素，又排除了不相关因素，权衡了多个可能产生影响的因素，规定了不同情形之中的处罚成效及最终效果。利用该方式能够展现制度本身的裁量权功能。选取违法行为因素和后续的平衡过程均会受到地方现实因素和条件的影响。因此为了更好地展现环境行政处罚裁量基准的裁量权功能，需结合区域环境治理概况，在情节细化和效果规化的过程中融入地方的实际条件。

行政处罚行为应始终坚持行政均衡的基本原则，科学的行政处罚裁量行为需全方位考量不同区域的现实条件及重要因素，做好协调平衡处理。环境问题具有鲜明的区域性和复杂性，不同地域环境中的相同类型的环境违法行为可能会产生不同表现。环境行政处罚裁量实践过程中，环境违法行为的本质性因素是最为关键的唯一性裁量因素，部分地区据此设立其他裁量因素，但是对裁量因素与地区条件间的关系并未建立起正确的认识。我们应借助裁量基准的区域化应用，实现行政裁量权建设。

其次，推进区域环境行政处罚裁量协同处理。应用裁量基准区域化机制可在平衡利益中融入环境治理目标，确保不同行政主体制定的裁量基准均可体现区域环境治理的基本要求，并利用裁量在基准的控权功能，推动区域环境行政处罚裁量协同。应用裁量基准区域化机制可明确区域范围内裁量基准的共性和相似性，保证裁量权控制的科学性，以此维持区域环境行政处罚裁量的协调性与合理性。

最后，有利于实现区域环境治理的预期目标。应用裁量基准区域化能够在规则中与区域环境治理特点深度融合，维持裁量权科学性。应用行政处罚裁量基准区域化需以行政自制为基础和前提，全方位展现行政机关的协调性和自身能动性。探索满足区域环境治理目标要求的管理措施，以区域环境治理的总体目标为基础形成协同机制。同时，行政裁量基准区域化充分体现了行政处罚的区域性和一致性，增强行为法律后果的可预测性，有利于区域污染企业选择环境友好型的管理策略和排污方案。裁量基准区域化机制满足区域环境治理的个性化需求，体现环境治理的区域性和整体性。

3 行政处罚裁量基准在区域环境治理中的运用——建设项目类为例

为保证环境行政处罚自由裁量权的有效性，维护公民、法人及其他组织的合法权益，依据我国相关法律法规，参照地区实际制定科学、可行的基准。该基准可用于山西省各级生态环境部门行政处罚案件的处置环节。设区的市级生态环境主管部门要结合当地实际细化基准中的环境行政处罚条款，之后向社会公布并落实，公布后的15 天内需上报本市政府和省生态环境备案厅。

3.1 建设项目未批准便建设的罚款幅度处罚依据

《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条明确规定：建设单位如未严格按照法律要求报批的项目环境影响报告，则需由县级以上的生态环境主管部门下令立即中止建设。结合违法的程度及危害后果，给予项目投资的1%～15%罚款，同时在限期内恢复原状，依法对建设单位的主管人员及其他环节的直接责任人予以行政处罚。本裁量表格计算方法为：罚款金额＝建设项目总投资额×（1%～5%）。实践中还可能采取责令恢复原状和移送公安机关行政拘留的强制性行政措施。

3.2 环评文件质量不达标的裁量处罚依据——建设单位

相关法律中明确规定，如项目环境影响评价报告的真实性较差，内容缺陷明显，出现虚假和遗漏问题，无法得出正确的环境影响评价结论，则需由设区的市级以上人民政府生态环境主管部门处以50 万元～200 万元不等的罚款，并对建设单位法人、主要负责人、直接负责人处以5 万元～20 万元的罚款。建设单位法定代表人、主要负责人、直接负责主管人员及其他责任人的罚款金额要按照百分比总和×最高法定罚款上限计算，最终金额以千取整。若出现建设项目环境影响评价基本资料虚构、内容缺陷明显、遗漏和环境影响评价结论不准确等问题，则罚款金额为百分值之和×最高法定罚款上限200 万元。罚款金额按千取整。若未按照上述规定执行，则单位和行为人应共同接受处罚。

3.3 环评文件质量问题的裁量处罚依据——技术单位

《环境影响评价法》中规定，接受委托编制建设项目环境影响评价若出现基础资料不真实，内容存在明显缺陷或有遗漏、虚假、结论错误等严重问题，则要由设区的市级以上政府生态环境主管部门对技术单位予以行政处罚，处罚金额为其收费的3 倍～5倍。若情节十分严重，则可直接禁止其从事环境影响评价编制工作，并没收违法所得。如编制单位存在法规中的违法行为，则编制主持人和主要编制人五年内不得从事环评报告书编制工作。若有犯罪行为，则依法追究责任人的刑事责任，且终身不得从事相关工作。

裁量计算中，接受委托技术单位的处罚金额=收费总额×(300%～500%)。此外，涉事单位可能面临不得从事环评报告编制工作，没收其违法所得的处罚。行为人若存在规定中的违法行为，则当事人五年内不得从事此类工作。

3.4 违背“三同时”罚款幅度裁量依据——设计

相关法律法规中明确规定，如出现违法行为，建设单位编制项目初步设计中并未纳入防控环境污染与生态破坏及环境保护设施的投资概算，未在施工合同中涉及环境保护设施建设，或依据法律要求组织环境影响后评价，需由建设项目所在的县级以上环境保护行政主管部门下令，要求其在规定期限内整改，同时处以5 万元～20 万元罚款，若限期内并未整改，则处以20 万元～100 万元罚款。按期整改的单位罚款金额=百分值之和×最高法定罚款上限20 万元。最终金额按千取整。如超出整改期限仍未改正，则应在集体讨论后确定裁量标准。

3.5 违背“三同时”罚款幅度裁量依据——建设

违反相关法律法规要求，或出现建设单位未同时组织环境影响评价报告书、环境影响评价报告表和审批部门审批决议中提出的环境保护有效措施的，则要求建设项目所在地县级以上的环保行政主管部门限期整改，接受20 万元～100 万元的罚款。如规定期限内仍未改正，则下令终止建设行为。罚款计算方法为：罚款金额=百分值之和×最高法定罚款上限100 万元。罚款以千取整。若情节十分严重，则责令建设单位停止建设。

3.6 违反“三同时”的罚款幅度裁量处罚依据——投产

违反相关规定并出现未按要求建设环境保护设施，项目建设后便即刻投入使用的，需由县级以上环保行政主管部门责令整改，处20 万元～100 万元罚款，规定期限内仍未更正的，处100 万元～200 万元罚款，直接负责主管人员和其他责任人员处以5 万元～20 万元罚款。如引发严重环境污染或生态破坏，则责令停止生产和使用，也可上报有批准权的人民政府，责令其立即关闭。环保设施未按要求建设，未按期改正的项目，罚款金额=百分值之和×最高法定罚款上限100 万元。罚款金额以千取整。逾期没有整改的，需依据规定要求讨论后做出裁量。直接负责的主管人员及其他责任人要承担百分值之和×最高法定罚款上限20 万元的罚款，罚款金额以千取整。针对上述行为也可采取停止生产使用或由具备批准权的政府部门批准，责令其关闭。由于环保设施建设不达标而直接投入生产引起环境污染的项目，应根据规定内容确定处罚措施。

4 结语

行政处罚裁量基准是区域环境治理工作中的重要依据，该基准的应用能够有效保证区域环境治理的科学性与有效性，同时也可为区域环境治理工作的有序开展创造有利条件，从而全面提升区域环境治理工作质量，保护城市环境。