辽河生态经济带水资源协同保护机制研究

于 洋

(辽阳市水利事务服务中心，辽宁 辽阳 111000)

目前，辽河流域面临着水生态损害、水质污染、水量短缺的三大难题，其中水资源过度开发利用、未充分考虑水资源承载经济社会发展的能力是造成以上问题的主要原因[1]。水资源保护既要加强对水生态系统等河湖水域岸线的综合管控和治理，还要强调对地下水、地表水等显性水的保护，统筹流域内各自然生态要素开展综合治理、协调发展和整体保护，通过提高污染治理能力、强化生态修复力度等实现水环境的科学合理扩容[2]。刚性约束水环境承载力，加强管控水资源的开发利用以维持水生态良性循环的态势[3]。

1 辽河流域水环境现状

辽河是我国七大河流之一，主要有大辽河和辽河两大水系构成，属于典型的树枝状水系，全长1 345 km，横跨河北、吉林、辽宁、内蒙古四省，总面积21.9 km2。其中，辽河水系可细分成东、西辽河和辽河干流，东、西辽河两源于福德店汇流成干流，主要有秀水河、柳河、饶阳河、清河、柴河等20余条支流。大辽河水系包括浑河、太子河以及两者汇流后的三岔河至营口入河段(河长95 km)，其中浑河干流河长415.4 km，其面积11 481 km2；太子河有南、北两支，两支汇流形成干流，河长412.9 km，其面积13 883 km2。流域内森林覆盖面积2.56万 km2，其中天然林占流域的2/3，耕地1.97万 km2，占比为29.31%，地貌类型以冲击平原为主，山地丘陵分列东、西两侧，地势总体上自北向南倾斜。

1.1 水资源时空分布不均，人均占有量少

在空间分布上，辽河流域降水量极不均衡，从南向北大致呈递减趋势，沿海和山区地带降水量显著高于内陆平原地区；在年际上，降水量具有较大差异，丰、枯水年的降水量之比最高可达到10倍；在年际内，降水量也存在明显差异，全年60%以上的降水量发生于汛期(6-9月)，从而使得地表水也表现出明显的丰枯差异。年内和年际上降水量波动较大，使得辽河流域旱涝灾害频发。近年来，湖泊和水库蓄水量随流域内降水量的不稳定而出现明显波动，加上各行业用水量的持续增大，使得流域内人均水资源量远远低于全国平均水平，难以保障生态环境、经济发展和居民生活用水需求，并且在很大程度上阻碍了水生态文明建设。

1.2 水质有所改善，但仍有轻度污染现象

自十八大以来，水环境保护和治理工作越来越引起国家的高度重视，有效遏制了辽河流域水污染态势。通过一系列水资源保护措施(如有效治理污染源、优化调整产业结构)，明显改善了辽河流域水质。

借鉴历年环境空气和地表水质量状况调查成果，从2000年开始辽河流域Ⅰ～Ⅲ类水呈波动上升趋势，特别是2012年对水资源保护做出具体工作部署和最严格水资源管理制度的实行，Ⅰ～Ⅲ类水所占比例明显增加，Ⅴ～劣Ⅴ类水在同一时期内也显著下降，目前辽河流域60%以上的水体达到Ⅰ～Ⅲ类标准，劣Ⅴ类水质基本消除。虽然，近几年取得了积极的水资源保护成效，河湖水质呈良好的发展态势，但辽河流域水质在全国七大重点流域中仍为轻度污染，部分河段及支流依然存在不同程度的水环境污染、水生态失衡情况。尤其是在工业和生活污染综合作用下污染物种类更加复杂，水污染逐步向湖泊、河流、地下等区域蔓延，进一步加大了水环境治理难度[4]。

1.3 水生态保障能力提升，水环境有待改善

为加快推进生态文明建设，开展引江济辽、南水北调东线等工程建设以及河湖生态流量保障、地下水保护、重要河湖保护修复、水土保持综合治理等工作，对有效提升水生态保障能力和辽河流域水资源开发利用能力具有重要意义。

辽河流域属于我国东北地区的生态走廊，流域内通江达海、水系两桶、湖泊众多，但存在水生态系统破坏和工农业污染也比较严重、水生态失衡和水资源过度开发等问题。有的区域河湖生态用水被工业生产和居民生活用水挤占严重，从而使得河湖蓄水量不断减少，难以有效保障水生态流量，流域生态功能不断下降；部分地区的工业生产和农业灌溉过于依赖地下水，地下水面临着较为突出的超采问题。

2 辽河生态经济带水资源保护现存问题

2.1 协同保护主体间利益冲突凸显

辽河流域经济发展及生态保护矛盾突出，水土流失比较严重且经济发展基础整体上相对薄弱。考虑到水资源的公共资源特征和非排他、非竞争属性，流域内各地区的保护成本与收益因水资源的外部性大多不协调[5]。多元化的跨界公共物品治理主体必然会导致各利益主体的利益诉求发生冲突，所以协调多元化主体间的利益分歧是完善和建立协同机制的根本。

结合区域治理相关理念和理论成果，水资源开发利用与保护应由社会公共、非营利组织、企业与政府之间进行共同管理和相互协作。同时，辽河流域横跨河北、吉林、辽宁、内蒙古四省及数十个地级市，由于区域间横向水生态补偿机制不健全以及行政区化的刚性约束，本位主义行为仍普遍存在于各地区之间。此外，不可分割的整体性特点也会在客观上引起一系列的冲突和矛盾，如上下游取水排水行为、水污染跨界流动等产生的区域利益冲突。从流域水资源开发利用与保护的视角，各地政府应强调流域整体公共利益的维护和实现，加强协作。

2.2 水资源保护体制机制碎片化

不同地区、不同部门间的协同联动体制机制因主体间利益冲突而更加不完善，无法实现协同保护水资源效应，如尚未形成整体合力、职责划分不够清晰等体制机制碎片化表现形式。对于已上升为国家发展战略的辽河生态经济带建设，还需要进一步落实相应的配套支持政策，社会、企业和政府参与积极性不高。无处不在而后隐形的边界导致利益主体相互竞争、彼此分离，总体呈碎片化。由于协同保护主体间尚未建立有机的协同系统，未从根本上打破固有边界，致使体制机制呈现出碎片化。因此，协调机制不健全、体制机制碎片化、制度不衔接、权责不统一等难以形成整体合力。

以政府为主导的水资源保护体制机制限制了社会公众、企业，无法与政府形成真正有效的协作，这种模式忽视了社会公众的积极参与，未充分认识到利益主体发挥的重要作用。在政府内部也出现了行政管理碎片化的情况，因利益关系不同行政区域间无法有效协同，统一行政区域内也涉及住建、林草、水利环境等多个职能部门，因部门智能化、业务条块化无法有效形成工作合力。

2.3 协同保护理念认识不充分

遵循互惠的原则形成的协同机制，难以有效解决单一主体引起的跨界公共管理问题[5]。在社会管理研究中主要相对市场化模式和官僚制而言的协同机制，因无法有效供给私人组织和官僚制公共物品，有必要考虑合理发挥多元治理主体的作用。从产权属性的角度上，水资源拥有一定的公共物品属性；从公共选择学派的视角上，通过单一的市场机制难以实现跨界公共物品的均衡供需，必须形成经济与市场协调供给机制。对于跨界公共物品的流域水资源，单一主体不能满足实际保护需求，协调是水资源开发利用和保护的关键，应加快构建部门、区域等多元主体协同机制，从而更好地实现水资源的共享共治。

水资源开发利用和保护受限于传统属地思想影响易出现“搭便车”的思想，加之缺少区级水生态补偿机制使得部分地区或部门在价值和保护意愿上可能存在偏差，无法充分认识协同保护理念。在水资源相关保护政策制定过程中各部门和各区域大多考虑自身利益，缺乏整体和大局意识，尚未建立真正的协同保护理念，对水资源的流域关联性没有做充分的考虑。

3 辽河生态经济带水资源协同保护机制

3.1 综合各方利益，构建水资源协同保护机制

目前，我国主要是按照行政管理权限对水环境治理实行分部门、分层级、分区域管理，激励相对不足且治理成本较高，未有效调动相关各方的主动性、积极性。从全面发展经济社会的层面上，水资源保护既要综合考虑多方利益协调区域民生与经济发展需求，还要强调生态环境保护。水资源保护和协同治理理论研究表明，如何在社会、企业、政府间最大程度的实现共享性和普惠性是水资源保护协同机制的核心，从而充分发挥社会参与的有益补充、市场的支配地位和政府的主导作用，建立整个生态经济带和整个流域统一的水生态治理与水资源保护协同机制。

社会方面：水资源保护协同机制离不开社会各界的协调统筹，从社会治理理论的角度上，社会组织存在理性化、专业性特征，对重点流域水资源保护社会公众和社会组织等利益相关者发挥着关键作用，为实现政府摆脱区域利益协调困境必须发挥社会公众和组织的监督作用。通过积极参与对水资源保护相关的水公益诉讼、环境纠纷的举报与监督、环境影响评价等方式，社会公众和组织逐渐成为参与水环境治理的重要主体。社会组织能够弥补市场机制和政府保护流域生态环境等方面的不足，舆论监督能够有效避免或防范市场机制失灵的情况，同时有利于增大政府决策公开透明度。因此，应建立健全激励保障机制充分激发社会公众、组织从参与的积极性。

市场方面：健全市场对水污染治理和水资源配置的支配作用，进一步提升用水效率和开发利用效益，加快建立“第三方治理、排污者付费”机制。在流域层面完善水污染治理成本与水资源利用相协调的水价机制，充分利用市场化机制调动社会力量、企业参与流域绿色发展和水环境治理活动，最大程度的降低公共资源的占用，加强水资源保护实现流域绿色发展效率的有效提升。

政府方面：建立跨部门、跨区域的水资源保护协同机制和相关法律保障体系，推进信息共享和网络共建，进一步完善协调处理水污染纠纷机制，对政府考核评价体系纳入流域治理和水资源保护指标，完善河湖长制考核机制和工作制度，进一步提升政府保护水资源的积极性和能力。

3.2 统筹社会、经济、生态保护，坚持协同保护理念

经济带是支撑区域经济发展的重要基础，以水资源为纽带，流域性区域空间形式随着生态文明建设的深入推进在经济发展中发挥着日益重要的作用，兼具流域经济和区域经济特点的辽河生态经济带，在时空分布上具有多元复杂性、层次性以及差异性。从充分发展的角度上，辽河生态经济带社会经济与生态发展水平差异明显，呈现出相对时空一致性。北部辽河经济区交通区位优势明显、东部海江河湖联动区经济发展迅速、中部内陆崛起区城镇化水平低且工业基础较薄弱，从2012年生态环境有所改善以后，依然面临着较大的水生态压力。对于上升到国家发展战略层面的辽河生态经济带发展规划，仍然面临着驱动配套政策缺乏、水生态环境恶化等问题，难以贯彻落实水资源协同保护。

辽河生态经济带社会、经济与生态问题错综复杂，涉及各职能部门和各级地方政府，仅采取单一治理手段或囿于水资源本身难以实现高质量发展及水资源保护，应统筹社会、经济和生态保护落实水资源硬约束，坚持多元主体协同保护理念和保护优先、节约优先的方针，充分调动各利益方参与积极性实现流域的高质量发展及水资源开发利用与保护的协同推进。

4 结语

随着经济的快速发展，水环境污染、水资源粗放利用与过度开发、供需矛盾等问题日益突出，辽河生态经济带可持续发展受水资源问题的制约作用日趋突出。对此，本文结合辽河流域水生态环境、水质和水资源总量等实际情况，利用协同治理理论构建社会、市场与政府协同的水资源保护机制，以期为辽河流域经济社会发展提供可靠保障。