城市河道管理经验探讨——以南京市秦淮河为例

耿晓明，马 钰

（南京市秦淮河河道管理处，南京 210012）

0 引言

随着水利事业发展进入新时期，治水管水的工作重心向水利工程补短板、水利行业强监管转移，如何系统治理好“盛水的盆”和“盆里的水”，满足人民对健康水生态、宜居水环境的期盼诉求，已成为新时期河道管理工作的指向针及考核的风向标。就河道管理而言，过去，人们对水的需求主要集中在防洪、饮水、灌溉；现阶段，人们对优质水资源、健康水生态、宜居水环境的需求更加迫切。这就要求我们转变传统河道管理理念，不能局限于只满足防洪保障能力，只注重水利工程建设，要统筹河道环境、空间管控、工程建设等各方面协同发展，在整体推进的基础上抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，动态掌握河道管理的薄弱环节。河道管理要不断的创新工作方法，满足实际管理需要，真正把河道建设成为城市的防洪屏障，老百姓的休闲胜地。本文以南京市的“母亲河”——秦淮河为例，结合南京市秦淮河河道管理处日常管理实践有效的做法，为城市河道的日常管理提供借鉴依据，同时提出当前秦淮河管理工作遇到的一些问题，对如何进一步做好河道日常管理工作进行探讨和思考。

1 秦淮河河道概况

秦淮河为长江下游一级支流，位于江苏省南京市，属流域性河道，孕育了南京古老文明，被称为南京的“母亲河”。秦淮河发源于上游溧水、句容两河，两河在江宁区西北村汇合为干流，至东山桥以下进入南京市主城区。东山桥以下分为两支，分别为秦淮河和秦淮新河，秦淮河主城区段长23.85km，经江宁区、秦淮区、鼓楼区、建邺区入长江，秦淮新河长16.88km，经江宁区、雨花台区、建邺区入长江，河道兼具行洪、景观、航运等多功能为一体，是南京市一道亮丽的风景线。

秦淮河作为“以水建景、以景兴水”的典范，近年来随着城市开发建设的进程，防洪标准不断提高，河道景观逐步提升。秦淮河东山桥以下段由南京市秦淮河河道管理处负责管理，管理日益规范，正在向精细化、长效化管理的目标发展，目前已具备职责清晰、管理明确的河道管理体制，有稳定的经费保障机制，市场化的河道养护队伍，较为完善的法律、政策支撑体系[1]。

2 河道管理经验介绍

近年来随着城市的发展，秦淮河在日常管理过程中矛盾和问题愈发突出，例如河道管理存在管理边界不清晰、管理责任不明确、管理方式不规范、管理手段不先进等问题，产生这些问题的原因错综复杂，既有时代发展催生出的新问题，也有历史欠账日积月累固结而成的老问题，再加上一线管理人员的思维能力、责任意识的缺乏，导致解决和处置河道问题时困难重重、举步维艰。为了克服问题，实施精细精准治水，秦淮河河道管理处在日常管理中不断的创新工作方法，实施了一系列行之有效的管理手段。

2.1 强化制度保障，夯实河道建设管理基础

河道管理水平的提升，必须依靠强有力的制度保障。只有构建完善的管理制度，明确统一管理的尺度和要求，才能逐渐祛除管理过程中人为因素的干预和不良影响，将弹性的管理工作制度化、规范化。秦淮河河道管理处结合秦淮河管理工作实际，先后制定了《水利工程建设管理办法》《涉河建设项目服务与管理实施办法》《河道堤防养护考核办法》《堤防巡查考核办法》等一系列管理制度。考核、管理以多人参与、集体会商、公平公正为原则，在决策过程中可以做到互相监督，群策群力，既可以减免技术方面的决策失误，也可以杜绝工程管理过程中腐败问题的发生。

2.2 创新“四级巡查”，提升河道管理监管力量

以强监管为目标，实施工作巡河、业务巡河、网格巡河、督办巡河的“四级巡查”机制。以养护单位的工作巡河为先导，确保发现问题的时效性；以职能科室的“业务巡河”为基础，着力了解问题，解决问题；以职工的“网格巡河”为抓手，通过分段负责制，每周至少一次的徒步巡查全面掌握问题；以领导的督办巡河为扎口，保证问题整改到位，同时借助领导督办巡河带来的“压力”，有效提升其它层面巡河的执行力。四级巡查的巡查内容涵盖河道防汛、堤防检查、水环境、岸坡环境、附属设施、涉河工程、违法行为等河道管理的全部内容，通过不同层面对河道情况反复扫描、精细过筛，形成“问题清单”，以周例会形式研究解决措施，制定解决方案，明确解决时限，一改过去被动管理的局面，实现了河道问题抓早抓小。

2.3 采用“积分制”工作机制，为涉河项目监管助力

随着经济社会的不断发展，非水利行业的涉河项目如桥梁建设、线缆敷设、管道埋设等日益增多[2]，部分涉河项目建设单位管理粗放，施工过程中未经水利监管部门同意未批先建、擅自变更施工方案，行洪障碍不按期拆除情况时有发生，造成河道环境肆意破坏，堤防安全隐患等问题，给监管造成不小的难度。为破解涉河项目监管难的问题，采用“积分制”管理办法，明确涉河项目禁止行为及扣分原则，禁止行为涵盖违反水法律法规、违反或超越水行政许可决定文件、擅自更改已审批的施工方案、影响河道水环境、违反度汛要求及现场存在安全隐患等各方面内容，禁止行为分值按照危害程度分级设置。当涉河工程建设单位扣分达到考核上限，可建议上级水行政部门将项目建设单位列入“限制审批”名录，通过“刚性”机制的实施，破解监管中的“弹性”因素。

2.4 开发“网格化”管理，与属地联防联控

开展“防汛网格化管理模式”，将河道以沿河街道为单元划分为若干网格，每个网格落实一名河道管理处业务骨干担任“网格长”，对接街道联络员。汛期借助水利部门对流域情况、汛情判断及险情处置的技术和经验，沿河各街道在实地情况掌握、巡查和防控力量动员上的优势，双方优势互补、通力合作，形成全方位、立体化的防控格局，有效提升了防汛工作的效率和效果。

2.5 借助市民监督，建立群防群治管理模式

由河道管理部门定期召开“市民议事会”，召集沿河市民代表座谈交流河道管理工作意见，借助市民监督，建立群防群治的河道社会化管理模式。安排专人对所提建议进行梳理分析，反馈给职能科室整改落实。通过一系列互动机制，充分调动沿河居民参与河道管理的积极性，建立健全了利益协调机制和诉求表达对话机制，逐步实现市民参与下的河道共建共管。

3 仍存在的问题和不足

3.1 河道养护管理经费不足

河道保洁养护管理经费不足，现行的养护管理定额标准偏低，且定额更新时效与人工、材料、机械价格上涨脱节，无法适应当前城市河道养护要求。经费不足导致招标报名人数少，只能实行单一来源采购，缺乏市场竞争，在一定程度上降低了养护人员的工作积极性与工作效率；投入的养护人力无法很好地满足工作任务需求，年轻劳动力短缺，养护工人的年龄结构趋于老龄化，一定程度上影响了养护工作的成效，同时也增大了养护工作的难度；养护公司中标价低，作业机具投入不足，采用、更新、提升先进作业机具缺乏积极性，河道水面保洁仍以人工打捞船、竹竿网兜等传统机具为主，机械化程度低、作业效果差；缺乏应急专项经费，遇水葫芦爆发、蓝藻、油污等水环境事件无经费支持[3]。

3.2 缺乏良好的部门协作机制

河道管理工作涉及环保、建设、执法等多个部门和属地政府，各部门往往从自身角度出发，没有形成非常有效的河道长效管理协调机制[4]。当前，虽然河长制已全面实施，以党政负责人主导下的协同治理机制对河道治理有巨大的推动作用，各部门解决自身问题的时效性明显提升，但协同治理在基层单位执行层面仍缺乏良好的沟通协作机制，执行过程中职责边界不清、互相推诿扯皮现象仍时有发生，对河道管理工作造成不利影响。

3.3 智能化、信息化程度低

当前智慧水务建设正在推动水利精细化管理不断提升，通过云计算、大数据、物联网、传感器等技术助力水利管理信息化、智能化。但当前智慧水务更多的集中在水情、水质监测，城市用水管理等领域，对于传统河道管理投入不足。当前河道管理智能化、信息化程度偏低，主要体现为：一是河道需要更多的视频监控设施作为“触手”，对违法行为、河道环境进行实时监控，方便执法调查取证；二是河道公示牌形式老旧，公示牌人员信息变化频繁，信息更新往往以“贴补丁”更换的形式，影响公示牌面貌；三是水法阵地宣传信息化程度低，多以普通展示板的形式宣传，更新内容缓慢，宣传内容受限，也不利于与群众互动，听取反馈意见。

4 管理路径探讨

4.1 强化资金保障，推进养护一体化

加大河道养护经费投入，结合人、材、机价格变动，充分考虑通胀率，逐步调整养护标准，建立相对完善、灵活的城市河道养护管理定额调整机制。健全突发事件应急反应机制，在招标文件中专门列支应急保障内容；适当补贴机具设备采购经费，提高养护企业提升作业机具的积极性。同时，探索河道保洁及养护资金来源多元化模式，以财政投入为主体的前提下，积极探索城市河道投融资体制，吸引社会各界多层次、多渠道的投入，构建更加完善、合理的多元化、多层次、多渠道的河道养护保洁投入体系[5]。实施附属设施维修、河面保洁、绿化养护管理专业承包“一体化”模式，科学划分、合理打包，构建更加完善的管养分离工作机制。

4.2 借助“联席会”，建立部门协作机制

全面推进河长制从“有名”向“有实”转变，树立党政齐抓、部门联动、上下协同的监管运作机制[6]。建议由对应河道级别河长办公室牵头，定期组织召开由街道河长、社区河长及各相关基层业务部门参加的“联席会”[7]，搜集问题、会商办法、明确分工，形成相互提醒、相互协调、相互监督的良性对接联动机制着力解决河道管理工作中的“疑难杂症”,实现河道管理专业化、规范化、社会化及科学化[8]。探索河道日常管理工作开发联防联控工作机制，不断的加强与水上公安、海事、交通、交管、市水务综合执法总队等部门的沟通协作，通过部门间的通力合作，有效的助力解决河道管理工作中的疑难杂症及违规、违法事件。

4.3 加大信息化投入，构建“智慧河道”

一是加大河道信息化投入，增设高清监控设施，为河道配备“千里眼”和“顺风耳”，后续可以研究利用人工智能算法进行24小时的监控判别，从而让动态的高清视频监控画面会“说话”、会“分析”、会“思考”、会“预判”；二是统筹现有河道监控设施，将海事、公安、交通等各部门安装的监控设施按照权限进行信息共享，节约投资，互联互通；三是加快推进河道公示牌、宣传牌、展示牌等设备信息化，可以采用电子屏、插板式、二维码等多种形式进行信息展示，便于更新信息，推动“互联网+信息化公示牌”，通过线上公示，降低更换成本，强化宣传效果，方便群众监督参与。

5 结语

南京市城市河道管理在近年来水利全面推进高质量发展和现代化建设的新形势下取得了明显的成效，水环境、水安全、水资源等各方面都有了显著提高，但取得的成就与多重问题仍叠加并存，一线管理者缺乏对管理规律性的把握研究，传统的“重建轻管”思想较普遍，面对河道管理困难问题时存在畏难情绪和懒惰思想。 这就要求城市河道管理要不断的创新工作方法，借助法律、制度、考核、河长制、市民监督，让河道管理更加行之有效，真正把河道建设成为城市的防洪屏障，百姓的休闲胜地。□