系统观念下推动南水北调工程规划路径探析

李 慧，何奇峰，李云玲

(水利部水利水电规划设计总院，北京 100120)

新时期我国水利工程涉及范围、因素和影响日益复杂[1- 3]，习近平总书记在推进南水北调后续工程高质量发展座谈会上明确指出要坚持系统观念[4]。南水北调工程事关战略全局、事关长远发展、事关人民福祉，面对新形势和新要求，需要从系统观念出发，优化工程功能、规模和建设布局，统筹推进南水北调后续工程规划建设工作，实现工程综合效益最大化，保障南水北调后续工程高质量发展[5]。

系统观念强调系统各组成部分的有机相互作用，聚焦各要素与系统全局的关系，以从定性到定量的方法研究问题[6- 8]。系统观念是辩证唯物主义和历史唯物主义的重要内容，是我们党认识世界、改造世界的重要行动方法，“十四五”规划将“坚持系统观念”作为经济社会发展的基本原则之一，“十六字”治水思路明确提出要“系统治理”，为新时期水利高质量发展、更高标准保障水安全指明方向[9]。习近平总书记从系统观念出发提出关于治水的重要论述，指出“要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理”“工程规划方案不能就单线论单线、就工程论工程，要用系统论的思想方法分析问题”等[10]，为统筹推进水灾害防治、水资源节约、水生态保护修复、水环境治理等工作提供了思想和行动上的根本遵循，具有强大的现实指导意义。

1 南水北调工程的影响对象与系统要素

南水北调工程涉及江淮黄海四大流域，供水覆盖范围广，涉及不同调水线路、供水目标和供水对象，地跨南北不同气候带，经济社会、生态环境差异大，需要考虑的内外部因素十分复杂，要以系统观念分析南水北调工程影响对象、涉及要素和利益关系。

1.1 南水北调工程影响对象

南水北调工程影响对象多元，全局影响深远。南水北调涉及江淮黄海四大江河、东中西三条线路，四大流域的人口和GDP占全国比例均超过三分之二，东中线受水区包括黄淮海平原及胶东地区，西线受水区包括黄河上中游和西北内陆河部分地区。受水区黄淮海流域集中了京津冀、山东半岛、中原、关中平原、山西中部、呼包鄂榆、兰州-西宁、宁夏沿黄等8大城市群，晋北、晋中、晋东、陕北、黄陇、神东、鄂尔多斯、宁东、陇东等国家级能源基地，黄淮海平原、山东半岛、河套灌区、汾渭平原等国家级粮食主产区，以及三江源、祁连山等生态功能区，在我国经济社会发展和生态建设中具有十分重要的作用。南水北调工程涉及不同流域、不同区域、不同领域的影响对象，事关国家能源安全、粮食安全、生态安全，对经济社会高质量发展具有重要影响。

1.2 南水北调工程涉及的系统要素

南水北调工程涉及要素繁多，利益关系交织。在南水北调工程规划论证中要统筹社会、经济、生态多方要素，协调好调水区和受水区的有利或不利影响，综合评价工程成本与工程效益，平衡好各要素之间的利益关系。

在社会要素维度，既要考虑水资源承载力、供水保障、水质等方面的有利影响，也要考虑移民、文物、占地、水权矛盾等方面的不利影响；在经济要素维度，既要考虑能源、粮食、通航、城镇化等方面的效益，也要考虑工程投资、运维费用、水电效益等方面的成本；在生态要素维度，既要考虑受水区及沿线地区生态环境的改善影响，也要考虑调水区生态环境的退化风险。

南水北调工程需要协调调水区和受水区以及各受水区间的利益关系，正确处理防洪减灾与供水兴利的关系以及调水与节水、治污、生态建设和环境保护的关系，只有平衡好各要素利益关系才能促进工程效益最大化。

2 南水北调后续工程规划落实系统观念的路径

南水北调东线、中线一期主体工程建成通水以来，已累计调水400多亿立方米，直接受益人口达1.2亿人。习近平总书记提出的坚持全国一盘棋、集中力量办大事、尊重客观规律、规划统筹引领、重视节水治污、精确精准调水等六条宝贵经验，是对南水北调工程实施情况的系统总结，为后续工程规划建设指明了道路。推动南水北调后续工程高质量发展需要更加坚定不移地坚持系统观念，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，将南水北调工程本身、相关利益体与经济、社会、生态等要素统筹考虑，协调好调水区与受水区、流域上中下游利益，处理好发展与安全的关系，发挥好政府和市场作用，科学合理确定工程功能、布局和规模。

2.1 规划思路加强前瞻性

坚持系统观念，必须在规划思路中加强前瞻性思考。南水北调工程规划论证中应坚持用全面、辩证、长远的眼光看问题，把历史、现实、未来贯通起来审视，把近期、中期、远期的目标统筹起来谋划。面临“三新一高”的新形势，经济社会发展、生态文明建设对水安全保障提出了新要求，在深入分析南水北调东中线一期工程的历史经验及实施效果的基础上，对于南水北调东线一期工程由于水价等因素导致水量消纳不足的问题和输水沿线污染防治及水质改善等需求，要充分考虑未来经济社会发展水平提高、科学技术进步、国家政策调整等因素对供水水质、水价承受能力等的影响，合理确定南水北调后续工程规模和布局。对于南水北调中线工程，要提前预判未来发展形势，考虑汉江中下游地区经济社会快速发展、河湖生态修复治理等对水源区可调水量的影响。要加强前瞻性思考，对水资源、经济社会、生态环境的发展形势进行科学预判和预见，对蕴含其中的水安全保障潜在风险进行科学预估，未雨绸缪，及时采取应对措施，尽可能减少工程负面影响，推动南水北调后续工程高质量发展。

2.2 工程布局加强全局性

坚持系统观念，必须在工程布局中加强全局性谋划。南水北调工程规划建设要按照“五位一体”总体布局的要求，融入到国家发展大局中，从促进经济发展、推进生态环境保护、改善人民生活等多方面进行全方位、全领域、全过程谋划，支撑江淮黄海四大流域经济社会高质量发展。同时，“四横三纵”的南水北调工程作为国家水网的主骨架和大动脉，对解决我国水资源空间失衡及区域超载问题具有重要作用，要将南水北调工程放到国家水网的大局中统筹考虑，实现空间均衡的水资源优化配置。南水北调工程事关水资源配置、经济社会发展和生态环境保护格局，涉及到调水区与受水区、上中下游、不同行业的多方利益，要综合考虑供水、防洪、水生态、水环境、发电、航运、海水入侵、地下水压采、用水成本、工程周期等有利因素或不利因素。南水北调工程布局必须坚持全国一盘棋，做到局部服从全局，以全局视角分析利弊，统筹调水区与受水区的经济效益、社会效益和生态效益，实现工程综合效益最大化。

2.3 工程规模加强战略性

坚持系统观念，必须在工程规模确定中加强战略性布局。南水北调工程是重大战略性基础设施，功在当代，利在千秋。南水北调工程规划建设要以总体国家安全观战略思想为指导，与实施可持续发展战略、“一带一路”战略、乡村振兴战略、碳中和战略、创新驱动发展战略等相协调，为京津冀协同发展、黄河流域生态保护和高质量发展、长江经济带发展等重大区域发展战略提供水利支撑，为实现国家粮食安全、能源安全、生态安全提供有力保障。在南水北调工程规模论证中，要坚持底线思维，破解制约区域经济社会高质量发展及生态文明建设的水资源短缺瓶颈，全方位增强水资源战略储备能力，防范化解极端气候、突发事故等各类风险隐患。作为拥有上亿人口的特大城市群，京津冀地区的协同发展、区域内首都高质量发展、雄安新区规划建设以及北京城市副中心建设均对水安全提出了更高要求，必须加强应急备用水源与多水源供水格局建设，构建互联互通的供水网络，确保区域供水安全，做到水安全保障万无一失。

2.4 建设治理加强整体性

坚持系统观念，必须在工程建设及生态环境治理中加强整体性推进。进入新发展阶段，江淮黄海四大流域都存在不同程度的新老水问题，要从促进水资源-经济社会-生态环境整体协同发展的系统观念出发，统筹考虑水资源、水生态、水环境、水灾害问题，按照流域上中下游统筹兼顾、南北两利的原则，整体施策、多措并举，协同推进调水区与受水区水治理。在南水北调工程规划建设中，要坚持“先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水”原则，统筹经济需要、生活需要、生态需要、安全需要，把外调水与本地水、地表水与地下水作为一个完整体系，统筹河道内外，合理配置生产、生活、生态用水，兼顾北方受水区的水资源刚性需求和调水对长江流域的生态影响，整体协调推进调水区和受水区经济社会高质量发展。

3 南水北调后续工程规划涉及的重要关系

南水北调后续工程规划论证中要用系统论的思想方法分析问题，立足为国家重大战略、经济社会高质量发展以及生态文明建设提供水安全保障，统筹生活、生产、生态不同领域用水需求，协调调水区和受水区相关利益，将工程建设与管理体制机制相结合，统筹处理好上述几方面的重要关系，实现南水北调工程经济-社会-生态综合效益最大化。

3.1 工程功能定位与国家战略的关系

南水北调工程后续规划建设要以总体国家安全观战略思想为指导，以支撑京津冀协同发展、黄河流域生态保护和高质量发展、长江经济带发展、长江三角洲区域一体化发展、大运河文化保护传承利用、雄安新区规划建设、汉江生态经济带发展、华北地区地下水超采综合治理等国家重大发展战略及重要规划的顺利实施为重任，与实施可持续发展战略、“一带一路”倡议、乡村振兴战略、“双碳”战略、创新驱动发展战略等相协调，保障国家粮食安全、生态安全、能源安全。在确定工程的功能定位、布局、规模及运行机制时，要坚持系统思维，破解制约区域经济社会高质量发展及生态文明建设的水安全瓶颈。通过南水北调工程，构建京津冀地区“用足南水北调中线，开辟东线，打通西部应急通道”的多源互补供水格局，形成互联互通的供水网络，确保首都、雄安新区、北京城市副中心等区域供水安全。通过南水北调工程“南北调配、东西互济”的战略格局，统筹黄河流域上中下游，科学配置水资源，保障流域及区域供水安全，支撑解决黄河流域发展不平衡不充分问题，促进黄河流域生态保护和高质量发展，让黄河成为造福人民的幸福河。通过南水北调工程，为大运河实现河道水系正常年份全线有水、河道生态水量得到基本保障、河道水生态环境明显改善、适宜河段实现旅游通航的目标提供水源保障，让大运河“千年文脉”重焕活力。

3.2 生活、生产与生态用水的关系

南水北调涉及生产、生活、生态三个领域的水资源配置，在后续工程规划论证中，要统筹经济需要、生活需要、生态需要、安全需要，把外调水与本地地表水、地下水及其他水源作为一个完整体系，统筹河道内外，合理配置生产、生活、生态用水。黄淮海流域水资源短缺，人水矛盾十分突出。南水北调东中线一期工程建成通水以来，在缓解受水区严重缺水问题、保障经济社会发展用水、减少开采地下水的同时，通过向沿线河道、湖泊实施生态补水，取得了显著的生态效益，受水区经济社会与自然生态系统用水比例得到改善，各领域用水结构进一步优化。然而，黄淮海流域缺水现状仍未彻底解决，水资源开发利用程度过高，水资源与经济社会、生态环境关系严重失衡。同时，随着流域内国家重大战略的实施，华北地区地下水超采综合治理、河湖生态环境复苏、长江大保护等工作的持续推进，未来南水北调调水区和受水区对改善生活和发展生产用水将提出更多更高要求，对改善河湖生态环境的需求也更加迫切。在南水北调后续工程规划论证中，应系统分析调水区和受水区水源涵养、河道内生态用水过程、河口湿地压咸等生态环境用水及生活、生产用水需求，坚持生态优先合理配置水资源，实现人水和谐，绿色发展。

3.3 调水区与受水区的关系

南水北调后续工程规划要以全局视角分析利弊，统筹工程对调水区与受水区的经济、社会和生态效益。受水区要“用好水”，大力推进农业、工业、城镇等领域节水，加大非常规水源利用，提高水资源利用效率及效益，不能一边调水一边浪费水，既要关注跨流域调水带来的提升当地水资源承载能力、压采地下水、复苏河湖生态、提高水体纳污能力、改善饮用水水质、支撑重大区域战略实施等有利影响，也要承担用水成本提高、后续工程配套建设资金投入等代价，同时，吃水不忘挖井人，要继续加大对库区的支持帮扶。调水区要“护好水”，把水源区的生态环境保护作为重中之重，确保一江清水向北流，按照“共抓大保护、不搞大开发”的长江经济带发展总基调，关注并保障长江及汉江生态安全，将水力发电减少、水库及工程移民等因调水产生的不利影响降到最低，同时发挥好南水北调工程对长江及汉江防洪能力提升、调水区产业结构调整和旅游开发等方面带来的各种经济社会效益。在南水北调后续工程规划建设中，需要系统考虑调水区与受水区的关系，统筹北方受水区的水资源需求和调水对长江流域的生态影响，只有统筹兼顾双方利益，保障调水区与受水区“双赢”，才能维持社会稳定，促进调水区和受水区共同实现高质量发展。

3.4 工程建设与管理体制机制的关系

南水北调工程建设是实现水资源合理配置和有效调控的基础和必要手段，管理体制机制是实现合理配置和有效调控的保障条件。充分发挥工程作用和效能，更有赖于管理体制机制的加强与创新。南水北调后续工程规划建设中，需深入研究完善南水北调工程建设管理体制、资金筹措方案和水价机制，通过政府和市场“两手发力”调节供用水结构，加快消纳南水北调水量，真正实现“优水优价”“合理置换”的水资源优化配置格局。政府应以宏观调控为基础，在流域内部的各行政区之间明晰水资源使用权，为调度管理提供依据，强化水资源管控，压减不合理水源供给，健全水利宏观调控体系，创新水利管理手段和方式，理顺工程建设及调水运行管理模式与体制，更好发挥政府作用。市场以价值规律为基础，完善市场机制，加快推进水权制度建设，进行水价调整，对南水北调大型跨流域调水工程，不仅要依据全成本水价(资源+工程+环境)和两部制水价的思想制定水价，还需要从运行阶段的固定费用和可变费用的角度、需水与供水的平衡关系、供方和需方的实际边际费用效益关系出发，建立符合市场导向的水价形成机制，用价格调节和经济杠杆消纳南水北调水量，充分发挥好市场对促进区域内各类水资源优化配置的作用。

4 推进南水北调后续工程规划的有关建议

为贯彻落实系统观念，推动南水北调工程发挥最大综合效益，建议在南水北调后续工程规划论证中注重系统统筹以下几方面内容。

首先，要继承和发扬总体规划中的系统观念，按照统筹兼顾、全面规划、分期实施的原则推进南水北调后续工程规划建设。经济社会发展和生态文明建设对水资源的需求是动态变化的过程，调水工程及配套工程建设和工程达效也需要一个实施过程，南水北调后续工程规划中应留有供水余量、留足安全裕度，使南水北调工程调水规模、水资源配置格局和线路布局与经济社会发展的不同阶段及其经济、环境和水资源承载能力相适应。

其次，要正确处理好发展与保护的关系，结合国家重大战略及生态文明建设新形势新要求，统筹调水区与受水区的经济社会高质量发展及生态环境保护，合理确定工程调水规模。在南水北调后续工程规划中，要统筹长江流域上中下游，在满足长江大保护要求和调水区生态环境良性循环的前提下，科学合理确定长江上游可调水量及中线、西线调水规模，促进受水区和调水区共同实现高质量发展。

再次，南水北调工程布局和规模与黄河水量分配方案调整密切相关，应深入分析黄河水量分配方案调整的可行性和影响，在南水北调后续工程规划论证中将调分水和增供水统筹考虑、科学布局。应从维持黄河健康生命、促进空间均衡的角度出发，按照让黄河成为造福人民的幸福河的要求，科学分析黄河水量分配方案调整及黄河流域上中游地区生态保护和高质量发展所需引江水量，合理确定南水北调西线工程供水规模。

最后，南水北调工程作为国家水网的主骨架和大动脉，是促进水资源与经济社会发展布局相匹配的关键措施，可以更大范围解决华北及西北地区水资源短缺问题，全面增强我国水资源统筹调配、供水保障和战略储备能力。因此，要将南水北调后续工程作为国家水网主骨架优先实施，加强国家骨干水网、省市县水网之间的衔接，推进互联互通、联调联供、协同防控，逐步形成国家水网“一张网”，共同承担保障国家水安全的作用。

5 结语

南水北调工程涉及因素多、范围广，在后续工程推进过程中，必须坚持系统观念，遵循“确有需要、生态安全、可以持续”的重大水利工程论证原则，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，从工程的总体与全局上、从要素的联系与结合上统筹谋划，立足为国家重大战略、经济社会高质量发展以及生态文明建设提供水安全保障的战略定位，统筹生活、生产、生态不同领域用水需求，协调调水区和受水区相关利益，将管理措施与工程措施相结合，实现南水北调工程经济-社会-生态综合效益最大化，统筹推进南水北调工程高质量发展。

国家发展改革委、水利部印发水规总院负责编制的《“十四五”水安全保障规划》

本站讯 近日，经国务院同意，国家发展改革委、水利部印发《“十四五”水安全保障规划》(以下简称《规划》)。《规划》是国家“十四五”规划体系的重要组成部分，是国家层面首次编制实施的水安全保障五年规划，是“十四五”时期水安全保障工作的重要依据。我院作为技术总负责单位全面承担了重大专题研究、思路报告和规划文本起草、目标指标测算、重点项目筛选等技术支撑工作。

《规划》在深入调研、系统分析基础上，充分听取有关部门和地方意见，并组织专家论证后报请国务院审批。《规划》系统总结评估水利改革发展“十三五”规划实施情况，以全面提升国家水安全保障能力为主线，以全面推进国家水网工程建设为重点，研究制定了“十四五”期间防洪减灾、水资源节约集约安全利用和水生态保护方面12项目标指标、8项重点任务和387项重大工程，围绕目标任务顺利完成制定了规划保障措施，为全面建设社会主义现代化国家提供有力支撑和保障。

“十四五”时期是水安全保障工作加快补齐短板、消除薄弱环节、筑牢安全风险底线、解决累积性问题、提档升级的关键时期。为推动《规划》实施，按照水利部要求，水规总院将进一步做好《规划》目标任务分解和监测评估工作。

(水规总院网站)