社区居家养老服务体系建设研究——以张家口为例

梁莎莎，金铭钰，张丽敏，王 刚

(张家口职业技术学院 土木工程系，河北 张家口 075051)

自20世纪末开始，我国经济开启了迅速发展的模式，城市化的范围逐渐扩大，城市的结构逐渐多样化，社会机制逐渐完善，社会文明程度有了飞跃性的发展，但传统家庭的规模较20世纪末却逐渐减小，其养老的功能大不如前，而我国的机构养老体系又不够成熟，且存在诸多问题，学者们开始倾向于新的养老方式的研究，这个时候社区居家养老的形式逐渐进入人们的眼帘，该模式集家庭养老和机构养老的优势于一身，因此，它的受众越来越多。政府近些年对社区居家养老给予了足够的肯定和认同，从出台相关政策方面为社区居家养老打开了绿色通道。就社区居家养老服务体系的研究成果而言，缺乏个案的深入研究，实践性较差[1]。张家口作为一个在经济上起步较晚的城市，在养老问题上相对滞后，没有比较完整的养老体系，机构养老和社区居家养老发展都达不到全国平均水平，但张家口市的老龄化程度还是比较严重的，因此，急需在养老问题上有所突破，而社区居家养老无疑是最为合理和更容易实现的养老方式。

一、张家口市社区居家养老体系建设现状研究及问题分析

社区居家养老依托社区，以家庭为最小活动单位，对居住在居民家中的需要照顾的老年人进行上门服务，包括最基本的生活照料及精神上的慰藉等等。对于有需要的家庭，甚至可以将老人在社区进行日托，这样就可以形成满足不同程度、不同需求的较规范化的老人养老服务模式。

据2020年第七次全国人口普查统计，张家口市全市常住人口中，60周岁及以上人口为1 032 003人，占总人口的25.06 %，其中65周岁及以上人口为726 615人，占总人口的17.64 %，2010年我国进行的第六次全国人口普查，第七次人口普查相对于第六次普查结果，60周岁及以上人口的比重上升了9.60个百分点，65周岁及以上人口的比重上升7.30个百分点。而河北省在第七次全国人口普查时统计数据为60周岁及以上人口14 812 048人，占总人口比重的19.85 %，其中65岁及以上人口为10 387 937人，占总比重为13.92 %。全国常住人口中，60周岁及以上人口总数占总人口的百分比达到了18.7 %，其中65周岁及以上的人口更是占到了总人口的13.5 %。

从第七次全国人口普查的结果可以看出，整个河北省已经进入中度老龄化社会，而张家口市老龄化的情况更甚，且老龄化的趋势在不断加剧。另外，张家口市老龄化还具有以下其他特征：

(一)经济相对落后，存在未富先老的特征

在全国范围内，河北省本就处于经济相对较落后的水平线上，而张家口市在河北省的经济排名中也是几乎垫底，可以说张家口市的经济发展情况非常的不利，就这样的经济情况下，本市的老龄化程度却领先河北省其他地级市，未富先老的特征日趋明显。

(二)家庭规模趋于小型化，基本养老功能持续弱化

自从1982年我国把计划生育政策写入宪法后，80后成为首批独生子女，而这批人现在已步入中年，开启了上有老下有小的生活，两个人照顾四个老人再加孩子，家庭规模达到最小，和六七十年代的人相比四个老人可能有十个左右的子女共同照顾。而且，随着时代的发展和社会进步，这批“80”后的生活压力和工作压力也大大提高，生活成本不可同日而语。这样的家庭结构导致基本的养老功能持续弱化，甚至锐减，养老压力前所未有。

(三)老龄化及高龄化程度都高于全国总体水平

我国整体于1999年年底进入老龄化社会。据2020年第七次全国人口普查统计，张家口市全市常住人口中，60周岁及以上人口占总人口的25.06 %，其中65周岁及以上人口占总人口的17.64 %。而河北省60周岁及以上人口占总人口比重的19.85 %，其中65岁及以上人口占总比重为13.92 %，在全国，60周岁及以上人口占总人口的18.7 %，65周岁及以上人口占总人口的13.5 %。根据联合国的传统标准是一个地区60岁以上老人达到总人口的10 %，新标准是65岁以上老人占总人口的7 %，即该地区视为进入老龄化社会，65岁以上老年人达到总人口的14 %即进入深度老龄化，达到20 %为超级老龄化。由此可见，张家口市的老龄化程度已步入深度老龄化，这个水平较全国总体水平要高出很多，且在河北地区也是更为严重的。

(四)农村老龄化程度高于城镇

目前全国人口流动大方向为小城市流向大城市，农村流向城镇。张家口作为河北省西北部经济相对落后的小城市，只能吸引周边各县人口，而越来越多优秀的、年轻的人则选择从这里走出去，从而导致农村人口越来越少，只有老年人愿意留下，年轻劳动力则补充到城镇。这样，农村老龄化较城镇就更高了。

二、国外城市社区居家养老服务体系建设经验及启示

世界上其他国家尤其是发达国家，经历人口老龄化比我国要早很多，从而为应对老龄化做出的体系建设也值得我国参考借鉴。

(一)部分国家社区居家养老服务体系建设经验

社区照顾这一概念是由英国政府最早提出来的，发生在20世纪60年代。随后，英国政府又在1987年发表《公众照顾》白皮书，该白皮书中阐述了社区照顾的详细定义，即为那些年长的、有精神疾病的以及智力残障的人们提供帮助，使他们既能生活在他们的家庭或家庭所在的社区内，又能享受被照顾的服务。在这样的社会制度和氛围下，英国已经将这套照顾体系逐步加强，并在实践中得以完善。根据承担主体和方式的不同，社区照顾可以分为由社区照顾、在社区照顾和为社区照顾，其中由社区照顾即被照顾人在家里接受家人、亲友、志愿者、邻里等的照顾服务，在社区照顾是被照顾人在社区或家里由专业人员进行正式照顾，为社区照顾则是由社区医院及老年综合服务等社会机构为被照顾人提供照顾服务。

我国的邻国日本，相较于其他工业化国家，其老龄化发生得最晚，但速度却超过了其他所有国家。日韩等亚洲国家在文化传统方面，受我国古代儒家思想影响，与我国类似，存在出生率低以及子女数量减少的情况，随着人口寿命不断延长以及家庭规模越来越小，日本制定实施了一系列保障老年人生活质量的制度，例如相应的医疗制度和保险制度，为家庭养老服务体系提供了强有力的基础保障，到目前为止日本已经建立世界范围内相对完善的社区居家养老服务体系，对我国有很大的学习和借鉴意义。

美国在社区居家养老方面也非常重视，该内容也是其养老福利制度中最重要的一项。到目前为止，美国的社区居家养老服务体系已非常完善，服务规模也颇为强大，他们的城市社区不仅能为老年人提供各种基础服务项目，比如家政服务、医疗保健、上门慰问、日间照料以及文化娱乐，还有提供饮食服务的送餐机构、提供专业服务的养老院和托老所等，以及能为老年人提供疾病护理及治疗的专业性公寓，还有能提供暂住和收容的公营住所等等。

(二)国外社区居家养老体系服务建设启示

西方发达国家最初面对人口老龄化制定的解决方案是建立大批的养老院、老年公寓以及托老所等，给老年人提供集中服务，这些国家经济实力较强，拥有雄厚的物质基础。但随着老龄化程度不断加剧，机构式养老需要极高的成本，其弊端导致另一种更加适合的养老方式出现，即社区居家养老，养老向家庭回归，这一方式已经得到了很好的发展，总结其经验教训，可以给我国建设社区居家养老服务体系提供非常有利的启示。

1.制定完善的法律法规以实现社区居家养老服务体系的建立

任何一个体系要推行实施都离不开法律法规的保障，而世界发达国家是先行者，在社区居家养老服务体系建设的探索道路上，走的每一步都有法规和政策的支持，为其提供了坚强的后盾。因此，我国在发展建设社区居家养老服务体系时，也应该发挥法律法规的指导性作用，为其提供基础保障和社会支撑。

2.要鼓励更多参与主体参与到社区居家养老服务体系建设之中

随着老龄化程度的不断加剧和我国家庭结构的不断减小，在社区居家养老服务过程中紧紧依靠家庭和社区的力量是远远不够的，需要投入更多方面的、更专业的社会力量来提供保障。首先要由政府发挥主导作用，提供包括政策法规制定、实施，资金的投入到位以及基础设施建设等保障；其次，要多多吸引其他社会资源的加入，例如志愿者、非营利组织、社会团体以及企业等。以弥补政府在社区居家养老服务体系建设中角色单一的缺陷。

3.家庭单元的照顾是社区居家养老服务体系建设的基石

社区居家养老服务体系建设的实质是依托社区，为居家养老提供更加全面的服务，根本上还是要基于家庭单元的照顾，社区功能的加强只是锦上添花，加大对家庭养老的进一步支持。我们中国的传统文化以古代儒家思想影响最深最广泛，在养老这方面就体现在人们觉得养儿是用来防老的，同样，西方发达国家在养老方面经过长期研究探索，最终选择的也是居家养老的方式，可见，该种模式已成为当今世界应对老龄化社会的主流解决方案。在社区居家养老的过程中，社区功能的加强同时解决了家庭规模减小导致养老功能弱化的问题，以及老年人对家的眷恋和落叶归根的想法问题，使老年人在晚年里能够以自己喜欢的方式安度生命的最后一个阶段，使老年人的幸福感和生活质量都得到提高。

三、推进张家口社区居家养老服务体系建设的建议

2019年，中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，该规划针对老龄化问题共部署了五个方面的具体内容，包括增加应对人口老龄化的资金投入，加强社会劳动力的有效供给，逐步建设更高质量的为老服务体系及相关供给体系，运用科技创新助力应对人口老龄化问题，构建高效养老和亲情孝老的社会环境等。然而实际情况是，我国的社区居家养老服务并不完善，处于刚刚起步的阶段，其体系建设还处在探索阶段，社区作为该模式的主力军之一，其功能配备还相差甚远，因此，建设完善的社区居家养老服务体系的任务还很艰巨，需要我们全社会共同努力，由政府牵头，把握大方向，大力推进该体系的建设，以保障全国的老年人能够安享晚年。

(一)增加资金储备，扩大融资渠道

随着老龄化程度的阶梯式上升，养老问题成为我国现阶段面对的重要问题，完善我国的社区居家养老服务体系就成了一项对国家对个人都很重要的战略政策。因此，要建设较为完善的居家养老服务体系，就需要从国家层面先增加这方面的财政储备和资金投入[2]。同时，政府还需成为引导社区居家养老服务体系建设的领航标，除了确保投入经费需随经济社会发展及物价变化而增加，还需加强对已投入经费的管理，定期监督评估，做到专款专用，发挥出应有的效益，达到最理想的效果。

养老问题是我们全社会的问题，政府起主导作用，另外还需要其他主体参与进来，比如老年人的家庭、社会团体、志愿者等，多元化的主体介入已被发达国家证实能够为社区居家养老增加更多保障，是必不可少的。同样，资金投入方面也需要扩展渠道，鼓励企业赞助、福利彩票以及社会捐助等，以提供更加坚实的后盾。

(二)政府把控方向，整合有效资源

首先要明确政府的职责，即由政府主导社区居家养老服务体系的建设，正因为为民众提供公共服务是政府的重要职责，因此，政府需要把控大方向，明确在法律、道德、政治以及监督管理等方面的责任。另外，政府具有一个国家最强的号召力，而其他社会组织是由政府来主导、他们来协助建设社区居家养老服务体系的加强力量，所以政府能够为该体系的广泛实施见效起着基础性的作用。社区居家养老服务属于社会的共同责任，在该体系的建设过程中，政府应从根本上着手，先制定合理政策，同时保证足够的资金投入以及加大力度组织社会力量。

我国政府在近些年专门配备工作人员，甚至增加编制，成立统一的社区居家养老服务的管理机构,对社区有效资源进行整合。由这些管理机构统一管理并安排社区居家养老服务的各方面工作，一方面为辖区老年人提供全面的、一站式服务，另一方面，将辖区内闲置的场所及各种公共建筑等改造后，作为社区居家养老服务的公共设施资源，以节省投资，同时还能扩充社区居家养老服务的设施。

(三)加强基础设施建设、增强服务功能

建设社区居家养老服务体系，需要一些基础保障工作的支持，其中最基本的就是基础设施的建设，同时基础设施建设的水平决定了建设该体系的力度和完善程度。因此，在每个社区中设立社区居家养老服务中心势在必行，中心内要设置老年协会、志愿者组织以及为老年人服务的办公地点，具体基本功能包括设置老年人托管、医疗保健、精神文化生活等方面，且服务的基本内容要具象，以适应社区居家养老的老年人需求的多样化。

(四)加强人才培养，提升服务质量

我国社区居家养老服务还处于起步阶段，不仅设施短缺，而且专业人才和从业人员也是供小于求，且相差甚远。在老龄化日趋严重的形势下，我们必须加强这方面的人才培养，从根本上解决人才需求的问题。这就要从大学设立相关专业开始，先培养出专业人才，再通过社会机构的培训扩大相关人员的规模，在整个过程中要保证服务的质量。另外，政府也应承担起责任，为社区居家养老这个行业起到导向和监督管理的作用。