乡村振兴中农村土地流转问题分析

文／张凡艳 山东省单县自然资源和规划局 山东菏泽 274300

引言：

党十九大报告中明确提到了“乡村振兴”战略，要求“注重农民主体地位，坚持乡村全面振兴[1]。对农村基本经营制度进行优化与巩固，确保土地承包关系始终不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。”对于广大农民而言，土地是安身之本，是农民最关键、最看重的资源，促进农村土地流转可顺利地解决三农问题，是乡村振兴的关键所在[2]。在全面建成小康社会决战决胜的关键时期，怎样解决好乡村振兴战略下农村土地流转问题备受关注。

1、农村土地流转对贯彻落实乡村振兴战略的意义

1.1 农村土地流转利于优化配置农村资源

对于农民而言，土地是其生存与发展的关键，也是新时代下农村农业工作的关注点之一[3]。一直以来，农业生产、农业活动、农业资源要求均以土地资源为切入点，随着社会生产与分工的不断发展，逐渐生成了土地流转这一新模式，可有力地带动现代农业资金、劳动力等相关要求，并对其进行重新科学分配。从这一角度分析，农村土地流转不仅能够吸引大量资金的注入，而且还能够有力地促进农业技术的发展，有效提高土地经营效率，对农村资源进行优化配置。

1.2 农村土地流转利于加快推进农业农村现代化

从新的历史角度分析，农村土地流转是农村改革的趋势之一，有利于调动农业农村发展动力[4]。不同于发达国家，我国土地资源分布较广，综合利用率偏低，特别是山区耕地碎片化情况较为严重、农民增收较低。在全面构建小康社会、广泛推广乡村振兴的社会背景下，只有大力促进农村土地流转，开展农业规模化运营，才能够有力地巩固“三农”成果，有效解决好土地综合利用率低的情况，加快农业现代化建设进程。

1.3 农村土地流转利于深入实施乡村振兴战略

作为地域综合体，土地往往同时具有生产、生活、生态等多样化功能，同城镇相对应，共同构建人类生活、生产的重要空间[5]。所谓乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰，乡村振兴战略则是从纵深发展、横向拓宽进行全局性布局，有力地发展乡村产业，对农村产业结构进行深化改革，有助于乡村振兴战略的落实。特别是新时代下我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这一矛盾在农村地区更为明显，广泛实施乡村振兴战略有利于解决社会主要矛盾。

2、农村土地流转现状

2.1 农村土地流转情况概

1984年，“中央一号文件”中提到为：大力支持农村土地渐渐集中于种田能手，可采取协商转包的方式。自此，我国逐渐开始了农村土地流转改革，并结合实际情况调整与优化了农村土地流转政策，有力地促进了土地经营权有序、合法地进行流转。2014年，中央政府明确要求五年后农村基本上实现土地承包经营权确权登记工作，有效保障了土地流转与土地权能的法律效益[6]。2018年，我国全面实现了土地确权工作。在各项政策的指导下与支持下，农村土地流转速度加快，2020年全国农村土地流转面积高达5.55亿亩，完善承包合同并颁发2亿份证书。随着土地集约化、规模化程度的不断提高，必然会加快农业机械化程度，从而有力地促进农村经济可持续健康发展。

2.2 农村土地流转形式

随着土地政策变化及土地承包经营权法律保障体系的日益完善，更充分保障了农民土地经营权。以此为前提，土地承包经营权流转交易形式也日益多样化。在农村土地流转中，土地出租规模与比例优势较为明显，土地入股与合作也占有一定比例。2020年农村土地流转中，出租所占比例为80.9%，以股份合作方式流转所占比例为5.8%[7]。股份合作方式主要是土地银行、专业合作社、土地信托和土地股份制等，这些形式往往拥有良好的组织与制度为保障，被誉为农村土地流转现代化、高级模式，且上升程度也预示了农业现代化进程的加快。

2.3 农村流转土地经营主体

根据我国国情，土地经营主体则是土地承包经营权所有者。在家庭联产承包制度实施前期，农户是土地的主要运营主体，少部分土地由集体所掌控[8]。在这一时代背景下，这一土地经营模式有效地激发了农民种植热情，大力提高了农业生产效益。然而，包产到户的小面积土地运营成本持续增长，且在一定程度上阻碍了规模化生产。对此，我国制定与调整了土地流转政策，有力地促进了土地流转速度，除了农户外产生了农业大户、农业合作社、农业企业等新的土地经营主体。2020年，在流转耕地中，农业大户所占耕地流转面积比例为57.5%，农业合作社为22.7%，农业企业为9.8%[9]。对此，农业大户、农业合作社是土地流转的主要对象，两者中农民为主要群体，其生产经营可积极满足农业发展各种条件。值得的注意的是，流向农业企业土地面积不断增长，这充分中映了在土地规模化、集约化经营中现代企业化模式发展空间较广。

3、乡村振兴中农村土地流转面临的困境分析

纵观乡村振兴战略的实施，农村土地流转面临着各种困境，主要表现为以下几点：

3.1 非粮化、非农化问题凸显

随着城镇化建设进程的不断加快，土地流转非农化、非粮化现象日益严重，追踪溯源主要表现为：其一，为了能够获取最大化经济效益，大多数经营主体往往选择种植更高的经济作物，从农作物种植方面获取更多的利润。传统粮食作物种植成本投入相对较高，然而出售价格较低，难以有效保障农民的基本收入，大多数农户无奈只得选择种植经济型作物或转让土地使用权来保障自身权益。其二，有的政府为了能够获取短期经济效益，在转让土地使用权时往往选择出后价格更高的企业来获取最大化的经济效益；为了能够确保正常的财政支出，有的政府无奈只得采取转让土地使用权的方式对财政收入进行有效保障，维持其稳定性。针对一些企业来讲，为了能够获取土地使用权，他们更倾向于从事经济效益高的行业，把土地利用转变为促进企业发展的领域来开展运营，农村土地很少开展农业化生产，农村土地也没有种植基础粮食作物，这便是现阶段农村土地流转后典型现象之一。

3.2 农民基础保障丧失

随着农村土地流转进程的加快，农村非农化、非粮化问题越来越严重，农民不再拥有基本土地保障。由于失去了土地，大部分农民为了生存无奈只得到城市务工，有的青壮年农民因自身文化程度及专业技能的制约，往往无法寻求恰当的工作，有的甚至已经被市场所淘汰。针对这一情况，他们无奈只得返回农村继续寻求更多的支持与帮助。回到农村后，自身土地已经被流转，基础生活保障已经丧失，且没有找到其他生活来源，自身权益难以被保障，对土地流转制度的不理解、抱怨情绪越来越严重，从而产生社会矛盾，不利于和法治社会的构建。

3.3 土地市场监管体系不够完善

目前，我国并未立足于现实进一步完善农村土地流转相关规章机制，也未深入研究与分析土地流转相关问题，更别说构建专门的法律机制来对农民的权益进行保障与维护，土地流转由于没有法律层面的规定与支持，造成其在实施过程中遇到了各种难题。土地流转合同管理不规范，常常采取口头协议完成转让，未明确规定土地转让的具体时间、金额、救济方式等，很大程度上制约了农民利益的保障与维护。同时，针对土地流转市场监管而言，我国尚未制定相对应的监管机制与平台。农民往往自发地开展交易，对流转各项内容并未明确规定，从而严重影响了农民权益的保障。另外，土地流转租金相对较低。现阶段，土地流转主要采取一次性获取收入或出租获取租金的方式，这在一定程度上影响了农民更高受益的获取，再加上农民文化水平、法律意识等匮乏，一旦出现合同纠纷，法律意识较为淡薄，不懂得怎样维护自身权益。

3.4 土地流转服务不配套

目前，随着土地流转面积的不断增加，然而土地流转服务配套却相对滞后，无法迎合土地流转各种需求，尚未构建统一的中介机构及服务体系，还需进一步优化与完善土地流转相关程序及规定，在服务质量与效率等方面还需提高。因缺乏土地流转的中介组织，农村土地流转往往处于自发状态，规范性不足，这无疑是增加了农村土地流转的忧虑，严重影响了土地流转规模及经济效益。对此，应积极构建市场服务体系与中介组织，重点解决好土地流转中服务配套与信息不对称的情况。

4、乡村振兴中农村土地流转问题优化路径

4.1 立足保障耕地和粮食安全

因政府政策导向出现了变化，且农民对于途径经济的追求日益最大化，土地流转后的土地用途也发生了巨大的变化，土地非农化、非粮食化的趋势日益明显，对耕地造成了不可逆的伤害。为了能够有效避免这一现象的出现，应做到如下几点：其一，加强监管，对土地农业化用途进行充分保障。政府职能部门应真正意识到土地流转后非农化的不利影响，必须牢固守住耕地红线，重点监管流转后的土地用途，有效避免非粮食化、非农化情况的日益严重。其中，非农化则是一些企业借助土地流转政策，流转后擅自更改土地用途，选择工业生产来提高经济效益。针对这一行为，相关部门应加强监管，适当地增加违法成本，引导企业自觉遵纪守法，有效遏制违法行为的出现。其二，严守耕地红线，科学划分粮食生产区域。政府部门应广泛宣传耕地的重要价值，科学引导与积极规制农村土地用途的改变，引导广大用户真正意识到非粮化对粮食安全及自身权益的不利影响，从而激发其保护基本农田的主观能动性。值得注意的是，可把粮食安全列为到政府绩效评价指标中，强化政府部门对粮食安全的重视度[10]。

4.2 完善农村社会保障机制

为了有效缩小城乡差距，保障农民合法权益，政府职能部门应结合实际情况，积极完善农村社会保障体系。采取完善立法的方式，全方位、多层次地分析与研究现阶段农村社会保障存在的问题及面临的困境，争取从制度层面上对农民各项权益进行有效保障，进一步完善农村基础保障体系，为广大农民提供更多保障支撑。对于土地流转而言，流转后土地用途可能会出现变化，企业为了盲目地追求经济效益而忽略了农业生产及环境保护等问题，应严厉查处违法行为，把保护耕地与粮食安全列入到土地流转管理全过程中，并进一步完善制度体系，加强政策宣传，调动更多的农民参与到基本农田保护行列中来，对粮食安全及农民口袋基本利益进行有效维护。基于此，可采取建设法律体系等方式，以法律的方式对农民现阶段社会保障体系予以完善，政府职能部门应对具有社会福利性质的组织提供更优惠的政策，大力支持，吸引更多社会管理专业人才参与到农村发展中，有力地保障农民。

4.3 强化监督管控

针对土地流转构建全方位、多层次的市场监督机制，在这其中政府应积极发挥宏观指导职能，为土地流转双方创设优质的发展平台，并基于土地流转各方可能出现的风险，鼓励第三方积极参与其中，为其提供更专业的建议。市场应全方位加强规范化运营，基于相关法律制度监督与管控土地流转主体、流转方式的等相关制度执行情况，及时查处可能出现的一些风险与问题，并有效纠偏，对农民合法权益进行有效保障。另外，还应从有序落实乡村振兴战略及合理开发与利用农村经济社会资源等角度出发，积极加强对土地流转工作及农村经济社会改革相关工作的有效衔接与规范化体系建设，构建完善的协同促进机制，以此来确保农村土地流转顺利进行[11]。

4.4 优化土地流转市场服务体系

其一，构建与完善中介组织。对于农村土地流转而言，中介组织的关键性载体，利用中介组织把土地流转受让方与出让方进行有效联系，及时公开、透明土地流转相关信息，确保更高效率地流转土地。利用中介组织还能够促使双方及时了解政府最新颁布的土地流转政策及市场交易相关信息，确保双中所获取的信息处于对称状态，进一步简化的办理流程。其二，构建优质的农村土地流转服务平台。对于农村土地有序流转而言，完善的服务平台至关重要。对于土地流转机构不健全这一问题，上级部门应高度重视，并积极制定相关政策，加强监督与检查，督促市、县、乡镇等部门做好机构完善各项机构，并将责任明确到人，预防出现没人官司、互相推诿责任等情况。同时，积极开展工作人员知识教育与培训活动，进一步强化解决土地流转过程中出现的产权变更、合同的履行、流转信息的沟通、利益纠纷等问题技能与素养，从而更好地服务于农民。

结语：

在乡村振兴战略实施中，基于三农问题开展全局性、前瞻性思考，其中土地流转备受关注。对于土地流转所面临的各种困境，改革与创新土地发展思路，对土地流转体制与机制进行完善与细化，大力促进传统农业向现代农业转型与发展。基于地区实际情况，因地制宜制定土地流转政策，对土地流转行为进行有效规范，大力促进农业农村现代化发展，有力地推动农村全方位发展。