准经营性PPP项目融资模式的研究——以轨道交通为例

文／夏路良 山西大学计划财务处 山西太原 030006

王艺蓉 山西大学电力与建筑学院 山西太原 030013

引言：

随着人口向城市的逐渐集聚，交通拥堵问题日益严重，城市轨道交通可有效缓解此问题。对于建设投资巨大、运行维护费用高昂、公益性极强的轨道交通项目，一种新型的投融资模式——PPP（Public-Private Partnership）模式，即公共部门与社会资本在基础设施投融资和提供相关服务方面建立合作的模式逐渐兴起。但是，推广PPP模式并非一帆风顺，国家支持政策的缺乏、尚未完善的法律体制都是制约PPP模式发展的重要因素。

1、PPP项目概述

PPP模式是一种公共部门为缓解财政紧张、与社会资本合作投资建设项目的融资模式。这种模式常应用于公共基础设施建设中，不仅能克服公共部门传统融资渠道窄的局限性，还可以通过社会资本对项目实施进行全过程监督，在项目开发和运营中赋予技术管理效力，使产品质量和服务得到一定的保障。

1.1 PPP融资模式特征

（1）降低政府所需投入资金，缓解财力不足

PPP融资模式的核心是公共部门与社会资本建立合作关系，社会资本参与项目建设。由于公共服务和基础设施项目在建设初期需要投入大量资金，仅依靠政府单一的融资渠道，很难在规定时间填补大额资金缺口，而应用公私合营模式能将私人企业和民营资本引入建设项目中，从而保障项目建设顺利进行。

（2）多方参与监督项目资金管理，减少不必要的资金外流

公共部门想吸引社会部门与之共同协作参与项目的投融资，需要优先安排资金的使用与管理。一旦达成合作关系，社会部门能够在项目的全过程对资金的收支情况进行监督，使项目投资主体严格依规使用资金，避免造成不必要的资金浪费与损失，有效提高资金的使用效益，保障资金的安全。

（3）综合多方资源优势，提升产品质量

在PPP模式下，民营企业与国有企业组成联合体，共同参与整个项目建设过程，可以充分利用各方技术和资源优势，协作开展技术创新，融合技术优势，确保产品质量更加稳定可靠。

（4）社会资本参与项目建设，风险合理分配

由于引进社会资本，政府不再是项目建设的唯一主体，与项目相关的风险可向各参与方转移。从控制风险的能力来说，社会资本主要对建设、经营等风险进行识别与防范，公共部门则主要承担法律及政治风险。

1.2 准经营性基础设施项目特征

准经营性基础设施项目又称准营利性基础设施项目，是一种同时具有公益性和营利性的项目，常出现在城市基础设施建设项目中。相比于营利性项目，准经营性项目建设期的投资大，虽有收益机制，但其公益性决定了价格不能过高，因此其投资回报期较长，往往依靠政府的财政补贴。

2、准经营性PPP项目实例研究

PPP模式已被公认为是一种创新的公共项目采购方法，在公私合营模式下，政府发现了基础设施投资的机会之窗，超越了传统的采购限制。因此，国内外政府都已在PPP项目探索上迈出步伐。下面将从两个经典案例入手，对英国伦敦地铁项目与深圳4号线地铁二期项目采用PPP融资模式的背景、特许经营方案以及融资效果进行探讨。

2.1 国外——英国伦敦地铁

2.1.1 项目背景

19世纪，在工业革命推动下的英国蓬勃发展，大量人口向英国首都伦敦涌入。为解决人口过度密集造成的交通拥堵问题，英国政府建造了世界上第一条地铁，该地铁于1863年在伦敦正式开通。地铁极大缓解了伦敦交通问题，其一直由国营伦敦地铁公司（LUL）运营。20世纪90年代，已运行百年的伦敦地铁年久老化，维修迫在眉睫，高昂的维护费用成为困扰政府的最大问题。经过一再衡量，伦敦政府最终选择了PPP模式。2002年，LUL与三家基础设施公司（SSV、BCV和JVP）合作，伦敦政府负责保障地铁服务的质量与运行安全，三家公司参与基础设施的建设与运营，并对地铁进行日常维护。

2.1.2 特许经营权

LUL以30年特许经营的方式交给三大公司负责，并每年以绩效资金和固定资金的形式回报三大公司11亿英镑。为更好地执行地铁建设标准，评估运营情况以及应对突发事件，政府在合同中规定了将定期对三家公司进行绩效审核。此外，为保证合约的有效执行，政府与三大公司约定每隔7.5年对条约进行复审。

2.1.3 融资效果

SSL和BCV两家公司实际由Metronet联营体控制。然而，Metronet未能充分考虑市场竞争机制，选择了范围小的内部供应链方式，从而缺少了与外部企业进行协调与融合，导致计划成本与实际成本相差过大，不到7年就宣告破产。此外，由于私人企业与政府利益不一致，负责运营的第三家公司JVP公司不愿在提高运行维护费用上做过多考虑，双方未能在合同评审时协调好服务项目及资金等问题，也在两年后宣告破产。由于伦敦地铁项目是由1：6的股权融资与债务融资构成，合同中规定政府对项目成败有高达95%的担保责任，高额的债务融资与不平等的风险分配使得伦敦政府欠下了巨款债务，伦敦地铁还几度濒临崩溃。最终伦敦政府不得不宣告公私合营方式的失败。

2.2 国内——深圳4号线地铁二期工程

2.2.1 项目背景及概况

深圳轨道交通4号线二期工程全长约16公里，2005年开工建设，相比于第一期工程（全长约4.5公里，2004年开通），需要约58亿元的巨额投资，仅依靠政府，极有可能无法及时支付资金，财政资源无法自由流通，造成巨大的财政压力与损失。经过多重考虑，深圳政府与当时盈利较好的香港铁路公司（下称“港铁公司”）合作，由港铁公司负责接管二期工程的投资建设活动。建成之后，港铁公司将承担一、二期工程长达30年的运营费用、改造费用及维保费用等，港铁公司也将通过票务及非票务收入获得回报。

2.2.2 特许经营权

按照深圳政府与港铁公司签订的《授权经营协议》，深圳地铁4号线二期工程在建设期内，所有资金问题由港铁公司负责解决，建成通车后，政府予以港铁公司30年的特许经营权。在特许经营期间，港铁公司要履行4号线的运营责任，负责设备维护与改造、优化与更新等相关活动，承担一切相关费用，同时将获得运营期间的各种收入作为投资回报并享有合理开展商业活动获取利润的权利。

2.2.3 融资效果

经过近十年的论证，深圳政府与港铁公司合作的优势不断体现。首先在项目建设初期阶段，巨额的投资问题从政府转移到了港铁公司，而港铁公司交通工程资质强、财务状况良好，《特许经营协议》也为港铁公司向银团贷款给予了一定信用支持，港铁公司成功解决了项目初期融资的问题。经营期内，政府和港铁公司分工明确。港铁公司负责运营所需的基本费用，港铁公司通过金融机构获得了稳定的银行贷款，政府也给予了一定的财政补贴，项目拥有了良好的现金流，使地铁持续稳定地运作。此外，港铁公司利用其多年现代管理经验，制定了适合深圳4号线的运营标准，并不断完善机制、优化运营方式，使得项目运转顺利。

3、PPP模式中存在问题及相应对策

历史案例证明，在PPP项目长期特许经营期间，各种不确定因素可能会导致特许合同的执行困难，使项目以失败告终，我们将结合伦敦地铁与深圳地铁4号线成败原因进行对比分析，总结出PPP融资模式中存在的主要问题，给出相应的建议与对策，为我国发展PPP模式开辟新的道路，创造新的机会。

3.1 PPP项目融资模式存在的问题

3.1.1 难以吸引社会资本

以轨道交通这类准经营性PPP项目为例，它的特点是在经营期内拥有一定的现金流入量，但由于项目具有较强的公益性，多数地铁票价较低，即使可以通过票价及客运量来获得现金收入，收益仍受到限制，投资回报期也比一般投资项目长很多。与此同时，地铁运行过程中还要持续进行设备的维修维护，这又是一笔较大的投资成本。对于投资者来说，项目能否成功？投资与收益关系是否对等？项目风险是否过大？需要考虑的因素太多。因此，对于社会资本来说，准经营性项目往往不会被看好，吸引其参与合作投资的意愿不强。

3.1.2 融资渠道单一

我国主要的融资渠道分为股权融资和债权融资，就我国目前应用于PPP项目的情况来看，金融机构提供银团贷款的方式占主导地位。这是因为PPP项目大多具有建设期长、费用高的特点，短期信用融资受限于金额小、周期短，不具备解决资金难题的条件。政府公信力保障以及实力企业拥有稳定充足流动资金的优势使得银行贷款成为PPP项目最适用的融资模式。

3.1.3 法律制度建设不完善，体制机制不健全

众所周知，准经营性PPP项目投资大、周期长，部分项目建设经营期长达几十年，而政府与社会部门长时间的合作关系必然需要健全的法律体系作保障。缺少关于PPP模式的正式法律法规，将直接导致以下后果：首先，缺乏地方政府的失信惩戒机制，导致无法形成对地方政府按其实际支付能力来推进PPP的约束。其次，立法的不完善还会导致PPP项目法律关系的不明确。项目实施过程中出现争议时社会资本因自身的弱势，在同地方政府的纠纷中难以保障自身合法权益，这无疑会降低政府对项目的保障度，考虑到潜在的风险，金融机构对项目提供信贷支持时会有更多的疑虑。

3.1.4 缺乏PPP项目融资专业人员

由于我国PPP模式发展尚未成熟，专业人才团队的缺失，造成项目实施运转过程中产生的问题处理不当，有的问题仅影响项目的收益大小，而有的问题则直接导致项目失败，甚至欠下巨额债务。因此，迫切需要精通PPP专业的人才队伍保障项目实施。PPP模式中的第一方政府、第二方社会资本和作为第三方的中介机构都急需专业人才来提高治理能力，并做好项目的执行和监管。专业人才不足将直接影响PPP的质量和效果，成为制约PPP可持续发展的关键因素之一。

3.2 解决准经营性PPP融资模式中存在问题的对策

3.2.1 提高社会资本参与度

政府在引进PPP模式时，不应局限于公益性项目，而应放眼于具有收益性的项目，使社会企业能够看到其发展前景，从而愿意参加投资合作。同时为了促进民营企业成为主力，政府应平等对待一切社会资本，鼓励各种合法、有资质的中小型企业成立联营体参与项目合作，一方面可以降低单个企业出现资金流通不到位的情况，另一方面可以将具有各种技术与资源优势的企业相融合，推进PPP项目的建设与实施。

大多数企业不愿意参与建设准经营性PPP项目是因为担心投资回报期过长或者投资回报率过低，这就需要政府积极出台税收优惠政策，比如企业能通过投资抵免一定百分比的所得税，合理免去一些增值税等。通过各种优惠政策，提高项目对社会资本的吸引力，促进民营企业积极参与PPP项目的投资建设。

3.2.2 创新融资方式

传统的融资手段除银行贷款外，还可以进行租赁融资。金融租赁公司可以先出资购买项目公司所需要的设备产品，租赁给项目公司使用，项目公司需要在租期内支付租金，从而减少项目公司在建设期内资金压力。

发行PPP项目专项债券也是不错的融资选择。发行债券是长期活动，通过此方式所筹集的资金可在长时间内使用分配，有利于PPP项目在全寿命周期内资金的流动。此外，发行公司可以面向所有金融机构进行筹资活动，甚至个人也可以购买债券，发行债券是面向全体合格投资者的，因此能筹集到更多的资金。

除以上两种融资方式外，信托融资虽然成本较大，但其筹资周期短、效率高，且风险也可以防范控制，因此依托信托公司参与PPP项目的融资优势也逐步突显。

3.2.3 完善法律体制机制

为了使PPP模式得到长期发展，不断完善法律体制任重而道远。首先，国家需要加快对PPP上位法的建立，以便在不时之需解决下位法与地方及企业规章制度之间产生的矛盾。其次，PPP项目迈出国门是发展的必然趋势，为使PPP项目逐渐与国际接轨，我国应在满足本国国情与发展的前提下，依照国际惯例，建设国际化的制度体系，这不仅能在融资方面拥有吸引外资的条件，还能借鉴国际经验，促进我国PPP模式健康发展。

3.2.4 国家支持并鼓励培养专业人才

PPP模式的和谐发展要以拥有特定的技能和专业知识的人才作保障，只有拥有懂得经济、法律、管理等多方面的复合型人才，才能使项目从策划阶段到使用运营阶段稳定发展，为各合作方实现共赢奠定基础。因此，国家应该大力支持培养。为解决PPP专业技术人才不足的问题，国家应加大PPP模式人才培养力度，企业应配套各种激励政策，给予各种奖金、津贴、补贴等专项资金作为奖励。另一方面，鼓励成立PPP项目咨询公司提供投融资服务，提供一站式一体化咨询方案，对项目的全过程和谐发展起到助力作用。除此之外，引进外国专业人才做培训，或鼓励国内人才走出去学习国际上先进的理念、相关制度、管理方法很有必要。要想建立综合全面的PPP知识体系必定离不了国外成功的实践经验，建设一支成熟的技能人才队伍，是PPP项目得以高效完成的关键所在。

结语：

随着中国经济形势进入一种“新常态”，稳步推进深化改革的步伐下，政府财政供给能力无法满足公共基础设施建设增长的需求，PPP模式作为一种全新模式将引导我国进行新一轮的公共基础设施建设。通过建立激励政策吸引社会企业参与、拓宽融资方式、健全完善法律制度、注重专业人才培养，将为PPP模式可持续发展提供更广阔空间。