水利建设项目计划管理稽察工作的实践与探索

李越川

(水利部建设管理与质量安全中心，北京 100038)

水利稽察工作通过新形式、新方法和新理念的运用，促进了监督检查体系完善，实现了实时、高效、精准监管，特别是针对优化水利项目建设计划管理的稽察实践与探索，有利于提升稽察工作效能，是推动新阶段水利高质量发展的具体工作举措。

1 水利建设项目计划管理稽察概述

1.1 水利建设项目稽察的内涵

水利建设项目稽察是水利行业内部的监督检查，是发现问题并督促整改的制度设置。水利建设项目稽察是将水利行业监管职能进行有效整合，并独立于行业内各职能部门的监督管理工作，不受外界的干扰和影响，具有客观、公正、独立的特性。稽察目的是规范水利建设行为，纠正错误行为，加强国家水利建设投资管理，提高建设资金使用效益，确保工程质量并起到帮扶指导作用。

1.2 计划管理稽察的重点内容

计划管理稽察是水利建设项目稽察工作的重要组成和关键环节，是贯穿水利建设项目稽察工作始终的一条主线，主要包括：ⓐ计划下达环节稽察，被稽察的责任主体主要为地方计划主管部门或水行政主管部门，依据《政府投资条例》《重大水利工程中央预算内投资专项管理办法》等规定，核查在计划下达与转下达方面是否存在超概算或超范围下达投资计划(预算资金)、投资计划转(分解)下达不及时等问题；ⓑ计划执行环节稽察，被稽察的责任主体主要为项目法人、施工单位、监理单位以及其他关联单位，依据《中华人民共和国预算法》《工程建设项目施工招标投标办法》《水利水电工程标准施工招标文件》《水利水电工程施工测量规范》《水利工程施工监理规范》等规定，核查在工程计量及审核支付、计划调整与工程变更、投资控制与概算执行等方面是否存在工程价款结算计量无依据或依据不充分、建设项目调整未按规定履行设计变更手续、概算调整未履行报批手续等问题；ⓒ工程进度环节稽察，被稽察的责任主体主要为地方政府移民管理机构、项目法人、施工单位、监理单位以及其他关联单位，依据《中华人民共和国民法典》《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》《水利工程建设项目法人管理指导意见》等规定，核查在工程建设进度、年度计划进度和节点进度等方面是否存在工程建设进度滞后、移民征地进度不满足施工用地需求、主体工程节点进度滞后等问题；ⓓ工程数据统计环节稽察，被稽察的责任主体主要为项目法人、施工单位、监理单位等，依据《中华人民共和国统计法》《水利统计管理办法》等规定，核查统计管理、统计数据等方面是否存在未建立统计台账、统计数据弄虚作假等问题。

1.3 计划管理稽察的工作方式

计划管理稽察是水利建设项目稽察的一部分，是对被稽察项目计划管理情况进行全过程、全方位的现场监督检查。根据被稽察单位和有关部门对计划管理存在问题的整改落实情况，适时组织专项督察或复查，强化问题整改落实。

现场稽察阶段由稽察组长牵头组织，计划专家具体负责实施专业稽察，通过听取汇报、查阅资料、查勘现场、座谈了解、调查取证和交换意见等方式，查出问题后，提交稽察工作底稿和工作建议等工作成果。

2 计划管理稽察实践及典型经验

水利建设项目稽察工作至今已历经20余年，计划管理专业的稽察人员将创新工作方法、提升工作效能贯穿于稽察工作始终，形成了较为完备的计划管理稽察的工作程序、方法和经验。

2.1 精细筹备工作开局

精细地做好稽察各项前期筹备工作是顺利开展计划管理稽察的基础，主要包括：详细了解被稽察项目相关情况，收集被稽察项目类型的法规标准和以往年度此类项目计划管理稽察发现问题的情况，梳理出此类项目多发和易发问题；合理制定计划管理工作方案，明确计划管理稽察的方向和重点；择优选用适合项目特点和工作要求的计划管理专业稽察人员。

2.2 创新稽察方式方法

为完善监督检查手段，强化监管能力，计划管理专业稽察人员编制了《水利建设项目稽察常见问题清单(试行)》(计划下达与执行卷)，涵盖计划下达、计划执行、工程进度和工程数据统计4大类67项常见计划管理问题，每项问题对问题描述、法规标准内容、问题严重性质、违规责任主体予以明确，系统解决发现问题定性不准、标准不统一的问题；开发运用了稽察工作信息系统，客观记录和准确表述发现的计划管理问题，及时通过信息系统上传相关证据，作为发现问题的支撑材料，以提升信息化水平促进稽察工作效能。

2.3 规范现场稽察程序

在听取汇报、查阅资料、查勘现场、座谈了解、调查取证、交换意见六个常规现场稽察工作程序和方法基础上，研究制定了《计划管理专业稽察基本方法表》，统一规范计划管理稽察主要内容、检查方法以及重点关注问题，并且要求对计划管理发现的问题进行深入分析研判，找出问题产生的原因，分析体制机制存在的不足，提出意见和建议，确保现场稽察工作程序规范、工作深入，增强现场计划管理稽察效果。

2.4 严谨把关稽察成果

计划管理稽察成果是项目稽察报告的重要组成部分，为分清相关稽察人员责任，设置了多层级把关、审核机制。计划管理稽察专家对本专业工作底稿的准确性负直接责任，稽察助理对稽察报告与专家工作底稿的一致性负直接责任，对专家工作底稿的准确性负复核责任，稽察组长、专家组长对专家工作底稿、稽察报告的准确性分别负主管、分管责任。计划管理稽察成果经过稽察组长、专家组长初审后，形成交换意见稿,与被稽察单位交换意见。交换意见稿经稽察成果讨论会进行集中研讨后，修订形成审定稿提交上级主管部门，保障稽察成果符合要求。

2.5 严肃问题整改落实

计划管理稽察是通过发现计划管理方面的问题，督促被稽察单位按相关意见和建议，采取整改措施纠正计划管理存在的错误，规范计划管理工作。逐一复核被稽察单位反馈的稽察整改落实情况报告，着重核实计划管理发现问题产生的原因、责任人和整改措施是否满足整改意见的要求，必要时采取“回头看”方式进行复查。

3 计划管理稽察存在的不足

3.1 计划管理稽察专家匮乏

计划管理稽察工作涉及水利建设项目的全生命周期，是对水利建设项目的全过程、全部目标和全部活动的系统性检查，包括项目前期规划论证、可行性研究报告核定投资来源和规模、初步设计批复的主要建设内容、建设项目投资计划下达与执行、工程相关数据统计等方面内容，加之稽察的重大水利枢纽、大型灌区、病险水库等建设项目种类繁多，需要长期从事计划管理相关工作且具有水利建设项目综合管理经验的专业技术人员担任计划管理稽察专家，但现阶段计划管理人员大多从事投资计划下达、计划执行、工程进度和工程数据统计的单项管理，具有综合性管理经验的人员偏少，造成计划管理稽察专家人力资源短缺。

3.2 对清单化稽察方式理解不到位

计划下达与执行专业实行常见问题清单化稽察方式是计划管理稽察的创新，虽然解决了定性不准、标准不统一的问题，但梳理出的常见问题较多(67项)，相对于水利建设项目稽察时间较短而言，部分计划管理稽察专家逐项核对难度较大，往往忽视稽察重点，发现问题集中在简单或常见问题的现象突出。据统计，各批次稽察工程建设进度滞后、计划下达不合规问题较为频发，占每批次计划管理稽察发现问题比例的50%以上，一定程度上影响了计划管理稽察的机动性和灵活性。另外，稽察清单是方便专家写清问题的工具，不应完全套清单来查问题，还有很多清单外的问题，应在查清查实的同时，随时对稽察清单进行修改和丰富。

3.3 稽察专业间的互动需强化

对发现的典型计划管理问题进行研究显示，稽察指出的投资与概算控制、工程量计量等突出的问题较少，分析原因主要是实施概算外项目、工程存在计量错误等问题均与建设资金挂钩，此类问题实施具有很强的隐蔽性，检查难度很大。计划管理稽察专家需与前期设计、财务、质量安全等专业稽察专家互动发现问题，但现阶段个别计划管理稽察专家与其他专业稽察专家缺少互动与沟通。

4 完善计划管理稽察的对策建议

4.1 培养复合型计划管理稽察专家

复合型计划管理稽察专家是提升稽察工作质量的基础保障，需要从严把好计划管理稽察专家筛选的入口关，优先选择既从事过水利建设项目计划管理工作，又熟悉概算控制与执行的相关专家，此类人需要具备计划的宏观管理和概算控制等综合能力。同时，需要对选聘的计划管理稽察专家开展业务培训，及时更新计划管理新要求、新知识，了解新时期加快构建国家水网的新目标、新理念，及时通报计划管理方面发现的典型案例，促进学习和交流，推行信息共享与成果共享机制，引导计划管理稽察专家深入开展工作，更好地服务于构建国家水网工作大局。

4.2 发挥清单式稽察的深层次作用

创新开展计划管理清单式稽察需要循序渐进，应总结开展计划管理清单式稽察的优缺点，关注计划管理稽察的重点项目、重点内容和重要环节，除工程建设进度控制外，还应注重投资控制环节，投资控制的重点就是概算控制、工程计量及审核等，特别应将涉及抛石护岸等隐蔽工程的水利建设项目列为重点检查内容，将申报完成投资、办理价款结算等列为重要检查环节，促使计划管理稽察查深查透查实，以利于发现计划管理存在的突出问题和深层次问题。

4.3 重视工程现场查勘的核心作用

工程现场查勘是水利建设项目稽察的必要环节，工程现场的形象面貌是计划执行和投资完成的具体展示，通过现场查勘可以了解工程项目是否实施、是否按照设计标准实施等，结合查阅工程前期设计文件和财务结算资料，系统了解水利建设项目与周边农业、国土整理等部门建设项目的搭接情况，避免出现重复列项目的问题，便于深入开展概算控制和执行的检查。

4.4 注重与其他稽察专业的互通交流

通过梳理稽察计划管理专业的问题发现，不论是突出问题还是典型问题，均需要计划管理稽察专家与前期、建管、财务等专业的专家互动、交流，计划管理稽察专家不能孤立地开展工作，一旦发现苗头性问题，需马上启动相关专业的稽察专家互动程序，各专业稽察专家形成合力，化解稽察过程中存在的难点，也要加强现场稽察与后方互动，对定性不准或存疑的问题充分讨论，群策群力，持续拓展计划管理稽察工作的深度和广度。

5 结 语

水利工程建设项目大多数是社会公益性项目，资金来源主要是国家投资和地方补助，单项工程投资数额大，工期较长。计划下达与执行对工程建设十分重要，因此，加强计划管理，严格控制投资进度和建设进度，按照时间节点逐步推进，是确保工程达到预期目标的根本，是助力新时期水利工程建设管理高质量发展的重要举措。