网络平台从业人员的工伤保险困境及解决路径

储著斌,田 懋

(江汉大学 法学院,湖北 武汉 430056)

伴随着互联网经济的发展,产生了依托互联网平台的“新业态”就业形式, 即基于互联网经济平台而产生的新的经营形态或运营形态, 是对传统业态的颠覆与改革、优化与升级, 新兴平台经济、共享经济、众包经济、众筹经济都属于它的范畴[1]。新业态的发展给我国劳动力市场带来巨大改变,提供了更多灵活的就业选择,类似网约车驾驶员、网约家政员、外卖骑手、网络主播等网络平台从业人员大量增加,越来越多的人选择网络平台就业作为增加收入的手段或职业,生活中人们也大量使用网络平台接受各种服务。国家信息中心发布的《中国共享经济年度发展报告》显示,2018年我国共享服务提供者人数达到7500万人,比2015年增长2500万人,其中有较大部分属于平台从业人员[2]。与此同时,我国现行工伤保险制度体系并未将网络平台从业人员包含在内,网约平台就业人员的工伤保险问题日渐凸显。探讨网络平台从业人员的工伤保险问题有利于促进我国社会保障体系的发展,有利于我国工伤保险体系与不断发展的劳动力市场相适应,有利于保障劳动者的利益并促进互联网经济的持续发展,有利于现行工伤保险制度更好地适应经济社会的高质量发展。本文以注册美团众包平台(外卖骑手兼职平台)的外卖骑手为分析对象,拟探讨网络平台就业人员的工伤保险困境及其解决路径问题。

一、网络平台从业人员劳动关系呈现的新特点

进入新时代以来,党中央、国务院对构建和谐劳动关系做出了一系列重大部署,劳动关系工作经过不断探索实践,取得了显著成效。从总体上看,劳动合同签订率稳步提高,集体协商与集体合同制进一步完善,劳动争议案件数量趋于稳定,劳动争议调解作用更加显著。但在新业态的发展进程中,伴随着互联网经济的蓬勃发展,网络平台用工有别于传统的用工形式,具有以下几个特点:

第一,网络平台用工呈现出劳动关系弱化的特点。根据《劳动法》的规定,劳动合同是劳动者与用人单位确立劳动关系、明确双方权利和义务的协议。建立劳动关系应订立劳动合同,我国认定劳动关系的首要原则是签订书面劳动合同。根据《关于确立劳动关系有关事项的通知》(劳社部发〔2005〕12号)规定,若用人单位与劳动者没有签订劳动合同,但是构成事实劳动关系的,应该确认劳动关系成立,事实劳动关系认定的要素包括劳动者与用人单位的主体资格确认、经济从属性(工资发放)、管理从属性、劳动者从事用人单位的主要业务等[3]118。在网络平台用工中,以上的认定要素都不够明显,实际上既没有签订书面劳动合同,订单收入和人员管理也没有明显的从属性,送餐等网络服务也不属于网络平台的主营业务。综上,我们可认为网络平台用工具有劳动关系弱化的特点。

第二，生活服务类网络平台用工就业门槛低。以美团众包网络平台为例,骑手申请注册时，美团众包平台服务协议中明确标注,“只要您身体健康,年龄在18-50岁之间,有一部智能手机,就可以申请成为美团骑手”,点开美团众包平台的网约配送员协议,还可明确看到“若您不具备上述民事行为能力及身体状态……”“账户需您本人实名注册,众包平台严禁冒用他人信息……”等内容(1)参见“美团众包”网络平台的配送协议中相关内容,如“美团配送外卖骑手兼职 优选美团”,点开主页后,就出现“快速报名通道”。。类似的注册要求或协议内容,我们还可在“饿了吗”等外卖网络平台中找到。基本上只要满足身体健康、年满18岁、拥有智能手机并能合理操作都可注册成为美团的外卖员。生活中,我们也可直接观察到从事外卖服务的人群数量众多,年龄从18岁到50岁不等,男女都有,并且有很多是专职从事外卖员,且对文凭、技术能力都没有要求,显然就业门槛较低。

第三，网络平台用工涉及三方甚至四方等多方主体间的关系。传统用工,被雇佣员工直接与雇佣方产生劳动关系或事实劳动关系,使用雇佣方的劳动工具、接受雇佣方的管理和工资发放,一般在固定的工作地点和工作时间内完成工作事宜。在网络平台用工中,这种二元关系被打破。以美团骑手为例,网络平台只是一个技术性、中介性的工具,同时面向在美团注册的商家和骑手,商家在平台提供商品,骑手在平台接受订单后把商品送达到点餐用户手中,美团平台所属的公司(北京三快有限责任公司)并不与其中任何一方直接产生关系。网络平台为外卖骑手、商家、点餐用户提供互联网服务,平台与第三方公司之间类似发包方与承包方的关系,外卖骑手与商家共同使用平台功能。也就是说,外卖骑手与网络平台、商家用户、第三方公司均不具有法律意义上的劳动者与用人单位之间的劳动关系,网络平台用工呈现出主体模糊性的特点。

第四，网络平台用工打破了时空限制,工作时间、工作场所极其灵活。类似外卖骑手这样的网络平台从业人员,在送餐服务上拥有极大的自主性,甚至可自行安排是否工作。在美团众包平台注册以后,外卖骑手可以自主选择工作地点,本地、外地都可,还可自主选择工作时间、工作工具等。这给有关工伤认定的司法实践带来很大的困扰,特别是在有关工作场所、工作时间、上下班和回家的合理路线判定上,法院没有现成的法律条文作为判决依据,同样性质的案件在不同的法院可能会出现不一样的判决结果,这显然不利于营造公平的法治环境,不利于劳动者合法权益的保障。

第五，网络平台从业人员队伍结构复杂,管控难度大。相比传统用工模式中集中式的人员管理、统一的用工标准、固定的用工队伍,网络平台从业人员队伍具有零散性、多样性、复杂性等特点。注册网络平台的从业人员年龄跨度大、流动性强、文化素质水平差距大,低收入群体、社会低阶层群体集中,专兼职或多重兼职情况十分常见。这样的人员结构大大增加了社会管控的难度,极易爆发恶性事件或群体性事件。2019年底，武汉地区某外卖骑手因与超市店员发生口角进而持刀杀人的事件就是一个典型案例[4]。

第六，网络平台用工中劳动者的职业伤害风险较大。与传统用工形式中的从业人员一样,网络平台从业人员仍需要面对职业风险。以美团外卖骑手为例,骑手在送餐过程中,通常会使用自己的交通工具,且送餐必须在规定的时间之内送达,还要保证商品在运送过程中的安全,超出时间或餐品受到损害会导致客户的投诉,就会扣除掉相应的收入。这导致很多外卖骑手在送餐过程中因为抢时间、缩短路程出现闯红灯、抢车道等现象,容易导致交通事故的发生,巨额的赔偿或者是医疗费用会直接压垮骑手。南京三大外卖平台统计数据显示,2017年上半年,涉及外卖企业的交通事故,超过3200起。“美团”外卖,发生交通事故1602起，死亡2人,受伤人数1278人；“饿了么”事故971起,死亡1人；百度外卖事故331起,受伤人数246人[5]。尽管近年来此现象有所好转,但仅就交通事故风险这一项来说,“外卖小哥”无疑是高风险人群。

二、网络平台从业人员工伤保险遭遇的新困境

国家建立工伤保险制度的目的是充分保障因工遭受意外或职业病伤害的劳动者的人身财产安全,使劳动者受到伤害之后能够获得经济、医疗救助等形式的补偿,同时加强工伤预防,分散用人单位的用人风险，而网络平台的用工特点给网络平台从业人员的工伤保险问题带来了许多新困境。

一是劳动关系难以认定。《工伤保险条例》第2条规定：“中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计事务所等组织和有雇工的个体工商户(以下称用人单位)应当依照本条例规定参加工伤保险,为本单位全部职工或者雇工(以下称职工)缴纳工伤保险费。”[3]595通常情况下,劳动者参加工伤保险,用人单位缴纳工伤保险费用,应以劳动者与用人单位之间存在劳动关系为首要前提,除非法律法规或司法解释另有规定。从前文叙述可发现,网络平台从业者在平台上自主注册申请,与平台方、平台商家、平台用户以及第三方公司皆产生关系,但没有与任何一方形成法律上的劳动关系。我国的工伤保险缴纳与劳动关系实行“一对一”的严格对接,无法确定劳动关系的,发生事故时就难以认定为工伤。

二是工伤事故难以认定。根据我国《工伤保险条例》的规定,认定工伤需满足下列基本条件[3]596:首先,在工作时间和工作场所、从事工作内容的前提下。这里包括工作前后的预备性、收尾性工作、因履行职务受到伤害、因公外出期间受到伤害的,包括劳动和社会保障部《关于实施〈工伤保险条例〉若干问题的意见》中应该“视为工伤”的规定。其次,要满足《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》中明确要求的“人民法院应当支持的被认定为‘上下班途中’合理路线的”所有情况。工伤由辖区内社会保险行政部门认定,劳动者可以在当地的社会保险行政部门提出工伤认定申请。工伤认定的困难在很多行业和司法案例中都有体现,而网络平台从业人员因为人身从属性的大大降低,工作时间、工作场所的灵活多变,请求工伤认定成本过高,给工伤认定带来了很大的困扰。以骑手为例,送餐途中的路线是骑手当时的主观判断,如果发生非骑手责任的交通事故,行进的路线是否合理难以判定;送餐的时间包括一天24小时的任何时间段,工作时间也很难认定。这给工伤认定带来极大困难。骑手是以每天完成的单数来获得收入,请求工伤认定、提起诉讼会花费大量时间成本,进而影响自己的收入,在代价不高、补偿不足的情况下，一般来说，骑手都是选择自己承担损失。

三是责任单位难以确定。根据《工伤保险条例》的规定,工伤保险费用需用人单位缴纳。如前文所说,与用人单位签订书面劳动合同或产生事实劳动关系的劳动者,用人单位需为其缴纳工伤保险费用。而在现实生活中,那就是很多从业人员会注册申请两个甚至多个网络平台,同时承担几份平台工作,或者是同时注册几份兼职,这样，情况就更加复杂。在未确定劳动关系的前提下,如何确定网络平台从业人员的责任单位呢?况且用人单位平台注册人数数量很大,如果都参加工伤保险,对企业来说是一个巨大的负担。用人单位无法确定,《劳动法》明确规定的劳动者享受社会保险和福利的权利则根本无法实现,也无法达到劳动者与用人单位风险共担的目的。

四是工伤保险费率及支付待遇难以确定。即使辖区内的社会保险行政部门及时对网络平台从业人员进行工伤认定,但工伤保险费率的计算和工伤保险待遇却难以确定。《工伤保险条例》规定,国家根据不同行业的工伤风险程度确定行业的差别费率,并根据工伤保险费用使用、工伤发生率等情况在每个行业内确定费率档次,对不同伤害情况下的保险待遇也有详细的规定[3]597-598。这样的规定虽有助于工伤保险基金的统筹管理和有效使用,但却不适合网络平台从业人员。网络从业形式多种多样,人员繁多,互联网经济的大潮席卷了大批传统行业,类似于美团外卖人员的从业形式还有很多,国家难以将借助网络平台发展的所有行业都纳入进来,这将是一个“不可能的任务”;同时,网络从业人员流动性大,跨平台现象常见,人员构成极为不稳定,一旦将其纳入工伤保险制度,相应的公共服务配套体系就需反复启动,这样会造成大量公共资源的浪费。

五是网络平台从业人员多重就业带来了新的困扰。在实际生活中,类似外卖骑手这样的网络平台是不会作为从业人员的“用人单位”主动缴纳工伤保险费用的;更何况,当下很多企业利用网络平台规避用人成本和用人风险,本就已处在弱势地位的劳动者在面对互联网资本与公司的强势介入时就显得更加弱势。“美团众包平安”的协议中明确规定：“为了保障您在配送过程中的安全,本公司将为您投保意外险。……如您在一个自然日期内,如约承接了一单及以上订单,每日需支付人民币三元的保险费,该费用将从您的服务费用中予以扣除。”这样的协议看似保障了从业人员的安全,实际上却是“羊毛出在羊身上”。从外卖骑手的收入中扣取本应由用人单位承担的保险费用,本末倒置,根本无法保障劳动者应该享有的工伤保险权利。这种“意外险”的具体内容和赔付细则也没有在协议中明示,即使网络平台企业主动为从业人员购买了商业保险,该类保险的保障范围和保障程度却远低于工伤保险。

三、网络平台从业人员工伤保险实践的新进展

要建立起可推广的网络平台从业人员工伤保险体系,我们可以借鉴欧美国家和其他地区工伤保险体系的经验与特点,找到破解我国网络平台从业人员工伤保险困境的办法。一是借鉴欧美发达国家工伤保险立法先行的做法。工伤保险作为社会保障制度、社会保险的重要组成部分,如果没有法律的保障将寸步难行,各国在这一点上都达成了共识。德国是现代社会保险制度的发源地,工伤保险立法始于19世纪后期,影响整个欧洲,美国、日本、澳大利亚等国也纷纷效仿,先后建立了自己的工伤保险制度,颁布了相应的工伤保险方面的法律,并不断完善修改[6]。工伤保险立法是一国工伤保险制度顶层设计的法律保障,没有法律的强制力措施无法实现对劳动者工伤保险权益的充分保障。二是借鉴欧美发达国家工伤保险的保险模式。从工伤保险的覆盖范围来说,虽然各个国家的覆盖范围有所不同,但是都囊括了大部分劳动者,通常将公共雇员或军人单独列出。以德国为例,德国的工伤保险制度将雇员、大多数类别的自我雇佣者、学徒、学生、幼儿园儿童及家庭佣工囊括其中,公共雇员实行特别制度[7]。英国也在雇员和自雇者之外,使用“Worker”这一法律上的概念来对应日益庞大的网约工劳动者队伍,将网约工纳入劳动权益保障的范围。这里的自我雇佣者、“Worker”在经济从属性、人格从属性上的特点与我国的网络平台从业者有很大的相似性,我国网络平台从业人员的工伤保险可以借鉴这种设计模式。三是从工伤保险制度类型来说,德国、日本实行公共工伤保险制度模式,或是由政府指定的中央部门在国家法律范围内进行管理,或是由政府直接进行管理。美国没有实行公共的工伤保险制度,而是由各联邦政府自行立法、运作,内容涵盖私营保险、州营保险、自主保险、专项基金以及联邦项目等。另外,从工伤保险的特点、内容和待遇来说,重视工伤预防、工伤补偿与康复是欧美发达国家工伤保险体系的重要特点,工伤保险涵盖的内容包括职业伤害、意外伤害、职业病,工伤保险待遇包括暂时伤残待遇、永久伤残待遇、遗属抚恤金等。新业态下网络平台从业人员的工伤保险困境是我国工伤保险制度必须解决的问题,西方发达国家工伤保险制度的实践经验对我国完善工伤保险制度具有重要的借鉴作用。

虽然我国网络平台从业人员的工伤保险困境解决面对着许多阻碍和难点,但是也有很多实践经验。

从国家层面来说,有关工伤保险的法律法规体系日益完善。2001年10月27日通过的《中华人民共和国职业病防治法》、2003年4月27国务院发布的《工伤保险条例》、2010年12月31日修订的《工伤认定办法》,填补了我国工伤保险专项法律的空白。网络平台从业人员的工伤保险问题已经受到了国家重视。2017年4月，国务院下发的《关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》提出，“探索适应灵活就业人员的失业、工伤保险保障方式”,人社部也在公开场合表示要适时修订《工伤保险条例》[9]。随着互联网经济的发展,大量劳动力进入互联网网络经济平台,类似外卖骑手这样的专职或兼职人员越来越多,国家必然会保障这一部分劳动者的劳动权益,将其纳入工伤保险范围。自我国的工伤保险制度建立以来,一直都是由政府统一管理,由国务院社会保险行政部门负责全国的工伤保险工作,各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的工伤保险工作,社会保险经办机构具体承办工伤保险事务,这点与德国、日本相似,也取得了良好的效果。我国《工伤保险条例》明确规定了立法目的:“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿,促进工伤预防和职业康复,分散用人单位的工伤风险,制定本条例。”[3]595被认定为工伤的劳动者可以享受到的待遇有住院期间的交通费、伙食费、工伤治疗和康复费用，工伤治疗期间的工资、伤残补助及工亡补助等,规定具体详细,充分明确了受工伤劳动者的各项权利。

从地方层面来说,工伤保险改革试点的潍坊、南通、太仓、徐州等城市,陆续开展了灵活就业人员工伤保险试点工作。例如，南通市颁布了《灵活就业人员工作伤害保险暂行办法》,潍坊市出台《关于灵活就业人员参加工伤保险的通知》等。就江苏省苏州市吴江区的试点而言,截至2019年3月,该区试点满一年,累计参保者22 000余人,共有37人申请事故认定,25人已获保险待遇[10],但与庞大的网络平台从业人员相比,该区试点的效果仍不理想。但试点工作中的经验与不足之处也值得学习借鉴。除吴江试点外,其他试点城市均在户籍、社保、人事关系上有所限制,并且都明确增加了“与养老保险、医疗保险同步缴纳”的条件,这些条件与当前网络平台从业人员特点有所冲突而阻碍参保,导致实际运行过程中效果大打折扣。这些地方经验为网络平台从业人员的工伤保险困境的解决提供了重要参考。

四、网络平台从业人员工伤保险破解的新思路

网络平台从业人员的工伤保险困境突破不仅在实践中积累了丰富经验,学术界也给予了很大的理论关怀,提出了许多对策与建议。一是围绕工伤保险本身,通过扩大工伤保险被保险人范围、明确工伤保险缴费机制、改善工伤认定标准和程序等方式来促进网络平台从业人员的工伤保障困境解决[11-14]。其中,将网络平台从业人员纳入工伤保险的保障范围是学者的共识,这是解决网络平台从业人员工伤保险困境的基本前提。具体方案主要有按照所服务对象的不同、与服务对象形成的不同权利义务关系分类制定不同方案,弱化工伤认定的“时空”限制,简化认定程序,降低从业人员举证门槛,按照“谁收益,谁承担”的原则确定责任主体,适当调整工伤保险投保周期等。二是从法律规制的角度完善工伤保险相关法律体系。主张按照灵活性就业人员内部主体构成进行分层分类的法律规范,形成多种类型的弹性灵活从业工伤保险立法模式,建立工伤争议案情多方协商机制,落实工伤保险社会化[15]。为平台经济从业者建立强制基本医疗保险制度,颁布地方性立法,强制平台企业为网约工购买意外伤害保险,在赔偿金方面与工伤保险看齐,有效保障从业者的安全[16]。还可以按照非典型劳动关系、准从属性独立劳动、独立劳动的分类,针对“网约工”特殊需求,构建由劳动法、民法和社会保险法所组合的法律保护体系,并创建公会组织形式和工作机制[17]。

学界对网络平台从业人员工伤保险困境的研究主要是从工伤保险自身和完善工伤保险法律体系等方面提出建议,对网络平台方面关注较少,尚未提出与网络平台经济特点、从业人员特点相适应的工伤保险模式。对网络平台从业人员来说,与传统用工关系相比,要解决平台从业人员的工伤保险问题,需要围绕网络平台进行制度设计,建立可推广的网络平台从业人员的工伤保险体系。借鉴欧美国家工伤保险制度,并结合我国自身的实际情况,网络平台从业人员的工伤保险困境破解可尝试从以下方面推进:

第一,立法先行,以完善法律保障作为网络平台从业人员工伤保险困境解决的重要前提。《工伤保险条例》的出台和修订为更好地保障劳动者的利益提供了强大的法律保障,但还应不断细化、深化,适应我国经济社会高质量发展的新常态,适应劳动力市场的新形势,将更多的用工形式纳入工伤保险的法律体系之中。当前，亟须放开工伤保险和劳动关系的“捆绑”原则,将网络平台用工纳入工伤保险的保障范围。互联网经济的大潮已经铺开,成为当下很多年轻人的职业选择,特别是在就业市场紧张的情况下,网络平台就业更是紧俏。从国家对劳动者权益保护的角度来说,具有完全民事行为能力、用劳动换取报酬与收入的劳动者都应该被纳入工伤保险范围。而《工伤保险条例》规定的“职工”内涵明显小于劳动者的内涵,工伤保险作为一种社会性、福利性强制保险,应将被保险人的范围扩大,在工伤保险与劳动关系“一对一”的原则之外,在《工伤保险条例》的总则中增加对弱劳动关系化的网络平台从业人员的规制。

第二,加强市场监管,以网络平台为治理对象,以治理利用网络平台用工劳动关系弱化特点规避企业责任为监督管理重点。互联网经济大潮的来临,对我国的经济体制改革提出了新的挑战,互联网经济体的权利、义务与责任当下并不明晰。很多互联网企业利用网络平台降低自己的人力管理成本,逃避企业的主体责任,规避法律责任。当下,国家并没有对此类现象进行严格的界定和监督,也没有出台相关的法律条文。在无须承担法律责任的情况下,可能会有更多的企业选择这种方式管理员工,这实际上侵害了劳动者的合法利益。在这种情况下,国家应该出台相关法律、政策文件或行业规范文件,严格界定互联网平台企业的义务、责任、运营方式,联合工商部门、劳动部门等相关部门重点治理利用网络平台用工特点规避企业责任的现象,保障劳动者的合法权益。

第三,依据网络平台从业经济从属性强的特点,以明确网络平台从业人员工伤保险的责任主体为基础。借鉴传统劳动关系由用人单位缴纳工伤保险费用的结构,可尝试明确网络平台从业人员与网络平台共同承担工伤保险费用的原则。从业人员虽然没有直接与平台签订劳动合同,人身从属性较弱,但却存在很强的经济从属性,并对从业人员进行了事实上的管理。所以，理应认为,网络平台从业人员与网络平台存在符合工伤保险中员工与用人单位的性质与关系,那么二者就应该共同承担工伤保险缴费责任。同时,不管是兼职还是专职,我们都可以以经济从属性,即网络平台接单数量、接单率、完成率为标准确定缴费主体。例如,张某在三个平台同时注册成为网约工,其中张某在美团外卖平台上接单数量最多、完成数量最多、一天内接单率最高,那么就可以认定,美团平台为责任主体和缴费主体。

第四,借鉴网络平台商业保险缴费数额和比例,以确定平台从业人员的工伤保险缴费模式为重要突破口。当下众多网络平台是以接单的数量为单位来计算平台从业人员的实际收入,以每天抽取固定费用的方式为从业人员购买商业保险的形式。例如，美团平台每天固定抽取3元作为骑手的商业保险费用,在工伤保险缴费比例上完全可以依照这种形式来确定。这样既不影响从业人员的收入(因为收入与接单完成数量成正比),又能够按月缴纳足额的保险费用,这样就确定了网络平台从业人员的工伤保险缴费模式。

第五,立足职业伤害特点,以面向网络平台从业人员设立针对重大职业风险的保险险种为关键举措。对类似外卖骑手的网络平台从业人员来说,职业伤害主要有交通事故、意外事故、第三者事故等,将网络平台从业人员纳入工伤保险范围之后,可以根据这一特点统一为从业人员投保“重大意外事故险”或者是“意外灾害险”。当出现非本人责任重大交通事故、意外灾害、第三者事故时,获得一次性大数额补助,降低财产和人身损失,更好保障了劳动者的利益,还可以避免出现“保险不保”“保险无用”的局面,提高工伤保险的保险效果。

第六,寻求“社会力量”合作,为网络平台企业提供多种保险选择,以建立多重保险体系和保险选择为框架。社会有需求,就应该有“社会力量”回应。工伤保险的目的是为了保护劳动者的人身财产权益,避免职业伤害,这与商业保险的目的具有契合性。作为网络平台企业,也可以在注册协议中加入商业保险的内容,包括商业保险的保费缴纳明细、保险内容明细、赔付标准明细等,这样可以让网络平台企业和从业人员有自主选择的自由。例如,加入重大交通事故意外险等商业保险,针对外卖骑手的交通事故风险专项投保,这样既投了保险,又避开纳入工伤保险体系的复杂性,可操作性较强。

网络平台从业人员的工伤保障困境解绝不是一蹴而就的事情,需要在实践中不断摸索、不断调整。既离不开政府的宏观调控,离不开网络平台企业的充分合作,也离不开学界对这一群体的理论关怀。对网络平台从业人员工伤保险问题的探讨，有利于推进我国工伤保险体系的发展,将更多的劳动者纳入工伤保险体系,真正做到保障广大劳动者的切身利益。