环境行政公益诉讼诉前程序适用问题检视

李文发,尹思雨

(信阳师范学院 法学与社会学学院,河南 信阳 464000)

一、环境行政公益诉讼诉前程序之审视

(一)环境行政公益诉讼诉前程序之界定

与传统意义上的诉前程序有所不同,被视为检察机关办理环境行政公益诉讼案件时所必须履行的一种法定程序,环境行政公益诉讼诉前程序可以界定为,检察机关向负有环境保护监督管理职责的行政机关提出检察建议,督促其在合理期限内履行职责,从而实现维护环境公共利益的目的。同传统意义上的诉前程序相比,环境行政公益诉讼的诉前程序旨在监督负有环境保护监督管理职责的行政机关的违法作为或不作为行为,更具有特定性。检察机关具有法定的监督权,如果负有环境保护监督管理职责的行政机关在经检察建议督促后,仍未依法履行职责,因而造成环境公共利益处于受损状态的,或者采取措施后环境公共利益受损的部分未得到修复,检察机关应当提起环境行政公益诉讼。

(二)环境行政公益诉讼诉前程序之性质

环境行政公益诉讼诉前程序的前置性是其本质特征。为了更精准地把握环境行政公益诉权的规范适用,需要准确把握诉前程序的前置性[1]。作为环境行政公益诉讼案件的实体起点,诉前程序必须在诉讼前进行。这就意味着,检察机关采取诉前程序是法院开展环境行政公益诉讼的必经环节。在诉前程序阶段,如若检察机关通过行使法律监督职责能够解决环境领域行政机关违法作为或不作为所引起的纠纷与矛盾,避免进入审判程序阶段,有效地将当事人从诉讼中“解放”出来,对于节约司法资源有一定的益处[2]。诉前程序落实到环境行政公益诉讼中即为提出检察建议,通过这种方式能够促进行政机关自主独立地保护环境公共利益,从而推进社会主义法治政府建设。同时,既尊重了行政机关的行政权力,又能够督促行政机关积极履行社会公共管理职能,达成共赢。

(三)环境行政公益诉讼诉前程序之价值

与传统意义上的诉前程序不同,环境行政公益诉讼诉前程序的特殊性质决定了其具有节约司法资源的独立价值。通过检察建议程序督促行政机关进行自我履行和自我纠正,检察机关通过采用诉前程序,一些案件在这一阶段即可结案,无须进入后续诉讼环节,从而实现分流的效果,能够有效节约司法资源。

从行政机关这一角度而言,为了避免成为被告方,当检察机关对违法作为或不作为的行政机关提出相应的检察建议时,大部分情况下,行政机关均会自觉进行纠正,自觉履行法定职责。这意味着行政机关不用在行政复议或判决生效后进行救济,而是可以在诉前程序阶段进行弥补,行政机关的补救机会得以增加。

此外,在诉前程序阶段,回复期的设定对于被检察机关提出检察建议的行政机关而言,能够在被督促的情况下及时止损,从而及时有效地救济环境公共利益[3]。如果负有环境保护监督管理职责的行政机关未能在回复期积极履行相应的职责,检察机关可以提起环境行政公益诉讼。此种设定,对于行政机关及时主动地采取措施救济环境公共利益,具有一定的促进性。

在实务中设置环境行政公益诉讼诉前程序,对于平衡负有环境保护监督管理职责的行政机关的行政权、检察机关的检察监督权和审判机关的审判权这三者之间的关系,具有独特的价值[4]。申言之,检察机关通过检察建议督促行政机关的行政行为,如若行政机关在回复期内不依法采取任何措施救济环境,为了保护环境公共利益,审判机关的审判权将随之介入行政领域。通过环境公益诉讼诉前程序这一阶段,能够充分体现出这三种权力的相互制约和平衡。

二、环境行政公益诉讼诉前程序适用的实践检视

(一)我国环境行政公益诉讼诉前程序的立法沿革

纵观我国环境行政公益诉讼诉前程序在制度层面的发展历程,2005年首次提出建立环境民事和行政公益诉讼制度之际,环境行政公益诉讼还居于探索阶段,尚未在法律层面对其进行相关规定,“诉前程序”的具体理念也并未提出;随后出台的一系列文件,对诉前程序的监督形式、补正或履行期限、回复形式、具体流程等相关内容从不同角度进行详细阐释。

随后,2017年最高人民法院针对诉前程序的立案标准进行了相关规定。环境行政公益诉讼制度随着行政诉讼法的修订,在立法层面得以确立,同时检察机关应当履行诉前程序的相关内容也予以规定。同年7月,在总结试点经验的基础之上,最高人民检察院对环境行政公益诉讼诉前程序的相关规定予以进一步完善。

2018年,最高人民法院、最高人民检察院联合发布文件,对环境公益诉讼的案件范围、撤诉和变更诉讼请求、判决形式等内容进行界定,这意味着我国环境行政公益诉讼诉前程序在制度层面日益完备。

(二)我国环境行政公益诉讼诉前程序的成效评估

环境行政公益诉讼的成效评估主要包括两个方面：一方面是对环境行政公益诉讼法律规范的实际执行效果进行评估,另一方面是对已结案的环境行政公益诉讼案件的诉前程序进行研讨分析。

从2018年至2020年全国法院受理一审环境资源案件情况可以看出,环境行政案件、环境公益诉讼案件、生态环境损害赔偿案件的数量呈逐年上涨趋势。其中,环境行政案件一审受理数量同比增长6.88%,环境公益诉讼案件一审受理数量同比增长68.05%。环境公益诉讼案件增幅明显,检察机关提起环境行政公益诉讼逐渐成为新趋势。

全国检察机关主要办案数据显示,2020年，全国检察机关共开展诉前程序129 971件,同比上升20.4%：其中，提出行政诉前检察建议117 573件,占90.5%,同比减少5个百分点;提起诉讼8010件,同比上升67.6%[5]。

由此可见,尽管从整体上看环境行政公益诉讼运行态势良好,但仍存在一些问题，如检察建议执行不能、事后反弹等。也正因如此,为了避免这些现象之后再次发生,如何对环境行政公益诉讼诉前程序的适用进行审视和完善是当前亟须考虑的问题。

(三)我国环境行政公益诉讼诉前程序的司法实践

在司法实践中,环境行政公益诉讼诉前程序在环境保护领域案件的适用中亦存在特有的价值。以检察机关办理黄河流域环境资源公益诉讼典型案例之一的济源市坡头镇污水处理厂违法排污案为例,2020年初,洛阳铁路运输检察院依据管辖规定,在实施黄河巡河工作的过程当中,发现一入河排污口涉嫌非法排污。经调查查明,其排污口为坡头镇污水处理厂所安设。该排污口自设立以来,其出水水质不能稳定达标,对黄河水生态资源造成损害。而坡头镇政府作为负有监督管理职责的行政机关,对其产生的问题怠于履行管理职责。

当时正值疫情防控期间,检察机关利用远程网上联络的方式与该镇政府进行沟通协调、调查取证,随后采取邮寄的方式向其送达检察建议书,建议镇政府尽快采取措施,按照检察建议积极履职尽责,进而确保出水水质稳定达标。镇政府收到检察建议后,采取相应的整改措施,积极履职,检察机关亦主动与其进行沟通,督促检察建议落地落实,最终使得排污口出水水质得到改善,经检测已稳定达标。

从该案的办理过程可以看出,检察机关发出行政公益诉讼诉前检察建议,监督政府督促排污企业改进措施从而保证水质达标,既稳妥处置了居民生活污水,又促进涉及民生的排污企业依法合规运营,达成“双赢”。

检察机关开展公益诉讼的相关职能自法律层面赋予以来,始终秉持着双赢多赢共赢的理念,积极拓展办案领域,办案数量和效果都稳步上涨。在司法实践领域,检察机关具备的“提起诉讼”资格是诉前程序在环境行政公益诉讼层面能够取得显著成效的主要原因[6]。申言之,检察建议在诉前程序阶段不具有强制性,检察机关通过提起检察建议并不能够震慑负有环境保护监督管理义务的行政机关。而检察机关所具备的提起诉讼的能力,能够震慑行政机关,如若其不依照检察建议履行职责,保护环境公共利益,其风险难以预估。

三、我国环境行政公益诉讼诉前程序适用的现实困境

(一)检察建议内容针对性不强

根据最高人民检察院公布的《人民检察院公益诉讼办案规则》(以下简称《办案规则》),在行政公益诉讼领域,规定了检察建议应当包括的相关内容,并要求其内容理应与可能提起的行政公益诉讼请求相衔接。在司法实践中,通过诉前程序发布的一些检察建议有时会出现针对性不强的问题,从而导致行政机关未能执行。特别是在专业性很强的环境行政领域,如果检察建议过于宽泛,问题的关键点就无法明确揭示,就容易导致检察机关在执行过程中流于形式。

从环境行政公益诉讼诉前程序的适用方面来看,检察建议作为其启动诉讼的先决条件,是检察机关行使法律监督权的方式之一。《办案规则》规定，检察机关在调查后认为行政机关不依法履行职责,致使社会公共利益受损,应当报请检察长决定向行政机关提出检察建议。但现行法律法规对检察建议书的内容规定较为宽泛,只提到了需要涵盖认定行政机关不履职的相关事实、理由和法律依据,以及建议的具体内容。检察建议的统一要素得到了一定的规制,但在司法实践领域,检察机关如何根据具体案件来提出详细并富有针对性的检察建议,是当前诉前程序在环境公益诉讼适用中存在的现实问题。

(二)行政机关履职标准规定模糊

在检察机关提起环境行政公益诉讼的试点期间,对于行政机关的履职情况,检察机关普遍采用结果标准来进行衡量。但由于结果标准对行政机关的要求比较苛刻,其合理性有待商榷。如在某些情况下,行政机关已然依法采取了行政行为,但环境依然遭到损害。这并不是行政机关的不作为导致的,而是归因于现实生活中自然环境具有复杂性,某些环境遭受的损害比较特殊,在短时间内无法恢复。但是，此时如若采用结果标准来衡量行政机关的履职情况,检察机关会就“环境损害未能得以恢复”为由对该行政机关提起诉讼。即使最终检察机关胜诉,受损的环境也无法立即恢复原状,公共环境仍然受到侵害。这种以结果为导向的检察机关履行职责的考核标准扩大了检察机关对行政机关履职情况的监督范围,虽有利于严格保护环境,但其仍有一定的弊端。

检察机关对行政行为进行审查的范围大小,取决于界定行政机关履职标准的宽严程度[7]。从理论上来说,行政机关依照检察建议的内容积极履行职责的,无须再进入诉讼阶段。但在实务中,行政机关收到检察机关的检察建议后,对依法履行职责时应当适用的审查判断标准规定模糊。如在某些情况下,检察机关只根据检察建议的内容是否完成来判断行政机关是否正确或自觉履行法定职责,而行政机关的履职行为对环境公共利益的救济程度不在其考量的范围。这就导致行政机关履行职责的主动性和有效性难以得到保障,亦不足以发挥环境行政公益诉讼的威慑力。

(三)诉前程序和诉讼程序衔接混淆

从现有的相关规定来看,在环境行政公益诉讼的司法实践中,其突出问题是诉前程序与诉讼程序混乱问题。其关于诉前程序和诉讼程序的规定不明晰,相关法律对负有环境保护监督义务的行政机关不履行检察建议行为的后果进行了规定,但只规定了检察机关可以提起诉讼,对具体的时间、情形等相关内容规定并不明确。检察机关只能根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第38条规定的三种情况来进行审理结案。然而,在这种情况下,诉前程序和诉讼程序的衔接仍不明晰,审理结案时的相关程序仍处于不明确的状态。由于诉前程序和诉讼程序之间缺乏多层次的衔接规则,致使落实到司法实践过程中,会存在诸多问题。

四、环境行政公益诉讼诉前程序适用的完善路径

(一)拓展检察建议的线索来源

检察建议的相关内容之所以缺乏说服力,其主要原因是案件线索来源的单一性,而这也恰恰制约了环境行政公益诉讼制度的发展。在实务中,可以对检察机关“履行职责”的内涵进行拓展性解读。其环境领域的案件线索,除了在调查取证环节和履行职责过程中发现的以外,也应当包括检察机关充分发挥能动性从而在其他主体处收集的线索[8]。如在大数据时代的背景下,由网络媒体提供和曝光的多种与环境相关的信息,可以看作检察机关在履行环境领域的职责时发现的与案件有关的线索。

检察机关依法履行职责的内在要求即拓展线索来源,积极接受社会各阶层、各种主体、各种渠道、各种方式的案件线索。检察机关发布检察建议后,还应加强与行政机关的联系,注意审查其在回复期内是否采取行为,如若在回复期内不作为,则应当对其立即进行纠正和监督。检察机关监督负有环境保护监督管理职责的行政机关的重点在于调查其检察建议的答复和整改情况。对行政机关进行监督审查,有助于把握行政机关的整体态势,从而增强检察建议的实质性和严肃性,维护公益诉讼的权威性,保护环境公共利益。值得注意的是,检察机关在履行职责过程中不能干预行政机关的正常环境行政执法。

(二)构建履职行为—结果标准双重考量机制

从环境行政公益诉讼诉前程序的法制进程可以看出,以往判断行政机关是否履行职责,通常采用结果标准来进行衡量,但具有一定的弊端。为了更好地监督负有环境保护职责的行政机关履行法定职责,保护环境公共利益,要构建履职行为—结果标准双重考量机制[9]。履职行为—结果标准双重考量机制意味着诉前程序阶段,检察机关在审查负有环境保护监督管理职责的行政机关是否依法履行职责之际,除审查其在收到检察建议后的行为之外,还要审查环境公共利益遭受的损害是否得到弥补。此外,为避免审查出现失误,在采用行为—结果标准进行考量时,应当排除其不具有诉的利益的情形。行政机关穷尽行政执法手段仍无法救济公共利益的情况下,检察机关无法通过诉讼的方式来维护公共利益时,就不具有诉的利益。该状况出现后,检察机关应以行政机关的自我纠正和履职情况为依据,在诉前审查阶段判定其已履行相关的法定职责,对此不再提起诉讼。

在环境行政公益诉讼领域,履职行为—结果标准双重考量的适用是指在接受检察机关的检察建议后,环境公共利益在负有环境监督管理职责的行政机关纠正其违法行为或依法履行职责时得到救济,检察机关应认定其已经履职并不再提起诉讼;行政机关采取相应措施纠正违法行为或者履行职责后,其环境公共利益未能得到有效补救的,在排除其不具有诉的利益情形之后,检察机关应认定其未依法履职并提起诉讼;当行政机关不纠正违法行为或者不履行职责时,则无须考虑环境公共利益是否仍处于受损状态,检察机关应直接认定行政机关不履行职责,并提起诉讼。

环境行政公益诉讼的受案范围严格限于其环境公共利益受损的原因是行政机关违法作为或不作为。因此,环境行政公益诉讼应把只违反结果标准的情形排除在外。在环境行政公益诉讼领域如果只建立结果标准,并不符合现实的需求,对行政机关的要求也过于苛刻。但是,不同于简单的行政诉讼,生态环境问题具有复杂性和周期性,其结果标准也不能完全忽视。保护环境和公共利益是环境行政公益诉讼的主要目的,所以,必须把环境问题作为最基本的参考框架,不能简单地采取行为考量机制。正因如此,应建立以行为标准为基础,以结果标准为补充的履职行为—结果标准双重考量制度。

(三)厘清诉前程序和诉讼程序的衔接规则

检察机关所特有的诉前程序——检察建议是极其重要的,环境行政公益诉讼从诉前向诉讼过渡的重要环节即为检察建议。诉讼的正常进行是建立在检察建议和请求有效对接的基础之上,因而在诉前程序与诉讼程序之间建立有效衔接是完善目前环境行政公益诉讼制度诉前程序的重点。

完善环境行政公益诉讼诉前程序和诉讼程序的衔接,可以从管辖衔接、检察建议的对象与被告选择的衔接入手。设立诉前程序后,检察院对诉前程序案件的管辖与法院对于诉讼案件的管辖是在同一环境行政公益诉讼中主要出现的管辖衔接问题。在制度层面,根据我国相关法律规定的检察机关行使检察权时所需遵循的程序规则,检察机关对诉前程序案件的管辖应当与法院保持一致。

诉前程序与诉讼程序的衔接同检察建议的对象与被告的衔接相关。如果有多个行政机关在同一环境受损的事件中违法行使职权或不作为,检察机关只针对负有环境监督管理职责中的部分行政机关发出检察建议,那么进入起诉阶段后,根据诉前程序的法定规则,检察机关不能增加未被提起检察建议的行政机关作为被告,亦不能对其提起诉讼。在仅能由多部门协同配合才能完成的事件中,若检察机关只针对某一个或某几个行政机关提出检察建议,即使起诉也不能确保有效维护环境公共利益。