村企混合经营发展集体经济：意义、障碍与思考

周振

我国农村集体经济普遍薄弱，迫切需要探索有效实现路径。2019年4月，中共中央、国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》明确提出，“创新农村集体经济运行机制，探索混合经营等多种实现形式，确保集体资产保值增值和农民收益”。混合经营，主要指村企联营共同发展集体经济。然而，混合经营是不是集体经济的有效实现，学术界还存在争议。本文通过典型案例调查，从实践和理论揭示了混合经营对发展农村集体经济的积极效果；同时，探讨了制约农村集体经济搞混合经营的障碍，并提出了相应对策建议。

一、村企混合经营是发展农村集体经济的重要形式

（一）案例调查：两個村庄探索村企混合经营的典型透视

1、宜兴市美栖村混合经营发展玫瑰花产业

美栖村位于江苏省宜兴市，有着近八百年的建村历史。借助全省“万企联万村”的东风，主动联系在外乡贤与企业，开辟了村集体和企业联合发展集体经济的道路，其主要做法有三个。一是成立混合所有制企业。在乡贤帮助下，以“投资方+技术方+村集体”三方合作的形式成立了以玫瑰花产业项目为主体的混合所有制企业，即宜兴市淳美文化发展有限公司（以下简称“淳美公司”），为全村发展玫瑰产业培育强有力的新主体。二是公司化运营玫瑰花产业。玫瑰花生产、加工、销售、品牌塑造等均由淳美公司负责运营，公司主要管理人员来自外聘，村集体组织一般不干涉公司日常运营。在公司化运营作用下，美栖村玫瑰花产业从一产向二三产拓展，不仅建立了标准化规模种植基地，还建设了食用玫瑰深加工厂房，生产和研发了食用玫瑰花美妆系列、芳香系列、饮品系列等产品，并且依托“美栖花田”特色品牌，将玫瑰花产业园融入乡村全域旅游加以开发，扩大了美栖花田观光旅游的影响力。三是村集体协助公司开展村社内部资源动员。在混合经营中，村集体“统”的优势大有可为，美栖村积极协助淳美公司的产业运营，如派驻党员干部在淳美公司挂职，帮助淳美公司流转农户土地1000余亩，组织200多名村民参与到玫瑰花苗的种植与加工等环节，解决了企业用工难题。村企混合经营实现了美栖村集体经济稳定增收。2016年，村集体经济收入不足60万元；2020年底，村集体经济收入增至160万元，在集体经济收入分红和村企项目岗位促增收等作用下，村民人均可支配收入比2016年增长40%。

2、北川县九成村“1+2+N”村企联建

九成村地处四川省北川县西北部，位于茶马古道上。2019年，九成村与全国知名乡宿旅游企业即四川花驿乡村规划设计有限公司合作（简称“花驿公司”），有效发展了集体经济，其主要做法有三个。一是构建“1+2+N”村企联建机制。“1”即发挥党组织的领导、沟通、协调作用，“2”即发挥村集体“统”的作用和花驿公司企业运营优势，“N”即带动农户发展民宿产业。二是村社筹资投资，企业运营管理。精品民宿投资建设资金来自财政专项资金、村集体投资和村民入股；花驿公司负责民宿设计和运营开发，如今，在九成村一幢幢造型别致的藏式小楼倚山跨崖而建，并开发了“民宿+休闲咖吧”“民宿+乡村美食”“民宿+健康运动”“民宿+文化”等多元业态，打响了“花间·桃龙”旅游品牌。三是建立多方受益的紧密型利益联结机制。在利益分配上，则采取3∶4∶3的分配方式，即30%分配给村集体、40%为人工工资和运营成本、30%分配给花驿公司。通过这种方式实现了农村集体经济发展壮大和村企联动互促共赢，为九成村找到了产业兴、集体强、百姓富的新路子。

（二）机理分析：村企混合经营破解了农村集体经济发展的痛点问题

一是解决了资本、技术等关键要素稀缺的问题。我国农村集体经济大多实行社区封闭化运行，村社内部资源动员能力退化，缺乏发展产业的资本、技术、管理等资源要素。村企混合经营能为村集体集聚外部企业资本、技术等稀缺要素，实现与村内资源资产的优化配置，推动集体产业发展。如美栖村通过村企合作，获得了发展玫瑰产业稀缺的资本、技术等资源。

二是解决了村集体产业运营管理能力不足的问题。农村集体经济的经营管理过于依赖村两委成员，绝大部分兼任村级集体经济组织负责人的专业化市场运作能力有限，导致多数农村集体经济发展缓慢。村企混合经营能为集体经济发展引入外部经营管理人才和企业经营管理制度，有利于提升集体经济经营管理能力。

三是解决了发展集体经济内生动力不足的问题。在行政职能考核“硬约束”和发展集体经济“软约束”权衡下，许多村集体发展集体经济内在动力不足。通过村企混合经营，特别是在紧密型利益联结机制作用下，如宜兴市美栖村、北川县九成村的村企共享收益模式，有助于激励多方主体共同参与，发挥企业市场运营、集体“统一经营”各自优势，形成发展合力。

二、村企混合经营发展集体经济的制度障碍

（一）特别法人与企业法人制度合作衔接不畅

我国《民法典》赋予农村集体经济组织特别法人地位，规定农村集体资产存续具有稳定性，农村集体经济组织责任财产具有受限性，这些资源性资产和非经营性资产并不能作为农村集体经济组织法人的无限责任财产。当村集体和企业搞股份制出现亏损特别是面临资产处置时，只能处理企业资产弥补亏损，导致多数企业只愿承租村集体资源资产，不愿意与村集体进行股份制合作。

（二）农村集体产权功能不完善

一是为防止集体产权使用权在处置过程中出现所有权虚化、集体资产流失等问题，大部分地区将集体资产使用权处置限定在狭小村社范围内，难以形成资产处置市场，无法有效弥补债权人利益。二是受限于集体资产可交易性低等问题，在村企搞混合经营特别是发展混合所有制集体经济时，一旦遭遇亏损，债权人仍然会偏向企业偿债，限制了村企合作深度。三是集体资产使用权还没有完全实现物权化，使用权的抵押贷款功能残缺，债权人即使获得使用权，也无法通过金融手段获得收益。

（三）农村改革滞后导致支撑村企混合经营资源不足

一方面，由于过去村集体资产“分”得彻底、“统”得不够，集体占有的资源所剩无几，部分村仅有老村委会或村小学，可利用资源不足、价值有限。另一方面，随着农民持续进城，农村大量宅基地、农房闲置，受集体资产退出机制不健全，“三权分置”改革较缓，集体经营性建设用地入市不畅，闲置宅基地、废弃集体公益性建设用地转为集体经营性建设用地入市相关政策难以落实，这些资源难以成為村企混合经营、发展集体经济的资产。

（四）村集体资产管理机制不完善

过去我国建立的“村账乡管”体制发挥了较好历史作用，如今这种管理体制愈发不适应新型农村集体经济发展。一是压缩了村集体经济组织自主空间。农村集体经济组织的任何一笔支出、收入、资产运营等都要经乡镇集体资产、资源与资金管理机构审核与批准，限制了村集体自主性，也与产业发展需要的灵活性不相适应。二是集体经济组织成员对财务活动的参与权、知情权、监督权难以落实。“村账乡管”使本应以村民自我管理的自治行为，变成了以乡管理的政府行为，剥夺了村民参与村级财务管理的权利；同时，村级财务公开进度常常受乡镇行政事务干扰，不能常态化、机制化，村民难以知晓村级财务情况，埋下了干群矛盾隐患。三是集体资产风险防范和问责机制不完善。特别是非人为因素导致的集体资产流失问题，如何判定、怎么问责等管理办法还不清晰，许多村集体经济组织管理人员怕担风险，宁肯不作为。

三、对策建议

（一）推动农村集体经济组织法人地位从“特别”走向“一般”

一方面，完善《民法典》物权部分关于集体所有权、农村集体经济组织和土地承包经营权的表述，改变集体成员、集体经济组织的概念和相应的法律地位，为集体经济组织从传统成员本位向现代股权本位转变奠定基础，在产权结构上促进集体经济组织回归营利法人之列。另一方面，推广创新农村集体经济组织营利法人实现形式。部分地区村集体领办企业，依托集体企业替代集体经济组织运营集体资产的方式，“回避”了集体经济组织法人地位不健全的问题，也为村企混合经营、组建混合所有制企业、发挥企业经营优势等创造了基础条件，要大力推广这种变通的新形式。

（二）探索建立农村集体资产跨区域流转、处置机制

针对村集体资产社区封闭化处置，导致企业参与混合经营积极性不高的问题，要积极适时推动相关法律的修订工作，允许农村集体资产跨村流转、处置。建议借鉴承包地“三权分置”的经验办法，推进农村集体资产所有权与使用权分置，允许农村集体经济组织依托各地农村产权交易中心，先行试行集体资产使用权县域内跨社区流转，形成路径与经验后，逐步推进集体资产跨县域流转，扩大村集体资产处置范围，提高集体资产可交易性。

（三）加快建立集体资产有偿退出机制

一是开展农民集体资产有偿退出试点。依托农村综合性改革试点，授权地方开展农民承包地、宅基地、集体资产股份收益分配权的有偿退出探索。二是建立财政支持体系。通过政府与社会资本合作、政府购买服务、担保贴息、以奖代补、民办公助、风险补偿等措施，为集体资产退出提供资金支持。三是培育市场化中介机构。重点在市场信息收集发布、资源资产评估、交易代理、金融保险服务、法律法规政策咨询及代理等方面加快建设步伐。

（四）营造良好的集体资产监管环境

一是借鉴国有企业“管资产”的管理方式，引导集体资产管理部门不干涉集体经济日常运营管理，推动“审批制”向“备案制”转变。二是建立适应市场经济特征的集体资金、资产、资源问责机制，建立集体资产损失分类问责办法，特别是对因市场因素导致集体资产损失，要减轻或豁免对村集体经济组织管理人员的问责。三是强化村集体经济组织管理人员激励，鼓励各地区对管理人员实施“基本报酬+绩效考核+集体经济发展创收奖励”的报酬补贴制度，激发村集体发展集体经济内在动力。

〔本文系国家社会科学基金项目“混合经营对农村集体经济发展的作用机理及其政策体系研究”（21CJY060）阶段性成果〕

（作者单位：国家发展改革委产业所）