我国供热计量收费的现状、问题与改革策略

张晓刚

冬季居民供热是关系国计民生的大事。2007年修订实施的《节约能源法》规定，集中供热的建筑分步骤实行供热分户计量、按照用热量收费的制度。我国推进供热计量改革、实施按热收费多年但成效不彰，目前仍存在硬件设施不到位、管理机制不完善、市场主体不积极等障碍。在《节约能源法》面临修订的时机，立足我国国情，分类分步实施供热计量收费改革，推动“楼栋计量、按户分摊”，促进供热系统节能，缓解冬季能源供给压力，保障冬季居民供热，同时有助于改善环境质量、减排二氧化碳，推动实现碳达峰碳中和目标。

一、冬季供热节能潜力和效益巨大

截至2020年底，我国冬季供热面积约180亿平方米，供热用户5亿人左右，其中集中供热面积120多亿平方米，消耗约1.8亿吨标准煤，约占建筑能耗的18%、全社会总能耗近4%。推进供热精准计量，促进供热系统从粗放向科学精准发展，可产生显著的经济社会效益。

（一）有助于降低能源消耗、减少碳排放

如果全面实施科学精准的供热计量，按单位面积能耗下降20%计算，我国现有供热面积有望实现节能约3600万吨标准煤。未来随着新型城镇化推进，我国冬季供热面积预计将净增100亿平方米以上。以当前供热能耗计，推行供热科学精准计量可节能9900万吨标准煤，减排二氧化碳2.7亿吨。

（二）有助于推动城市更新，增加经济新动能

国内外经验表明，建筑节能和供热系统节能是供热计量科学准确的前提。推进供热科学精准计量，有利于促进城市建筑节能和老旧管网改造，推动城市更新。以北方某大城市为例，截至2020年底，全市供热一次老旧管网尚有31.5%未改造、二次老旧管网尚有18%未改造，其他二三线城市供热系统改造空间更大。推进供热计量收费改革，有助于带动智慧供热、节能服务、器具制造等相关产业发展，提升供热全产业链对经济增长的贡献度。

（三）有助于提升供热服务质量，增强人民群众幸福感

推进供热科学精准计量，对热源、管网、热力站及末端各个供热环节进行计量和智能调控，有助于破解“远冷近热”“过冷过热”等供热难题。同时，建立供热计量和智能控制系统有助于供热企业精准掌握楼栋、用户的实时用热情况，不断提升供热服务质量，既节约能源，也提升了居民舒适度和满意度。

二、推进供热计量收费改革存在三方面障碍

我国公共建筑领域实施供热计量后，能耗普遍下降20%—30%，节能效果显著，但在居住建筑领域困难和阻力较大。据不完全统计，截至2019年底，已安装供热计量装置的建筑面积约24亿平方米，其中实现供热计量收费面积约10.5亿平方米，分别占城镇集中供热总面积的22%和10%左右；北方采暖地区32%的新建建筑面积未安装计量装置，53%已安装计量装置的建筑面积没有进行计量收费，其余基本为按面积收费，按面积收费与按热收费大量并存。我国供热计量收费改革难的原因主要有三个：

（一）硬件设施不到位

我国北方居住建筑在供热计量所需硬件设施方面存在诸多短板，突出表现在：一是建筑节能效果不佳。我国居住建筑能耗普遍较高，特别是老旧小区尤为突出，建筑本身节能效果对供热计量有较大影响。据调研，上世纪90年代以前建成的老房子的单位耗热量是2000年以后建成房屋的1.5倍以上。二是供热系统不匹配。老旧小区单管上下直通式供热系统自动化水平低，且“跑冒滴漏”现象较为普遍，运行工况失调现象明显，能源浪费严重，无法满足供热准确计量的要求。三是计量装置不满足需要。新建小区的计量装置往往由房地产开发商安装建设，产品选型往往质量堪忧、以次充好。一些完成供热计量改造的小区，供热计量装置在试用结束或损坏后，长期闲置，供热企业也未按供热计量收费。

（二）管理机制不完善

一是实施方式存疑，社会存在争议。按面积收费、按热收费还是二者有机结合，哪种才是更加科学合理的供热计量收费方式还存在一定争议。二是法规体系不完善。目前，电、水、气、热四项城镇公用事业中，只有供热尚未出台专门条例，不利于供热计量收费工作落实开展。三是政府部门不协同。供热计量涉及城乡建设、财政等多部门职责，财政等部门参与度不高，政策协同有待加强，未形成工作合力。

（三）市场主体不积极

从供热企业角度看，供热价格与成本倒挂是主要原因。一方面，部分老旧居住建筑隔热保温性能差，热损失较大，既增加住户采暖费也增加供热企业能源成本。如实施按热收费，供热计量装置投入一般由供热企业承担，加上后期运维更换，成本较高。另一方面供热计量收费多“多退少不补”或“多退少补但上封顶”政策，供热企业收益可能低于按面积收费。从用户角度看，对分户供热计量及相关政策的“不认同”是最大障碍。一是用户对供热计量装置的准确性存疑，部分用户反映采暖费用上涨但舒适性并无改善，不愿按计量缴费；二是分户计量收费计算方式相对复杂，需要预交费然后退费，且退费过程中用户感受度和满意度较差。因此大部分居民仍倾向按面积收费。

三、加快推进供热计量收费改革的对策建议

我国供热模式将从“保障型”向按需供热的“舒适型”方向发展，如何在实现投入与成果匹配，科学合理开展供热计量收费的过程中实现节能降碳，是对城镇供热系统提出的更高挑战。

（一）实行供热楼栋计量、按户分摊的制度

实践证明，分户计量落实存在很大困难，推行多年仍存在诸多问题。技术难以解决户间传热导致的不同位置用户热费差异过大问题，而且大幅增加了成本，经济成本与效益不匹配。如果改为实施楼栋计量、按户分摊，不仅符合建筑实际以楼栋为单位、而不是以户为单元的围护结构保温现状，而且还将大大减少施工安装难度，减少计量设备投入，有效降低企业和居民成本。

（二）建立建筑能效等级制度

建筑节能是节能建筑的重要内容，与供热能耗情况息息相关。目前节能建筑种类多、名称多，建议实施建筑“能效标识”制度，开展建筑能效等级管理，统一建筑能效水平界定方法。根据《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》与《国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》等文件要求，应进一步完善能效测评标识制度，建立健全公共建筑能耗与碳排放限额制度以及超限额加价制度。对新建、改建、扩建建筑竣工验收时开展能效等级测评，既有建筑定期开展能效测评，推动集中采暖供热收费单价与建筑能效等级挂钩。

（三）根据实际分类分步推进实施

区分不同建筑类型，分步骤推进实施。即先公共建筑，后居住建筑；先新建建筑，后既有建筑；先实行建筑节能及供热系统节能改造，后推进供热计量及收费。区分居住建筑不同类型，确定不同的工作目标和计量收费方式，即新建居住建筑和完成节能改造并安装分摊装置的既有居住建筑实行楼栋计量、按户分摊，条件不成熟、无法安装分摊装置的既有居住建筑暂时按原有方式进行，已经开展按热计量收费实施情况良好的，继续按原有方式进行，或按居民要求实行樓栋计量、按户分摊。

（四）加强政策支撑体系建设

完善供热法规体系，将供热计量改革政策纳入法治化。明确供热计量监管体制、规划建设、计量方式、计费标准等要求，规范供热用热行为，维护供、用热双方的合法权益。对供热企业不按规定进行计量收费行为依法处罚，并纳入信用信息管理。完善供热价格形成机制，逐步实现供热价格与成本联动。对弱势群体相对集中的老旧小区用户给予适当财政补贴，减少老旧小区改造阻力。

（作者单位：国家节能中心）