中国区域经济发展和区域政策的国际比较

庞玉萍,何 琳

(郑州大学 商学院，河南 郑州 450001)

1 引 言

新中国成立70多年尤其是改革开放40多年来，我国区域经济发展取得了巨大成就，并探索出符合中国国情的区域发展道路。众多学者梳理总结了新中国成立以来区域经济发展的历程和所实施的区域政策，这些文献对系统认识中国区域经济发展和区域政策做出了贡献[1][2][3]。但遗憾的是，很少有学者从国际比较视角探讨中国区域发展和区域政策。本文试图通过国际比较来探索中外区域发展和区域政策的异同点，发现区域发展中共有的集聚扩散规律和中国的自身特色，为未来区域发展和区域政策提供指导，同时为其他发展中国家提供启示。

国际比较要解决的第一个问题是如何选取时间段。发达资本主义国家从第一次工业革命算起已经发展了二百多年，而新中国成立70多年，改革开放才40多年，选取哪一时间段才具有可比性，这是一个问题。这里根据研究主题，选取国民经济发展相似的阶段，即为工业化城镇化快速发展的阶段，如美国大致选取1861—1950年，日本选取“二战”后到20世纪80年代，韩国选取1955年到20世纪90年代①。国际比较要解决的第二个问题是选取比较对象。这里选取与中国情景比较相似的日本、韩国作为主要比较对象，因为日韩与中国同是东亚国家，人口密度较大，且工业化、城市化起步较晚。

2 研究的理论基础

区域经济发展具有内在的规律性，这一规律在各国的区域发展过程中均有呈现。从现有文献看，在时间维度上，在经济发展的不同阶段呈现出不同的区域特征。威廉姆逊的倒U型理论展示了不同发展阶段一国区域差异的变化，弗里德曼的空间演化模型解释了一国如何随着工业化阶段的不同其城市区域空间结构的变化。在横向维度上，相似发展阶段的国家呈现出相似的区域发展规律。如中国20世纪70年代末至20世纪90年代的高速发展阶段，与日本、韩国在二战后50年代至七八十年代的高速增长阶段相比较，呈现出许多相似的区域发展特征。

通过区域实践总结出来而且被广泛运用的理论还有增长极理论(growth pole)、循环累积因果原理(circular cumulative causality)、核心—边缘理论(core-periphery theory)、梯度转移理论(gradient transfer)和新经济地理理论(new economics geography，NEG)等。

3 中外区域发展和区域政策的共同特点

根据弗里德曼的空间演化模型[4]，在前工业化时期，生产力水平低下，以手工制作或家庭作坊为主，人口相对均匀分散，区域间是均质的；在工业化初期，随着工厂和机器大生产的出现，某个行业或地方经济快速增长，不断吸引其他部门或外围地区的要素向其集聚，成为增长极，并在循环累积效应的作用下不断发展壮大，区域间发展差距出现并逐渐拉大，出现核心—边缘区空间结构；在大工业化阶段，随着增长极实力的增强，其极化效应转变为扩散效应，经济活动开始向腹地扩散，其他地方也出现了新的经济中心，区域差距达到顶峰后开始缩小，区域空间呈现规模不等的核心—边缘区；在后工业化阶段，生产力水平高度发达，区域间分工合作，经济联系密切，空间呈现网络化结构，区域间差距进一步缩小，区域走向高水平的均衡化。

可以看出，在不同阶段，区域经济发展会呈现出不同的特征，如增长极的出现，区域经济发展的不平衡等，而这些特征的背后是生产要素的集聚与扩散、就业和人口的迁移、城镇化等。这些特征在英美等发达资本主义国家出现过，在二战后的日本、联邦德国、韩国，甚至一些拉美国家和地区也都曾出现过，同时各国政府也相应地采取了不同的区域政策进行干预，促使区域经济均衡、可持续发展。

3.1经济活动的空间集聚和分散的特征

经济活动的空间集聚和扩散是最重要的区域发展形态，在经济发展的不同阶段空间集聚和扩散分别占据主导地位。在工业化初期和大发展时期，经济活动以空间集聚为主，这时各国都集中力量发展基础雄厚、边际生产率高的地区，将这些地区作为优先发展的重点地区。在“极化效应(或回波效应)”的作用下，生产要素和经济活动进一步向这些地区集中，形成了良性的累积因果循环，这些地区成为经济高速发展的集聚区。

集聚区的不断发展，经济规模的扩大，也带动了外围地区原材料、农产品、就业等市场的扩大，即产生了“扩散效应(或涓滴效应)”；同时，当经济发展到一定阶段，经济活动在少数几个地区过分集聚，就会导致集聚负效应和“膨胀病”：人口交通拥挤，地价高涨，污染严重等。若想保持区域和国民经济的高速发展，就需要对集聚区经济结构进行转型升级，调整经济活动的空间结构，开发新的地区，促进经济活动的扩散。

工业化阶段的空间集聚和后期空间扩散的区域形态特征在日本、韩国、中国等国家都曾出现过。

3.1.1工业化中前期的经济空间集聚

工业化中前期，经济高速增长，经济活动的空间集聚显著增强，一些地区因其独特的区位优势或工业基础率先发展起来，如日本的太平洋沿岸工业地带，韩国的京仁、东南沿海地区，中国的珠三角、长三角地区等。

(1)日本的经济空间集聚。日本的太平洋沿岸工业地带是在二战前京滨、阪神、中京和北九州四大工业地带的基础上发展起来的，这四个地区原有的自然条件和工业基础较好，在被选定为优先发展区域之后，生产要素进一步集聚，经济快速发展，并向周围扩张。“二战”后日本经济逐渐进入高速发展时期，日本的工业、人口和国民收入迅速向三湾一海地区(东京湾、大阪湾、伊势湾、濑户内海)集聚，形成了太平洋带状工业地区。到20世纪70年代，在长达1000多公里，共计16个县，占全国总面积23.9%的工业带上，集中了工业从业人数的67.2%，工业产值的75.1%和国民收入的65.3%，大型钢铁联合企业设备能力的95%以及重化工业的85%[5]。

(2) 韩国的经济空间集聚。韩国从20世纪60年代初进入工业化高速增长时期，京仁和东南海岸具有较好的工业基础，因此人口和产业多向这两个地区集聚。京仁区域以汉城和仁川为中心，汉城以轻纺工业为主，仁川以重工业为主，该区域工业产值占全国的一半。东南沿海工业区以釜山为中心，是韩国进口原料与出口产品的最大城市，拥有化学工业、造船工业、纺织工业等部门。

(3) 中国的经济空间集聚。中国改革开放40多年来逐步形成了三大经济集聚区，即京津冀、长三角和珠三角三大城市群(或城市连绵区)。这些地区因其区域优势、工业基础较好成为改革开放初期国家政策重点支持发展的地区，经过20世纪八九十年代的高速发展，东部沿海地区成为经济发展最为活跃、发展速度最快的地区。在1978—2010年间，中国的GDP总量增长了20倍，年均增长9.91%；而东部沿海省份的经济增长率在过去30多年中一直高于全国平均经济增长率，其中，广东省增长率最高，GDP 总量增长了58倍，年均增长13.54%。到2015年，三大城市群占国土面积的6.4%，集聚了3.2亿常住人口，约占全国人口的23.3%，实现地区生产总值26.72万亿元，约占全国GDP的39%[6]。

3.1.2工业化后期的空间扩散

经过20多年的高速发展，到20世纪70年代后期，日本太平洋带状地区出现了区域“膨胀病”，同时，其他地区出现人口流出、经济逐渐衰落等现象，各地区经济发展严重不平衡。这种情况迫使日本政府重新调整了工业布局，推行工业分散布局的策略，在“第三次全国综合开发计划”(1976—1985年)中，日本政府提出了促进工业分散的方针政策，并制订了具体分散计划。

韩国经济在经历了20多年的高速发展之后，也同样出现了区域发展不平衡的情况，首都圈出现“膨胀病”，而其他地区出现了经济萧条。在“第二次国土综合开发计划”(1987—1991年)中，韩国政府提出工业布局分散的指导思想：均衡开发国土，搞活地区经济。新的工业布局方针包括：严格控制首都圈内的新国土开发；发挥各地方的增长潜力，发展地方工业；放宽地方土地利用限制，加强税收、金融、产业等方面的支持。

中国在20世纪90年代后期同样也出现了区域差距过大、发展不平衡的情况。东部地区GDP在全国比重上升的同时，中西部占比在下降，1978—1995年间东部地区GDP占全国的比重由52.4%上升到59.4%，而中部地区由30.7%下降到26.5%，西部地区由16.9%下降到14.1%。从人均GDP来看，在1978—1995年间，东西部地区的比值由1.75 ∶1扩大到2.31 ∶1 ，到1999年末，扩大到2.39 ∶1[7]。为解决区域间差距越来越大的问题，1999年9月，中共十五届四中全会正式提出“西部大开发战略”，之后相继提出“振兴东北老工业基地”“促进中部崛起”等区域战略和一系列措施来促进区域协调发展。

综上可以看出，中国的区域经济发展历程，和日本、韩国一样经历了经济的地区集聚和扩散的过程。

3.2人口迁移和城市化特征

工业化的快速发展和生产要素的集聚必然导致农村人口向城市迁移，即城市化的快速发展。

3.2.1伴随工业化进程的人口迁移和城市化特征

在日本，二战后至1973年经济高速增长阶段，虽然人口的自然增长率是下降的，但在这一时期发生了大规模的人口迁移，三大都市圈地区(东京圈、大阪圈和名古屋圈)人口呈现净流入。1955—1973年间，三大都市圈人口净流入约850万人，其中1960—1965年人口流入达到峰值，这期间流入三大都市圈的人口高达300万人，约占人口净增加额的一半。三大都市圈占全国总面积不到1%，人口却占到42%，呈现人口过于密集的现象。与此同时，约有25个县人口减少，出现人口过疏的情况，导致当地经济的发展受到严重影响[4]。

日本政府意识到了这个问题，在第一次(1962年)、第二次(1969年)“全国综合开发计划”中都以促进工业分散布局、解决人口分布的过密过疏问题为目标，事实上，这两个计划并没有从根本上扭转人口向大城市集聚的局面。在1977年的“第三次全国综合开发计划”中，日本政府选择了“定居圈”的开发方式，不但要分散工业布局以振兴地方经济，还要在农村、山村、渔村等这些落后地区发展教育、文化事业，完善医疗设施、交通和通信网络设施等，使当地居民不仅能找到工作，还可以享受过去只有在大城市才能享受到的生活条件。“定居圈”开发模式收到了效果，人口向大城市集聚的势头得到控制。地方中心城市人口增加，1975—1980年间，县政府所在地的人口增加了7.3%，镇的人口增加了2.8%，而在同时期，大阪圈、名古屋圈的人口流出超过流入，东京圈的人口迁入急剧减少[4]。

伴随着工业化发展和生产的空间集聚，中国城市化也快速发展，人口向城镇迁移，向东部沿海地区流动。1978年中国的城镇化率是17.92%，到2000年城镇化率达到36.22%，2010年达到49.95%。尽管城市政策一直在控制大城市规模，但大城市人口一直在增长，如北京地区的常住人口从1978年的871.5万人，增长到2000年的1363.6万人，2011年突破2000万。中国人口迁移还有一个明显特征就是内陆地区向东南沿海经济发达地区流动。②

随着国家区域协调政策的实施，2004年之后，中西部流动人口向东部转移的数量逐渐减少，但是人口向东部流动、向城市转移的趋势依然没有改变。

与日本等其他国家不同，中国的人口迁移和城市化具有鲜明的特征。

(1)出现“农民工”群体和“半城市化”现象。由于受到户籍的限制，由农村流出的剩余劳动力形成了特殊的流动人口群体，即农民工。他们呈现季节性的迁移，每年春节放假时回到农村，春节过后，外出务工。中国农民工群体一直保持在2.0亿—3.0亿人。农民工群体的存在使中国城市化呈现出“半城市化”现象。

(2)中国城市化过程中始终存在城乡差距问题。尽管城乡一体化和城乡协调发展是我国区域政策中的重点，但是，城乡二元结构局面并未解决，城乡差距一直存在。从城乡居民收入角度来看，20世纪80年代初，城乡居民收入比处于最低值1.71(1984年)，90年代在2.4—2.8之间震荡，进入2000年之后，城乡收入比迅速扩大，2002为3.11，2003年达到3.23[8]。2010年之后城乡收入差距逐渐缩小，但在其他方面如教育、医疗、就业等，农村与城市之间的差距更大。

3.2.2大城市在地区经济发展中起到重要作用

在工业化和城市化快速发展的同时，城区、产业和居民向外围扩散，在大城市周围形成了若干中小城市，这些城市与中心城市形成一个经济密切联系的有机群体，即城市群(或都市圈)，若干城市群相互连接，形成地域上更大规模的城市连绵区(或连绵带)。在日本形成三大都市圈，在韩国形成首尔都市圈，在美国形成了东北沿海地区的都市连绵区(Megalopolis Area)。大城市及以其为中心形成的城市群在国民经济的高速增长中起到了重要的作用，成为各国经济的支柱。

中国的大城市和城市群在国民经济发展中也同样发挥着举足轻重的作用。2015年，长三角城市群以2.2%的国土面积集聚了全国10.9%的人口，贡献了全国19.7%的国民生产总值；2017年，京津冀、长三角、粤港澳湾区三大城市群以不到8%的国土面积，贡献了全国近40%的GDP，产生了6成以上的上市公司，这些地区成为中国经济最具活力、最具创新力的地区[6]。

3.3老工业区的改造调整是区域发展面临的重要课题

随着工业化的发展，一些传统产业逐渐出现衰退，新兴经济出现，区域经济面临转型升级的问题。如何调整改造老工业区，使其重新焕发生机，是许多国家面临的问题。其中德国对鲁尔工业区的改造调整是一个比较成功的案例。

德国鲁尔区曾是德国最大的工业区。进入20世纪50年代后，相继出现煤业危机、钢铁危机，地区经济发展下滑，面临衰退。经过对传统产业进行重组合并、技术升级改造、发展新兴产业、加强产业界与科技界的合作等一系列措施，鲁尔区的经济结构发生了显著的变化，第三产业比重从29.8%提高到45%以上，尤其是金融业、服务业增势迅猛，鲁尔地区成为一个综合性经济发展区[5]。

中国的老工业基地同样也面临着改造升级的问题。以东北三省为代表的老工业基地在建国初期和改革开放前为国家经济建设做出了重要的贡献，随着改革开放的深入，社会主义市场经济体制的逐步确立，老工业基地的问题凸显出来：国有经济比重偏高，体制机制僵化；设备、技术老化；产业结构不合理等。2003年国家提出实施东北地区等老工业基地振兴战略之后，对老工业基地进行改造调整，取得了一些效果，产业结构有所优化，地区创新能力提高。1999—2010年东北地区实际GDP的增长率达到11.8%。但是，2011年后，东北地区经济增长率又逐年下降，2011—2016年的平均增长率仅为3.1%。东北地区老工业基地转型升级的问题仍需探索。

3.4国家对区域经济发展的干预和区域政策

从世界各国经济的发展过程来看，政府对区域经济发展的干预和区域政策在促进区域经济发展中发挥着巨大的推动作用。市场机制导致区域经济发展不平衡，区域间发展差距越来越大，这时，各国政府会出台各种区域发展政策进行干预，对落后地区进行援助或补贴，引导生产要素的流向，促进区域平衡发展。

美国为保证“西进战略”的贯彻实施，制定了“田纳西河流域开发法”“阿巴拉契亚开发法”等专门的法律。欧盟1999年推出“欧洲空间发展展望: 欧盟领域的均衡与可持续发展”计划，对未来欧洲的空间发展进行了规划；日本“二战”后进行了七次全国性综合国土规划，从促进经济集聚到促进工业生产分散，再到多极型国土构造，随着发展阶段的不同，对经济空间进行了详细的规划指导。我国区域发展过程也明显受到政府规划战略的影响，从沿海倾斜的优惠政策到西部大开发、东北振兴和中部崛起，再到新时期的六大发展战略(京津冀协同发展、长江经济带、“一带一路”倡议、粤港澳大湾区发展、长三角一体化、黄河流域生态保护和高质量发展)等，区域经济发展经历了从不平衡到平衡协调发展的过程，每一个关键时点和发展阶段都有政府规划战略在起着引导、催化作用。

中外区域政策在总体目标和援助地区选择方面大致相同。各国(地区)区域政策的目标可以归结为：缩小区域间发展差距，促进区域平衡发展。同时，各国都将促进贫困、落后地区，尤其是农村地区发展作为区域政策的重点。如日本国土开发中的“定居圈”建设，旨在提高农村居民生活质量。欧盟除了运用结构基金对希腊、葡萄牙等落后国家进行援助外，还特别成立了聚合基金，对山区、岛屿、边境等特殊地区进行援助。中国的区域政策除了西部大开发、东北振兴外，还有针对农村地区的乡村振兴规划和针对贫困地区的扶贫政策等。

由于基本国情不同，各国在区域政策的工具、具体实施等方面表现有所差异。总的来说，国外区域政策的制定和实施过程，重视法律法规的制定，通过立法把区域经济发展纳入法制化的轨道，我国区域政策的制定和实施过程以行政管理体制、政府规划为主，立法为辅。

4 中国区域发展和区域政策的特征

4.1中国区域经济发展的特征

从基本国情出发，中国区域经济发展体现出两方面特征：第一，“地区竞争制度”调动了地方政府发展经济的积极性，促进了经济发展，但也带来区域分割等问题。第二，城乡二元经济结构影响区域经济发展。城乡二元结构在发展中国家普遍存在，但是在中国尤为典型，影响着中国的区域经济政策和经济发展。

4.1.1“地区竞争制度”促进地区经济的发展，但也造成一些问题

解释中国改革开放40多年来经济快速增长的理论较多，其中极具代表性的是“地区竞争制度”。张五常在论述中国的经济制度时，认为“县域竞争”是中国经济快速发展的主要原因，政府间的激烈竞争是中国经济快速发展的根本动力[9]。钱颖一、Weingast等人持同样的观点，并提出“中国特色的联邦主义(Federalism，Chinese Style)”假说[10]。该理论认为，中国地方政府的强激励有两个基本原因，第一个是行政分权；第二个是以财政包干为内容的财政分权，使得地方政府具有很高的热情去推动本地经济增长。在“中国特色的联邦主义”假说基础上，周黎安(2005，2007)提出“晋升竞标赛模式”解释中国经济的增长奇迹[11]。范子英、张军(2010)等进一步从中央—地方关系、中国式分权的治理模式的角度论述地区竞争制度，认为中国式分权治理模式构成了中国地方政府“为增长而竞争”的充分条件[12]。

地区竞争制度极大地促进了地区经济和整个国民经济的发展，但同时也造成了区域市场分割等问题，阻碍了区域一体化的进展。十六大之后，在区域统筹发展、区域全面协调发展的战略和政策指导下坚持全国“一盘棋”，通过主体功能区战略、区域协调战略等进行全国统一规划，深化地区间产业合理分工，促进要素有序自由流动，加快推进区域一体化进程。

4.1.2城乡经济二元结构影响区域经济发展态势

发展中国家城乡二元的经济结构在空间上表现为区域的二元性：即现代工业部门集中的发达地区与传统农业部门集中的落后地区，发达地区往往是大中城市集中的地区，不发达地区则多在边缘的农村地区。中国也呈现这样的空间“二元结构”。这种地理空间上的二元结构一方面有利于“核心区”的快速发展，另一方面形成了区域间的不平衡不协调。从全国范围看，东南沿海是发达地区，是核心区域，对中西部地区的发展形成冲击；从省级层面看，省会城市或大城市对省内其他地区经济发展形成冲击，从而形成我国目前的区域经济发展现状：东部沿海地区经济较为发达，中西部地区形成了几个增长极，成为经济发展的核心区，而其他地区成为经济发展的边缘区。

区域间的不协调不平衡主要体现为城乡间的不协调不平衡。总体来说，东部地区的城镇化水平较高，经济发展水平较高，而中西部地区的城镇化水平低，农村人口多，区域广，经济发展水平较低。2017年全国常住人口城镇化率为58.52%，东部地区的城镇化率达到67%，人均GDP是11 530美元，城镇化水平最高的上海地区，其城镇化率达87.9%，人均GDP达到18 749美元；而西部地区的城镇化率平均是51.6%，人均GDP约为6 700美元，城镇化水平最低(除西藏外)的贵州省，城镇化率为40.2%，人均GDP约为5 700美元。陈长石等通过实证研究指出，城乡之间的差异解释了我国区域发展不平衡不协调的主要部分[13]。

4.2中国区域政策的特征

中国的区域政策有自身的特色和创新之处，主要表现在以下两个方面：

4.2.1在区域运行机制上正确处理政府与市场的关系，但是“强政府”特征明显

正确处理政府与市场之间的关系是各国经济发展中都会面临的问题。不过与西方国家的“小政府大市场”不同，中国政府始终是“强政府”，具有较强的资源获取和调配能力，各级政府具有较强的贯彻执行和行动能力，资源要素可以快速集聚，这形成了集中力量办大事的显著优势。不过，“强政府”并不否认市场机制的作用，即呈现“有为政府，有效市场”的模式，这种运行模式是中国多年来摸索出来适合自身发展的模式。

4.2.2建立起区域间互动机制，实现跨区域的资源配置

中国的区域协调机制注重发展社会主义协作精神，既鼓励地区间竞争、突出区域特色，又强调合作互补，建立健全市场机制、合作机制、互助机制、扶持机制，从而实现东中西区域协调互动、优势互补、相互促进、共同发展。特别是要求发达地区扩大对欠发达地区的对口援助，形成以政府为主导、市场为纽带、企业为主体、项目为载体的互惠互利机制。这是制度优势在进行空间整合、促进区域整体发展方面的体现。同时，在全国范围内大跨度地配置资源，形成跨区域的整体合力。比如，南水北调工程、西气东输工程、西电东送工程、三峡工程和青藏铁路等。这些全国性的跨省区的资源配置，体现了国家整体与区域局部的有机统一，既能发挥单元的功能，又能发挥整体的优势，这是中国区域发展和区域政策的一个特色。

注 释：

①从时间上看，美国在1950年、日本在1975年、德国在1980年、韩国在1990年先后完成了工业化目标，开始进入"后工业化"时代。城镇化伴随工业化的发展，也即完成了城镇化。

②数据来源于《中国统计年鉴2012》。