大数据与高校治理——兼论“十四五”时期地方高校治理体系建设

董 蕊

（肇庆学院发展规划处，广东肇庆526061）

引言

无论从大学发展历史，还是当今世界高等教育发展现实来看，现代大学治理已经不只是简单的教育问题，更是受现代科技深刻影响，蕴含复杂的政治、经济、文化和技术变革等问题并已深深嵌入技术发展和国家治理框架之中。《中国教育现代化2035》中强调，“推进教育治理体系和治理能力现代化”是面向教育现代化的十大战略任务之一，是稳步推进国家治理体系现代化进程中不可或缺的组成部分，以教育信息化支撑教育现代化，是新时代我国高等教育治理体系改革发展的战略选择。

一、高校治理的理论探索

（一）国外关于高校治理研究

国外从治理角度研究高校问题的时间并不长，就目前能够查到的文献看，大约是在1989年世界银行一篇报道中提出，将“治理”范畴拓展到高校、社会组织。最早提出大学治理的是美国学者科尔森，在他出版的《大学和学院治理》一书中提出，美国大学治理主要是围绕内部事务管理和决策权力在各主体间的分配、行使等问题。近年来，国外对高校治理的研究日趋丰富。有的基于利益相关者理论，主张多主体治理。如卡普兰（Gabriel.E.Kaplan）认为，在大学治理过程中，董事会、教师、学生和校友等群体均是利益相关主体，他们之间存在着复杂的联接，可以体现全员的利益，且通过对数据分析对有效治理绩效没有产生负面影响[1]。约翰·范德格拉夫（John.Vande Graaff）通过比较研究，论证了学生参与高校治理的必要性、现实性和发展性[2]。科莱蒙琪（Manja Klemencic）进一步提出，高校作为社会公共机构实行民主管理，在治理过程中学生作为一个政治团体应该参与其中[3]。也有学者认为高等教育在不断发展的过程中所需的政府支持和经费日益增多，直接导致政府对高校的治理过程越来越重视，一些问责也越来越普遍。从结构理论视角，伯恩鲍姆（Robert.Bimbaum）在20 世纪90 年代运用控制论分析了学术的权力结构和学术评议会的安排。2004 年进一步提出大学治理就是为了实现行政体系（基于法律权威的理事会）和教师体系（基于专业权威）两个体系的平衡而设计的结构和过程[4]。艾伦伯克（Ronald G.Ehrenberg）则探讨了董事会成员的遴选范围、方法及其在治理中的角色，教师和研究生能否参与治理及高校在学术目标、财务管理等方面的问题[5]。

随着近年高校与社会的联系愈来愈紧密，学者们开始关注外部力量对其治理结构的影响。如肯尼迪（Kennedy K.J.）就有“将大学内部和外部两种关系看做一个整体系统”的观点[6]。马丁·特罗（Martin Trow）则提出要以市场调节代替政治以减少政治力量对高校的过多干预，以此保证高校治理的独立性[7]。

（二）国内关于高校治理的研究

在国内，党和政府高度重视高等教育的改革和发展。2013 年，党的十八届三中全会首次提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。随后，高校治理体系建设成为国内学术界的研究热点。

从理论视角看，将某种理论作为高校治理理论基础，对高校治理、治理体系的内涵进行释义。如林杰提出治理与管理不同，治理尊崇平等、共享和协商的价值观，治理理念引入高校有利于促进高校自身的内涵和管理现代化，并就高校的外部治理与内部治理进行了剖析[8]。章兢从系统论的视角提出大学治理体系实质就是一整套关于大学制度调整与优化的体系，是高校各权力主体间相互博弈并达到平衡的一套制度机制[9]。此外，还有运用法人理论、利益相关者理论、人力资本理论等相关理论对高校治理进行阐释。不同的研究范式形成了不同的治理理念。

从结构视角看，集中在对我国高校治理结构与权力运行相匹配方面。洪源渤提出“双核治理”的概念，认为大学存在着以学术体系为中心的学术配置权和以大学科层体系为中心的行政配置权，按照高校学术逻辑和科层逻辑，这两种治理结构分别满足了大学两种属性的内在要求[10]。周作宇、刘益东等则认为，学术权、行政权与政治权是高校治理中的共轭耦合系统，要构建基于上述三权协调的权变治理观[11]。还有学者认为现代大学治理中应充分保障学生的民主参与权与监督权，这是制约权力滥用的重要防线。因此，要构建学术权、行政权、政治权和民主管理权四种权力共同治理的权力关系架构。治理结构是高校制度建设的基石和着力点，是区分不同国家不同高校治理模式的关键，与我国经济社会的飞速发展及人们对治理理念的认识分不开。

有关大数据与高校治理方面的研究则是近年刚刚出现的新生事物。从目前能够查到的文献看，较早的文献是2014年杨杨在《广西教育》发表的《努力推动“大数据”下的高校治理》一文。该文呼吁努力推动“大数据”背景下的高校治理[12]。2019 年，刘湘玉发表《大数据背景下提升地方高校内部治理能力的探索》，提出借助大数据拓展地方高校办学主体参与学校内部治理的能力和水平，提升科学决策能力、执行能力和办学评价能力[13]。但总体上看，有关该领域的研究并不深入，且主要集中在大数据背景下数据治理、高校意识形态安全治理和一些具体的管理事务上，有关大数据与高校治理体系建设方面的深度研究并不多。

“十四五”时期是国家推进高校治理体系现代化建设的重要时期，依托大数据、云计算、物联网等信息技术完善和创新高校治理体系，必然成为全面实现高校治理现代化的应然之选，这就需要从多方面下大力气开展深入的探讨和研究。

二、大数据及其对高校治理的影响

（一）大数据内涵释义

“大数据”目前尚无统一而规范的定义，就其字面理解是“大的数据”，这个“大”是海量的，并且还在随着时间的推移、科技的进步不断增大。麦肯锡公司提出：“大数据已经开始渗透到各行各业，日益成为重要的生产要素，并将带来一场新的变革。”[14]舍恩伯格（Viktor Mayer. Sch nberger）等人认为，大数据是不用随机分析法（抽样调查）这样的捷径而采用的所有数据，大数据关注相关关系而不追求因果关系，“以一种前所未有的方式，通过对海量数据进行分析，获得有巨大价值的产品和服务，或深刻的洞见。”[15]大数据是“对海量数据的采集、存储、分析、整合、控制以及与之相关的技术和产业”[16]。

可见，大数据不仅是一种生产要素、资源和技术，也是一种新的思维和方法的集合体。

（二）大数据对高校治理体系的影响

1. 大数据为高校治理体系建设带来的机遇

（1）有利于提高组织体系的治理能力和水平。治理的要义是“平等、共享、协商”，以优化高校治理体系为目标的“放管服”“管办评分离”改革，在很大程度上推进了高校治理主体的多元化。在多元治理主体有一定参与意识的条件下，其参与能力和水平的提高在于能够掌握足够的信息并且有畅通的参与渠道。在以大数据及移动终端为技术支撑的现代化校园中，数据信息全景式的展示方式减少了各治理主体间的信息不对称，增加了彼此间的对话，激发其参与的积极性与主动性，有利于不断提升并产生巨大的治理合力。

（2）有利于进一步完善制度体系。一个完善、有机、协调、弹性、层次清晰、结构功能定位明确的制度体系是现代大学治理的有效保障[17]。传统制度建设一旦发现制度未覆盖的区域，便拟定、发布新的制度，但是否与其他制度重叠或冲突，则缺少系统的分析和论证。大数据关注相关关系，可以助力组织体系充分挖掘制度体系的缺陷和问题，即时抓取出不同层次制度间的不适节点，丰富制度体系的供给内容，提高制度体系短缺内容的补给效率。另外，大数据的全样本特性，能超越局部与个体的相对静态视野，敏锐地捕捉到内外部制度环境的变化，促使高校能与时俱进地改进制度体系的具体形式、赋能制度体系，高效适应环境变化。

（3）有利于打通运行体系的禁锢并消除信息孤岛。在大数据时代高校制度体系的构建更加科学、完备，是高校治理的重要保障，而运行体系是高校治理的实施路径。“制度+数据”的运行体系，一方面实现了治理主体数据同步共享，减少数据误差和重复工作量；另一方面以信息技术为基础，把所有和教育相关的资源通过互联网实现互联互通和协同工作，以达到消解资源孤岛和信息孤岛的目的[18]，能够破除学校内部各业务部门间的信息壁垒，衔接学校内外各项业务的全流程、全过程。在技术上，大数据可以实现权力运行、制度执行情况处处留痕，做到“伴随式收集”，不仅可以实时查询、全程追溯，还可以通过数据的关联性分析，提升数据向有效信息的转化速度，提高监督权力、制度在运行过程中的实时性和有效性，及时发现并解决问题，使得运行体系运转更加顺畅。

（4）有利于构建动态多维的评价体系。2020年10月，中共中央、国务院印发了《深化新时代教育评价改革总体方案》，要求扭转不科学的教育评价导向，引发了各地、各高校构建科学评价体系的热潮。评价体系应以“善治”为目标，具有评价、检验、规范、引导、监督和推动等功能，具有追踪、定位和矫正等功能，必须有助于提升高校治理质量和治理绩效。以大数据技术为基础，教学、科研、管理、教师、学生和管理者等高校各种元素与外部社会的各种信息都可以通过信息化平台得以数字化呈现，二者融合或链接可以实现不同维度数据的相关性分析，打破教育行业内部数据的禁锢，将教育问题放到社会网络和数据基础上去寻求依据，解决不同领域间的数据孤岛问题，便于综合、实时对高校治理各环节进行评价，促使高校评价从注重经验向注重数据转变，从注重宏观模糊向注重微观精准转变，从注重结果向注重过程转变。

2. 大数据对高校治理体系建设带来的挑战。

（1）在技术提升方面，虽然目前防止数据丢失的技术已产生，但技术本身依然存在失灵的可能。如果一味地依靠大数据，可能因为一个误删操作或一些不可抗力因素造成高校所有数据消失，这个后果远比学校图书馆、档案馆起火的后果严重。除存储功能外，大数据在高校应用过程中还涉及收集、分析、整理、兼容性及可视化结果呈现等环节，但我国从一个信息高度匮乏的时代，迅速过渡到数据时代，大数据在高等教育应用乃至整个教育应用中必然面临基础薄弱的挑战。

（2）在隐私安全方面，数据的开放、收集、共享、分析、应用过程中，由于技术本身存在安全漏洞，或因从业人员的操作失范，在高校治理过程中会涉及隐私泄露或其他安全风险。如近年来高校学生信息被泄事件屡见报端，涉及侵犯学生权益的电信诈骗时有发生，其危害性甚至超越传统违法犯罪。尽管大数据给高校治理带来颠覆性改变令人向往，但大数据应用技术对高校治理带来的安全风险也是毋庸忽视的。

（3）在信息素养方面，身处第四次工业革命浪潮，大数据的快速性、多样性等特征促使高等教育治理在数据信息方面凸显出动态性、快速性及整体性等特点，这就要求高等教育治理主体必须警惕以往治理过程中存在的个体主义思维方式的滥用、治理模式碎片化等倾向[19]。高校作为国家科技创新体系及建设的支撑者和引领者，要对数据的应用价值和发展前景有清晰的认识，就必须具有较高的信息素养，否则，将会被时代所淘汰。

三、地方高校治理体系建设存在的问题

（一）信息素养不足，存在民主虚位问题

目前，大数据在地方高校治理中的运用尚处在初级阶段，无论是管理者、教师，还是学生，其行为、思维模式仍停留在传统经验式的状态。此外，由于诸多因素影响，地方高校内部权力配置不当的问题依然较为突出，普通师生参与治理的途径不多、渠道不畅、信息资源开放程度不够、数据共享程度不高，所谓民主管理往往流于形式，参与程度不够，一些切身利益者难以充分表达自己的利益诉求和意愿。

（二）制度建设滞后，管理盲区较多

近年，全国各级各类高校均在全方位推进学校信息化建设计划，并建成了覆盖校园的网络环境以及相应的软硬件系统。这些软硬件系统几乎承载、记录了高校各项活动信息，是高校大数据的基础。由于使用人群和数据应用错综复杂，高校大数据安全和管理问题演变成为巨大挑战。首先，虽然有《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》《个人信息保护法》等法律法规，但这些规定和办法只能作为参考和指导，满足不了高校管理的实际需求。其次，在运用过程中对数据的防护制度，如身份验证、访问权限控制等方面并没有给予足够的重视。第三，从技术角度讲，数据可以无限期保存，但从伦理的角度看数据的存储期限并无明确界定，单就数据管理方面看，相关制度建设明显滞后。除此之外，由于地方高校的大数据建设刚刚起步，尚处于对制度体系信息的收集和整理阶段，数据分析能力还难以达到可以挖掘制度体系内在缺陷和问题的深度。

（三）数据口径不一，信息断层严重

高校由职能部门和二级学院构成，各有其特点和管理重点，又都有自己的IT系统。虽然学校也建立了以业务流为主导的运行系统，如教务管理系统、学生管理系统、一卡通系统等，但各系统之间数据权属独立，互不兼容。有时系统迭代更新时，还会出现新旧系统数据统计结果不同的情况。不同系统因使用软件不同而产生不同类型数据而无法直接对接，形成了物理隔离的“数据断层”。也就是说，当前高校内部各业务部门间的信息壁垒依然存在，无法完全衔接学校内外各项业务的全流程、全过程。因此，建造统一的数据中心成为大势所趋，有些学校也在尝试建立云端系统，但成本很高。对于财力有限的地方高校而言，只能浅尝辄止或望而却步。

（四）数据利用率低，有效价值挖掘不足

当前，尽管地方高校都拥有自己的大数据资源，但由于软硬件系统后期投入不足，对于自己所拥有的数据资源利用率不高，缺少对数据深层次的挖掘和分析。以教学评价为例，大数据技术可实现对教师、学生、教学过程和教学结果的多方位、多维度、全样本和全过程的评价，即教学评价过程和教学结果的数字化和可视化。通过这些数据信息，教师可以精准了解学生的学习过程和结果，以此调整教学过程；管理者可以实时确定教学的有效性，了解学生的学习状态；学生则可根据信息反馈，实现对学习过程的自我诊断，提高学习自洽性。然而，大部分地方高校目前虽然搜集到了评价数据，但在数据管理过程中却没有对数据进行深度挖掘和分析，已挖掘的数据由于过于浅显也难以为其提供更深层次的决策依据和参考[20]。

四、“十四五”时期地方高校治理体系建设的思路及策略

（一）着力推进数字文化建设，提升组织体系的信息素养

数字文化是指一个组织或系统内对各层面决策过程的重要性的认识，包括相应的价值观、态度和行为准则[21]。其实质就是组织体系必须具备较高的数据素养，在其工作、学习中能正确认识大数据的价值，形成大数据思维。大数据时代的地方高校肩负培养数字公民的使命，这就要求高校管理者和教育者不仅要有较高的信息收集和处理能力，还要有熟练掌握信息技术进行教学、管理活动的能力。地方高校可以从教师岗前培训入手，建立相关培训体系，提升教育者的大数据素养，从不同角度规范大数据的应用和研究，建立大数据应用伦理和规则，全面提升高校组织体系对大数据的认同感，形成良好的数字文化氛围，推动大数据发展。

（二）加快数据治理制度建设，推进制度体系更加完善

大数据是推动高等教育现代化的必然选择。地方高校在推进信息化建设时既要保持“促进”的态度，鼓励大数据技术的深度应用；还要持续进行“规约”，以保证数据使用和交易的规范化，保护个人隐私安全不受威胁。一方面，要制定相关制度鼓励高校工作者、学生拥抱大数据技术，保护其信息化教育改革的热情；另一方面，在遵循国家相关法律法规的基础上，根据学校实际从数据管理机构和数据产生、存储、归档、使用年限、服务器管理等方面编制相关规定，制定包括采集、存储、使用、公布、审查、安全等方面的校本大数据信息管理制度。完善的数据管理制度体系是学校治理体系的重要组成部分，在保持学校制度体系的稳定性和可持续性的前提下，相关数据制度的制定必须具有一定的前瞻性，同时要充分挖掘数据价值，动态监控学校制度体系，及时对其他制度存在的问题进行提示和整改。

（三）搭建共建共享共用数据仓库，促使运行体系运转顺畅

在根据实际情况升级软硬件设备基础上，学校各职能部门和二级学院还应从学校整体利益出发，齐心协力共同优化现有资源配置，推进“数据仓库”建设，形成“共治共享”理念。数据仓库是整合、分析和共享大数据的基础，可以提高数据的传输和存取实时性，简化大数据在高校全领域的应用，提升数据向有效信息的转化速度，深度挖掘不同类型数据的价值。不仅提升数据利用率；还能够实现全领域的信息共享与互换，全面破除学校内各信息系统壁垒，全面提升整体治理的运行效能。

（四）重构教育评价技术支撑体系，注入评价系统智慧元素

地方高校在办学过程中需要把握特色发展，推进内涵建设，而建立完善的评价体系，是高校实现内涵式发展以及治理体系和治理能力现代化的重要一环。《深化新时代教育评价改革总体方案》指出，高等教育评价要符合时代要求，将“充分利用信息技术，提高教育评价的科学性、客观性与专业性”作为改革的原则之一，这明确表明教育评价中融入信息技术的目标和价值。地方高校要努力构建与自己现实能力和潜在能力发展相匹配的评价指标体系和测量办法。利用大数据促成多维评价空间的生成，将评价融入学校发展规划、学科专业和课程建设、教学监控、课堂活动总结、教学质量反馈等各个方面。[22]通过多维的数据共享，集中提取可以反映地方高校发展的重要数据，与政府及社会评价主体进行数据比对，形成完善、科学、实用和系统化的评价体系。大数据可作为重构多元评价主体评价权利的技术支撑，积极构建以共享数据创造的多维评价空间进行人机协同的高等教育智慧评价，切实推动地方高校治理体系的现代化进程。