知识产权强国建设中的版权国际合作机制推进与完善*

□文│丛立先 谢 轶

为推进实施知识产权强国建设，中共中央、国务院于2021年9月发布了《知识产权强国建设纲要（2021—2035年）》（以下简称《纲要》）。在全球经济一体化的背景下，建设知识产权强国已经不能再局限于国内的制度变革和体制改革，而需要统筹国内国际两个大局，协同推进知识产权国家治理与全球治理。[1]《纲要》明确提出了“深度参与全球知识产权治理”的任务目标，并将“积极参与知识产权全球治理体系改革和建设”和“构建多边和双边协调联动的国际合作网络”作为关键内容。[2]习近平总书记指出，统筹推进知识产权领域国际合作和竞争，要秉持人类命运共同体理念，坚持开放包容、平衡普惠的原则，深度参与世界知识产权组织框架下的全球知识产权治理，推动完善知识产权及相关国际贸易、国际投资等国际规则和标准，推动全球知识产权治理体制向着更加公正合理方向发展。[3]国家版权局于2021年12月印发了《版权工作“十四五”规划》（以下简称《规划》）。《规划》首次将“坚持开放合作”[4]列为版权工作的基本原则，同时对进一步完善版权涉外工作体系提出了具体措施要求。我国现有的版权国际合作制度在增进对外交流，促进产业发展等方面成效显著，但该制度仍有相当的进步空间和完善需求。本文基于知识产权强国建设的现实背景和发展需要，从全球版权宏观治理到具体规则微观构建，就如何推进与完善版权国际合作机制提出了具体建议。

一、全球版权治理体系的推进

全球版权治理体系是以一系列与版权有关的国际制度为治理工具展开的，包括正式的或者非正式的国际规则、原则、组织和决策程序组合而成的整体。各类版权国际公约、国际组织以及与版权有关的国际条约构成了全球版权治理体系的核心。

1.全球版权治理体系的科学化目标设计

长期以来，全球版权治理体系由发达国家主导，目标和制度设计以发达国家国家利益为导向，为实现其文化成果利益化而积极推行的版权国际保护战略，对于包括我国在内的广大发展中国家而言都是在被动地接受与妥协。中国《著作权法》的立法及其前两次修订均受到来自美欧等发达国家的影响，而不完全是基于自身发展需求。[5]两次修订的内容都是为融入世界经贸体系，与《与贸易有关的知识产权协议》（TRIPs协议）相接轨。基于修法动因的被动性，两次修法并未充分反映我国在经济全球化大潮中的诉求。进入新世纪，以中国为代表的发展中国家在经济实力、政治影响力和综合实力上有了大幅提升，在版权全球化治理的进程中，发展中国家不再是版权国际规则的被动接受者，而应成为全球版权治理的主动参与者，随之而来的全球版权治理体系的目标和设计应予以科学化修正。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央洞察百年未有之大变局，提出构建人类命运共同体重要理念。这是中国向全球治理提供的总思路，也是引领中国深度参与全球版权治理的根本方向。构建人类命运共同体倡导建立共商共建共享的全球治理格局。在这个理念下，全球版权治理体系的科学化目标和设计应是建立一个各主权国家相互认同、相互连结的全球版权法律机制，有机聚合不同国度的社会主体所创造的版权调整规则和版权调整经验，最终形成共商共建共享的全球版权治理格局。在科学化治理目标的引领下，设置反映大多数国家特别是发展中国家意愿和利益的多边版权国际规则，有效缓解全球版权治理失衡的现实局面，推动全球版权治理向着更加公正、开放、包容、公平的方向发展。[6]

2.版权多边体系的改革和发展

世界贸易组织（WTO）和世界知识产权组织（WIPO）等国际组织负责管理的一系列国际条约构成了当前主要的版权多边治理规则体系，如WTO管理的TRIPs协议，以及WIPO管理的《保护文学和艺术作品伯尔尼公约》《世界知识产权组织版权条约》（WCT）、《世界知识产权组织表演和录音制品条约》（WPPT）等国际条约。在长时间的运行过程中，上述多边国际条约对于协调WTO和WIPO各成员国的版权保护政策，提升各成员国对本国版权保护水平起到了积极作用。但时至今日，各国在国际版权产业链中的分工地位已有了翻天覆地的变化，原有的国际条约缔结时间过长，如TRIPs协议生效至今27年，已不能充分反映各国版权保护的诉求，新的条约谈判更是障碍重重，如WTO多哈回合贸易谈判长期陷入僵局，WIPO框架内诸多条约如《保护广播组织条约》的谈判从1998年开始至今仍未取得实质性进展；同时在全球国际贸易摩擦的背景下，美国等主要发达国家为推进本国版权战略目标的实现，试图绕过原有版权多边条约体系，与贸易方直接签订双边条约，导致原有的多边体系出现乏力和协调不足的问题。对于传统版权多边体系遇到的问题，我们需要正视并积极进行改革以促使其正向发展。

首先，不应摒弃或彻底否定现有的版权多边框架体系。从实践看，纵然多边框架体系存在诸多弊端和饱受争议，但以TRIPs协议为代表的多边国际条约仍然是全球版权治理愿景中最重要的工具，并在均衡发达国家和发展中国家的版权保护水平上发挥了卓有成效的作用，[7]在知识产权“逆全球化”风潮的当下，多边体系下的治理框架弥足珍贵。其次，中国应秉持温和的改革态度，在维护现有多边合作框架下，通过协商的方式对原有版权规则进行更新与完善。中国应加强在WIPO与WTO等国际框架和多边机制中与世界各国展开版权合作，积极参与国际版权条约的制定及版权议题的对话与磋商，如我国推动成功缔结了《视听表演北京条约》，填补了国际条约对视听表演领域全面版权保护的空白；同时，我国应倡导在国际层面设置更多有利于发展中国家的版权保护议题，以此来遏制知识产权强国在版权国际保护方面的单边主义。[8]如为保障发展中国家视障者阅读的权利，中国参与推动了《马拉喀什条约》，通过限制发达国家的相关版权制度，解决了亿万视障人士的“书荒”问题。今后，中国可在民间文学艺术作品的国际版权保护方面带动和团结广大共同利益国家，争取尽快形成确定性的本领域国际版权规则。最后，增强版权多边体系的开放性和包容性。WIPO和WTO作为知识产权全球治理中最重要的造法机构和推行机构应当更具开放性和包容性，除了国家之外，吸纳更多的国际组织来参与全球版权治理。中国应加大与联合国教科文组织、亚太经合组织等国际组织的交流合作，凝聚共识，汇聚力量，为中国参与全球版权治理提供沟通交流的渠道和有利的国际舆论环境。[9]

二、区域性版权治理体系的推进

区域性版权治理体系是指特定地区有关国家通过地区性的专门国际条约或综合性的贸易、投资协定对版权有关的知识产权事宜进行调整的治理体系。[10]区域性版权治理体系发展至今已日渐成为版权国际合作机制的重要组成部分和卓有成效的实践领域。

1.区域性版权治理体系的形成与问题

“后TRIPs”时期，国际社会对知识产权保护与运行规则提出了新的要求。但由于多边层面推动国际知识产权规则发展障碍重重，许多国家转而在更灵活可控的区域层面寻求突破，区域性版权治理体系随着区域贸易协定的大量签订而逐渐形成一种新趋势。目前影响较为深远的区域贸易协定主要有《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）、《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《美国-墨西哥-加拿大协定》（USMCA）、日本-欧盟经济伙伴关系协定（日欧EPA）以及《北美自由贸易协定》（NAFTA）等。

近年来签署的各类区域贸易协定几乎全部涵盖了版权保护规则，由于缔约主体、实现目的和利益诉求的不同，导致其中版权规则存在较大差异，各个协定中版权保护存在着各自为战，保护水平参差不齐的问题。部分区域贸易协定的版权规则达到高标准甚至超高保护标准，其中以TPP最为显著。TPP对版权的保护已经远超TRIPs、WCT、WPPT等国际条约所要求的保护水准。虽然TPP已经为CPTPP所替代，其中美国主导的知识产权强保护条款大多予以冻结，但该条约所主导的强保护规则的影响和趋势却不容忽视，存在着随时重启并影响国际版权保护水平抬高的可能。实际上，对版权及相关权利过度追求强保护会妨碍甚至阻碍人们获得知识和信息的自由，并可能对互联网、人工智能、大数据等新兴技术信息产业传播和发展造成障碍，最终异化为知识产权投资贸易壁垒。但部分区域贸易协定仅概括性地申明知识产权保护承诺，缺乏明确的保护种类、保护范围与保护内容，导致实践中难以操作，条款很难得到更大程度的复制和推广。由于区域贸易协定关于版权保护内容存在落差和保护不均衡的弊端，因此有必要对区域性版权治理体系进行重建。

2.区域性版权治理体系的重建与实施

在当前国际版权环境复杂多变，多边版权协调治理陷入僵局、国际版权制度发展呈现明显区域主义特点的背景下，我国应当以RCEP和“一带一路”倡议为平台和契机，主动引导和推动区域性版权治理体系建设。RCEP的成功签订为中国、东盟（新加坡除外）为代表的新兴发展中国家群体，在国际范围内就知识产权问题表达诉求提供了平台，对我国主动引导和推动区域性版权治理体系的建设具有良好的示范效应。总结RCEP的版权规则架构有以下方面值得今后借鉴。一是版权规则相辅相成。RCEP版权条款的显著特点是在TRIPs协议的文本基础上新增规定或作适当调整，RCEP没有刻意抬高版权保护标准，将版权保护力度和执法强度保持在适中水平，同时RCEP版权条款与TRIPs协议没有任何分离，形成了一个整体。二是条款内容与时俱进。随着时代的发展，版权载体在信息时代数字化环境下发生了变化，RCEP版权条款相应地新增许多相关规定，包括数字网络化的版权保护和相关权利保护，同时RCEP知识产权条款以不同方式将TRIPs协议之后的一些知识产权保护国际条约或相关制度纳入其中，包括要求缔约方应当批准和加入与版权保护有关的WCT、WPPT和《马拉喀什条约》，提升缔约方知识产权整体保护水平。三是版权机制均衡稳健。RCEP努力构建了版权平衡机制，包含了版权限制和例外条款，这些条款均衡了公众利益和版权人权益，尽最大可能地平衡权利持有人和社会公众的利益，以维护公众对有关知识获取和使用的权利。同时RCEP全面详尽地约定了知识产权权利的实施、透明度、过渡期和技术援助、程序事项等条款，保证了知识产权章节设置的全面性和稳健性。我国在配合做好RCEP核准后的实施工作的同时，应利用RCEP推动其他区域自由贸易协定谈判契机，如中日韩自由贸易协定（FTA），在区域性版权治理上借鉴RCEP版权体系治理的经验和制度范本，尊重不同成员国的经济社会文化发展需求和制度选择差异，将中国有关立场转化成条约文本，构建更加公正合理的区域版权合作体系。

“一带一路”倡议是中国推动知识产权国际制度变迁另一个重要实践平台。通过推动“一带一路”建设，我国可以在密切经济贸易往来的同时与沿线国家开展知识产权国际合作，进而在实现基础设施建设“硬联通”的同时带动包括版权制度在内的各项知识产权制度的“软联通”。但由于“一带一路”地域广阔，沿线国家众多，政治、经济及文化的差异显著，所以构建“一带一路”沿线国家版权治理体系需要因地制宜、因时制宜。在与沿线国家或地区的版权合作中，中国宜采取柔性合作模式。[11]一是应将“一带一路”版权合作的目标设定为拓宽国际版权交易渠道、促进地区经济发展融合，通过减少版权贸易和投资壁垒，实现沿线国家版权产业共同发展的良好愿景。二是在制定规则层面，中国应给予合作方充分的制定空间，注重原则性条款及弹性条款的制定，尊重各国关于合理使用和法定许可等限制制度适用的权利。三是在谈判层面，中国应充分运用正式的和非正式的谈判机制与沿线各国进行广泛的意见交流，争取尽可能多的主体参与其中，营造良好国际合作氛围，最终在平等互惠的基础上达成一致。四是在争端解决层面，宜采取协商解决的方式或建立双方均信赖及认可的裁决机制，建构可能的选择性争议解决机制（ADR）。五是深化与共建“一带一路”国家和地区高层次版权交流对话合作机制，充分利用“一带一路”国际合作高峰论坛等制度，讲好中国版权故事，拓展影响版权国际舆论的渠道和方式。

三、双边版权合作机制的完善

双边版权合作机制主要是通过两个国家的FTA和双边经贸协议中与版权相关的条款来实现。目前我国签订的FTA中版权条款多是概括地援引TRIPs协议中的相关规定，体例较为松散，数量较为单一，可操作性需要增强。[12]接下来，中国需转变观念，增加双边版权合作中的主动性，积极能动地实施多元化的双边版权合作制度，针对不同类别的国家制定差异化的实施方案、标准，实现双边版权合作机制的完善。

1.中国与发达国家双边版权合作机制的完善

近年来，发达国家主导的FTA和双边经贸协定中版权条款基本体现了超TRIPs（TRIPs-plus）标准。以美国和欧盟为代表的发达国家将域内法的规定翻版和移植，在TRIPs协议基础上形成高标准的TRIPs-plus条款，以期实现进一步提高版权保护与执法标准的目的。中国之前已经缔结的FTA版权条款的基本思路和方向是以TRIPs协议有关版权保护的条款为基本参照。在新的国际形势和版权合作的趋势下，首先，中国应延续之前FTA版权政策的基本立场，不盲目提高版权保护水平，确保版权保护水平与中国经济社会文化发展状况相协调。[13]其次，立足我国当前版权产业的发展实际，汲取发达国家在版权领域的先进做法，主动构建FTA中的版权规则，积极输出本国版权战略。如欧盟为有效地排除贸易自由化规则对欧盟“网络视听读物”的适用，向缔约方输出了欧盟“网络视听读物”的保护政策。再次，在FTA谈判过程中，在不影响版权核心利益的前提下，可以在个别版权条款的选择上做出必要的让步，逐步提高我国版权保护水平，与缔约方国内版权保护水平相适应。最后，中国应与已签订FTA的发达国家进一步升级现有的版权条款，在升级过程中协调好版权相关的多方利益，在涉及网络版权产业、网络服务提供商版权责任等优势领域，掌握版权条款规则设定的主导权，可考虑与相关发达国家进行同等利益的合作，同时统筹各FTA关于版权等知识产权条款内容，确保涵括的国际知识产权条约规则明确，保护标准一致。

2.中国与发展中国家双边版权合作机制的完善

目前，我国与发展中国家签订的FTA版权条款内容主要包括民间文艺、传统知识的保护和反盗版边境措施，存在保护类目较为单一、规则内容迥异、缺乏监管标准、可实施性较低等问题。作为世界第二大经济体和版权贸易大国，中国在发展中国家中属于版权发展第一梯队，应主动尝试引领版权规则的创设和制定。首先，我国制定的规则能贯彻普惠包容的基本原则，符合大多数发展中国家利益需求，同时在谈判过程中积极提升条款创设水平，增强我国在FTA版权条款制定中的话语权。特别是在民间文艺版权保护领域，发展中国家普遍具有深厚的民间文艺底蕴，我国应在积极完善民间文艺版权保护国内立法的同时，加强国际推广交流联动，扩大交流互鉴，以开放包容的姿态，坚持以我为主、为我所用，在国内立法和实践经验的基础上深度参与相关国际规则制定，贡献中国经验和中国智慧。其次，应立足我国版权产业发展水平，结合最新发展趋势，扩大FTA版权保护覆盖范围，积极构建与我国现阶段网络版权产业发展水平相适应的版权双边合作策略，如增加关于版权技术措施、数字技术、电子技术、网络服务提供商版权责任、软件保护等条款，更有利于增强我国优势版权贸易和产业发展。最后，我国可借鉴发达国家预先设定FTA版权条款范本的实践做法，结合发展中国家版权保护实际，在TRIPs协定的最低标准和自身版权制度可以承受的最高程度之间寻求条款的合理边界，固化和具体化通用性条款，后续再根据缔约方实际情况增加版权权利限制与例外方面规定，经过长期的实践形成稳定、统一、可预见的FTA版权模板，实现各双边协定中版权条款规定总体一致。

四、涉外版权风险防控与维权援助机制的完善

随着我国知识产权战略的大力推进和版权产业快速发展，越来越多的企业走出国门，越来越多的作品走向国际，版权国际化程度日益广泛和深入。近年来，因版权引发的贸易争端事件时有发生，企业面临的涉外版权风险已经成为版权贸易的难点和焦点问题。

1.国际版权风险预警与应急机制的建设与完善

国际版权风险主要来源于市场和行业的宏观层面和企业经营的微观层面。宏观层面，“版权出海”企业在参与国际市场竞争时，常常会面临外国政府或企业以版权保护为核心构建的非关税贸易壁垒，版权的政策性保护成为限制我国企业进场的门槛。微观层面，一是内容产品被侵权的风险，如网络文学、网络游戏在进入国被盗版侵权。二是被控侵权的风险，包括陷入司法诉讼，或遭受行政执法调查、海关跨境执法等。三是海外投资中版权交易合同风险、价值评估风险，以及海外竞争对手滥诉风险等。[14]针对上述风险，需要构建版权风险预警与应急的有效机制。目前，世界上已有的模式主要有两种，一种是以美国、欧盟为代表的企业主导的商业化保护模式；另外一种是日韩等国的政府主导模式，通过政府至上而下的宏观构建模式，分工合作，协同处理版权相关风险问题。目前我国还处于国际版权风险预警与应急机制建设的初期，目标在2025年基本建成。在时间紧任务重的情况下，应兼顾上述两种构建模式的优点，建立由国家为主导，地方政府和企业为构建主体，行业协会协同参与的国际版权风险预警与应急机制。

国家层面，一是建立完善的版权信息情报收集机制。[15]充分利用国内外信息情报力量，全面、及时、准确地收集版权信息、企业版权侵权案件信息、海外版权诉讼、贸易调查信息，国外知识产权与版权发展战略的研究、实施和调整动态，外国政府、企业集团设置版权保护非关税贸易壁垒等新动向。二是健全版权信息分析处理机制。通过全面而严密的版权信息分析，对企业可能遭遇的版权障碍、技术壁垒、竞争对手及其威胁情况提出预警；通过对版权类别、行业领域、技术特征、重点公司及其技术战略等进行归纳和分析，得出判断和预测，编制重点国家、地区版权营商环境指南，为企业规避国际版权纠纷提供决策依据。三是有效的版权信息警报机制。建立通畅的信息传输网络，通过信息发布网站和定向信息传递等方式把分析处理得到的版权警示信息及时反馈给相关企业。区域层面，地方知识产权主管部门应牵头建立地方知识产权预警公共服务平台，依托地方支柱产业、特色产业推动地方版权预警机制的建立。建立具有地方特点的版权检索大数据库，服务于地方优势产业。通过研究分析竞争对手技术与产品方向，为当地的龙头企业、“版权出海”企业及国际贸易大户制定版权战略，为企业走出去做好引导和政策保障。企业层面，需尽快建立与完善与版权竞争有关的情报系统，并立足自身发展实际，围绕版权侵权和保护制定行之有效的风险预警与应对措施，切实维护自身权益。行业组织方面，应积极发挥行业协会在行业内部的头雁作用，在面对涉外贸易可能存在版权风险时，协调行业协会内部企业联合行动，共同互助解决问题，防范风险。

2.企业版权海外维权援助机制的建设与完善

企业海外版权纠纷的应对能力，关乎其在国际版权贸易中竞争力和我国版权贸易的可持续发展。建设与完善企业版权海外维权援助机制需要政府发挥主导作用。首先，在政府层面加强指导服务，提升企业应对纠纷水平。美国等发达国家主要通过驻所在国使领馆和美国商会以及设立相关协会组织等对企业提供指导培训，帮助企业开拓海外市场，规避知识产权风险。我国政府相关部门应加强重点产业海外版权保护模式研究，及时向企业提供海外版权风险防控与纠纷应对指导，特别是强化境外重点展会版权维权援助服务，实现展前培训、展中驻会服务和维权指导、展后案件跟踪和总结反馈的全链条服务。其次，要完善海外知识产权援助机构工作机制。在我国海外知识产权援助中心基础上，全国各省市应设立海外知识产权援助中心分支机构，畅通与当地政府的对接渠道。鼓励我国著作权集体管理组织、版权保护中心、版权行业组织加入国际版权组织及与海外同类机构建立相互联系合作或代表关系，同时加强与我国驻外机构的联系，通过全方位、多渠道的维权工作运行机制，有效帮助企业开展海外知识产权维权。[16]再次，推动建立健全版权海外维权互助机制。面对海外版权高昂的诉讼费用，政府应引导和鼓励“版权出海”企业按照规模比例设立版权海外维权互助基金，缓解维权资金压力。同时完善海外版权相关保险机制，联合保险公司逐步设立海外展会版权保险、海外版权侵权责任保险、知识产权诉讼费用保险等专业险种，通过市场化整合资源，为企业走出去提供保障平台。最后，推动发展多元化纠纷解决机制。我国应推动选择性争议解决机制（ADR）应用于海外版权争议解决领域。[17]与知识产权诉讼相比，ADR有以下优点：一是彰显自治理念，二是程序与救济更加灵活，三是节约时间和经济成本，四是保密性更强，五是结果的平和性和互利性。此外，还具有专业性、可执行性、适用法律的灵活性等优点。ADR的优点有助于版权纠纷的实质性化解和消除讼累，避免知识产权平行诉讼，为我国企业提供高效便捷的海外版权纠纷解决平台。

注释：

[1]马一德.全球治理大局下的知识产权强国建设[J].知识产权，2021（10）

[2]参见《知识产权强国建设纲要（2021—2035年）》第八条

[3]习近平.全面加强知识产权保护工作 激发创新活力推动构建新发展格局[J].求是，2021（3）

[4]参见《版权工作“十四五”规划》第二条第二款

[5]吴汉东，刘鑫.我国《著作权法》第三次修订之评析[J].东岳论丛，2020（1）

[6]张建春.全面加强版权保护 推动构建新发展格局[J].中国出版，2021（12）

[7]张明.知识产权全球治理与中国实践：困境、机遇与实现路径[J].江西社会科学，2020（3）

[8]陈绍玲.建设知识产权强国：我国面临的国际规则挑战及对策[J].南京社会科学，2016（7）

[9]万勇.知识产权全球治理体系改革的中国方案[J].知识产权，2020（2）

[10]马忠法.国际知识产权法律制度的现状、演进与特征[J].安徽师范大学学报（人文社会科学版），2018（3）

[11]刘亚军，高云峰.“一带一路”倡议下知识产权区域合作差异性探析[J].大连理工大学学报（社会科学版），2018（6）

[12]刘慧，马治国.中国自由贸易协定中的版权战略构建研究[J].大连理工大学学报（社会科学版），2020（3）

[13]彭学龙，姚鹤徽.中国FTA版权政策的基本立场[J].南京理工大学学报（社会科学版），2014（1）

[14]于慈珂.切实增强版权产业国际风险防控能力[EB/OL].（2020-11-12）[2021-12-15].https://www.chinaxwcb.com/info/567395

[15]王成仁，冯喆.中小企业知识产权风险预警机制亟待建立[J].中国经贸导刊，2015（7）

[16]潘灿君.企业海外知识产权纠纷调查及援助机制 以浙江省为例[J].电子知识产权，2012（10）

[17]丛立先.金砖国家知识产权争议解决机制的构建及其实现路径[J].国际论坛，2018（6）