基于政府授权公益类国企出资人的思考

张东婧

（招商局公路网络科技控股股份有限公司，北京 100022）

0 引言

自1984年国务院第54次常务会议提出“贷款修路，收费还贷”的决议后，40年间，我国公路行业实现跨越式发展，截至“十三五”末，我国公路总里程519.81万km，其中，高速公路通车里程16.1万km，稳居世界第一。收费公路的投资、建设、管理也在不断深化改革，从单一的国家拨款修路、收费还贷，发展到后来引入社会投资人采用BOT、PPP等不同投资模式进行基础设施投资建设，高速公路筹融资问题得到了一定程度的解决，但高速公路企业通车运营后，体制性、机制性等问题依然比较突出，高速公路应发挥的社会效益仍未充分发挥[1]。

由于高速公路运营兼具商品属性与公益属性，高速公路运营体制改革具有一定复杂性。目前我国尚未针对此类国有企业的管理体制进行明确规定，导致各省份在高速公路国有企业出资人选择上比较模糊。此前各省高速公路管理机构基本为事业单位，在全面深化改革之后，大多省份的高速公路管理部门改制转企[2]。目前，全国各省高速公路运营公司出资人迥异，主要有国资部门、交通部门或者财政部门等，在权属监管、资产监管、业务监管、干部任免等方面职责不清、界限不明，存在模糊地带，导致一定的管理错位、管理缺位、多头管理等现象，一定程度上阻碍了高速公路行业健康发展[3]。

1 国内收费公路企业管理现状

高速公路以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务公众出行为主要目标，具有以下特点。一是从供给端而言，高速公路前期规划、工程可行性研究、计费方式、收费标准均由政府批复核准；主要技术指标和规范全国统一。二是从需求端而言，交通量受区域内宏观经济发展程度影响较大，主动引流的模式较难施行。三是从投资角度，高速公路建设期投资额大，单公里造价近年不断攀升；项目整体负债率较高，经营期内还本付息压力大；投资回收期长，在市场化众多投资产品中回报率相对较低；全国普遍收支不平衡。综合以上高速公路的特点，可见高速公路自身公益属性相对较高。

根据高速公路性质，高速公路分为政府还贷公路和经营性公路。收费还贷公路是指县级以上地方人民政府交通运输主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建成的收费公路，通行费收入属于国家行政事业性收费，要纳入国家财政专户管理，只能用于偿还贷款、集资款以及必要的养护管理支出。经营性公路的收费则归所属企业，企业有权对收益支配，企业自主经营、自负盈亏。收费公路权益可以转让，根据《收费公路权益转让办法》（2008年第11号），国务院交通运输主管部门主管全国收费公路权益的转让工作收费公路权益。

根据公司股权结构，高速公路企业可划分为：国有独资高速公路运营企业、国有控股高速公路企业、民营高速公路企业、混合所有制高速公路企业。国有独资高速公路运营企业，在行业所占比重较大，多为各省原高速公路管理局、交通投资中心等地方事业单位转企改制而成，成为各省市、地区交通建设投融资主体，承担当地未来高速公路发展和交通基础设施投融资职能[4]。国有控股高速公路企业是释放部分国有股权，引进社会资本形成的企业形态，部分在内地或者香港资本市场挂牌上市。此模式保留了国家对高速公路运营管理控制权，又通过引入社会资本，降低了企业负债率，优化国有企业内部管理，增强国有企业活力。混合所有制高速公路企业通常由施工单位与基金公司或者其他社会投资人采用BOT或者PPP等模式出资建设高速公路，建设期结束后，按照特许经营协议享有固定年限的高速公路经营权。因为股权结构设置，此类企业股权结构较为分散，若通过特殊出表架构可实现国有企业参股运营高速公路，项目公司财务情况不反映在母公司报表中，在依法依规的前提下规避了国资监管。

根据出资人代表不同，目前国内高速公路企业单独、或共同由国资部门、交通部门、财政部门等为出资人行使监管职责。根据对全国31个省43个省级交通企业进行初步调研，截止到2020年底，政府对企业的管理模式主要为4种。第一种为由省级交通部门履行出资人职责或事实管理，全国共有6个省实行此办法，分别为云南、贵州、西藏、河北、江西、福建；第二种由国资委履行出资人职责，全国共有20个省份实行，为目前主要的出资形式；第三种是由国资管理部门和交通管理部门共同管理，全国共有3个省份按照此办法执行，分别为陕西、河南、四川；第四种为由交通部门和国资委各自分别出资及管理企业，全国共有2个省份为此种情形，分别为青海和海南。

2 我国高速公路管理体制现存问题

对于国有企业而言，国家及其代表的人民为国有资产的出资人，出资人代表制度的核心，在于明确谁代表国家及人民履行出资人的哪些权力、履行哪些义务、如何履行等。公益类高速公路企业在技术规范、管理标准等方面，具有一定的全国通用性，但由于目前相关法规内容体系尚不完善，导致各省在高速公路运营企业管理体制中，国资部门、财政部门和交通部门之间的关系尚未理顺。目前主要呈现以下3个矛盾。

2.1 国资考核的“统一性”与高速公路的“双重性”矛盾

国资部门主要负责国有资产的保值增值，对监管企业的经济效益方面的定量指标进行统一考核。高速公路具有商品属性与公益属性双重性特征，在某些地区与特殊情形下，要优先考虑社会效益，因此将高速公路企业与其他同属国资部门监管的行业企业统一进行监管，评价指标与绩效考核机制较难设立[5-6]。截至2020年末，全国收费公路收支严重不匹配，现金流缺口达7 177亿元。如果单一强调收费公路企业经济效益，忽略了高速公路行业企业的公益特殊属性，会在考核设定过程中导致企业根据经济逐利性将资金投资到经济活跃、经济发达的地区，导致经济发达地区路网越来越稠密，经济落后地区路网建设停滞不前，路况水平也将逐渐下降；同时企业也会倾向推迟甚至暂时搁置投资大、回报率低的公路改扩建项目，不利于实现交通运输部发布的公路“十四五”发展规划“四提升、两增强、两推进”的重点任务完成，背离于共同富裕的初衷。

2.2 国资监管的“全面性”与高速公路的“专业性”矛盾

高速公路作为最广泛的基础设施之一，具有较强的技术性和专业性，高速公路的勘察、设计、建设、养护、信息与监控、设备维护等业务不仅需要专业人员操作，更需要专业部门管理[7]；国资部门监管的企业门类众多，具有全面性，但是在对以社会效益优先的公益类企业的管理方面，需要针对行业法律法规、标准规范引进有经验的专业人士进行行业监管，否则将会出现履责效果大打折扣的后果，甚至有可能出现在企业发展战略、运营安全、科技创新、干部任免等方面出现误判和失误。而企业多头管理、“九龙治水”的状况下，也必然弱化政府行业监管部门的有效监管。

2.3 高速公路的“属地性”与“联网性”的矛盾

鉴于高速公路网络化和全封闭的特点，更适于集中、统一、高效的管理。但是目前我国高速公路国有企业多以省为界进行管理，国家高速公路网中，普遍存在同一条高速公路的不同路段，属于不同项目公司与经营主体，大多甚至属于不同省份的省级交通投资运营平台或者不同基础设施类企业。这种“属地化”“断网式”的高速公路经营模式，导致不同路段开工建设、改建时间不同步，影响通道运输效益与公众出行的便利。

2.4 国资监管部门“裁判员“与”运动员“的矛盾

国资部门全称为国有资产管理监督委员会，主要履行监督职责，但在实际工作过程中，国资部门既履行“出资人”，即“股东”的职责，也履行经营管理、人事任免等“管理层”的职责，集“裁判员”与“运动员”于一身，不利于企业的良性发展[8]。不对职能迥异的公益类、商业类两类国企的出资人进行区分构建，仍旧由同一机构、同一拨人担任功能迥异的角色，对商业类国企过分强调公益属性指标，而对公益类国企又过分强调商业回报指标，使得两类国企都无所适从[9]。

3 国内外公益属性企业管理模式

发达国家在高速公路运营管理的模式有一些共性的地方，各国都具有较为统一的整体管理机制，因此权责明晰、资金稳定、发展迅速。具体总结如下。

3.1 国外高速公路行业管理模式

3.1.1 美国：设立联邦高速公路管理局负责建设养护

政府及交通部门在高速公路建设和运营管理中发挥着主导作用。如美国交通运输部内设立联邦高速公路管理局（Federal Highway Administration），主要负责监管用于建设养护国家高速系统网（National Highway System）的联邦基金使用情况，国家公路由联邦公路管理局规划设计，各州负责本辖区的项目实施及运营管理。同时负责高速公路相关科研课题管理、科研经费划拨等[10]。

3.1.2 日本：政府对国家高速公路网绝对控股

日本的高速公路管理执行公团特殊企业法人制度。1956年日本政府成立日本高速公路公团（Japan Highway Public Corporation），负责建设管理全国范围的高速公路；此外，日本政府还设立了首都高速道路株式会社（Metropolitan Expressway Company Limited）负责城市地区的道路建设养护。2005年，日本高速公路公团、首都高速道路株式会社改制成为股份制企业，但是所有股权为日本政府所有，政府机构及交通部门对其进行宏观调控和干预，以保持其服务于社会的公共性。

3.1.3 欧洲：“一枝独秀”的高速公路“巨无霸”企业

欧洲各国高速公路的经营管理主要呈现“一枝独秀”的模式：即每个国家都有一家超大型的跨国高速公路企业，可从事建设、施工、运营、养护等覆盖高速公路全生命周期的生产活动。此外，这些巨无霸企业除了负责运营本国大部分收费公路之外，以国际招投标形式参与国外交通基础设施建设，以跨国股权并购的投资模式获得基础设施的运营权。比较有代表性的企业是法国的万喜集团（Vinci），意大利的亚特兰帝亚（Atlantia SpA），西班牙的阿伯蒂斯（Abertis Infrastructures,SA）。此类公司只享有高速公路特许经营权，高速公路所有权大部分仍掌握在该国政府手中。

3.2 国内公益性行业改革模式

自2015年中共中央、国务院出台关于深化国有企业改革的指导意见，公益类国有企业改革不断深化，通过出资人对公益类企业给予不同范围、不同程度的授权放权[11]。我国中央企业因所属行业不同，按照出资方式，主要分为以下六类：a）以国资委代表国务院出资，目前位列国资委监管的中央企业有97家；b）国务院直接出资，国务院直属机构进行垂直管理，如中国烟草公司；c）由国务院出资，由财政部依据国家法律、行政法规等规章制度代表国务院履行出资人职责的央企，如中国邮政集团、中国国家铁路集团有限公司；d）由国务院出资，财政部代表国务院履行出资人职责，国务院组成部门履行主管职责，如中国文化传媒集团、中国对外文化集团由文化和旅游部履行主管职责，2019年成立的中国广播电视网络集团有限公司由广电总局和工信部按照职责对其实行行业监管[12]；e）由国务院出资，计划单列的央企，如中国出版集团；f）国务院出资，由国资委履行出资人职责但尚未纳入央企名录的中央企业，如中国南水北调集团、中国铁塔集团等。此外，与公益类企业性质比较接近的还有学校、医院等机构，前述机构分别由教育部门和卫健部门全权管理。

4 重构国有企业出资人的可行性

统一的国有资产集权出资平台是20世纪全球私有化改革浪潮的产物，具有时代局限性。20世纪80—90年代的全球私有化浪潮之后，西方国家为了控制本国国有资产规模、鼓励私有资本进入更多公共行业而进行宏观调控，推动国有资产改革，建立全国统一的管理机构对国有资产统一管理。许多国家将过去分散在不同的政府部门之中的出资人职能，改为出资人更为集中的出资模式。即由政府的一个部门或成立一个专门机构来代表政府履行出资人职责，个别国家由国会成立专门机构履行出资人职责。例如，丹麦、荷兰和西班牙由财政部担任，挪威和瑞典由工业部担任，其他国家则新设政府直属专门机构来履行出资人职责。例如，比利时设立国有企业参与部，英国设立股东执行委员会，法国设立国家参股局等。自2003年开始，我国也顺应世界潮流，选择了集权出资模式[13-14]。

因此，这种由单一部门“一揽子”出资全国公益性国有企业的模式本身具有时代的局限性。在我国，公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度是中国特色社会主义制度的重要支柱。改革开放四十多年以来，我国国有经济规模不断壮大，国有企业发展呈现体量大、数量多、行业分布广、产业链完善等特征，用一个单一的机构来履行所有国有企业的出资人职责，无论是从履职专业性、考核复杂性、平衡商业性与战略性等，对监管机构与被监管机构都是巨大挑战[15]。

此外，由国资委行使国有出资人职能的出资模式尚有深化完善之处。金融类、行政类、烟草类、铁路类等众多国有资产并未纳入国资委监管、考核范围。根据《中华人民共和国企业国有资产法》第十一条第一款规定，各级国资委代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责；第二款规定，国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。这为政府主管部门代表国家行使国有企业出资人职能提供了法律依据。

5 结语

改革开放四十年来，国有企业改革走过了不平凡的历程，党中央、国务院在不同历史时期，针对我国国情和国有企业实际，采取了一系列改革举措，不断将国有企业改革向纵深推进。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央谋划、部署和推动国有企业改革，更加注重改革的顶层设计，更加注重改革的系统性、整体性和协同性。国企分类改革是中发〔2015〕22号文件的重要内容之一。所有制改革被上升到国家战略高度，并被确定为判断国企改革成功的关键。而本轮所有制改革的核心是分类改革。在这种分类促进发展、分类实施监管、分类定责考核的情况下，也就意味着对出资人提出了不同的要求。因此，在分类改革背景下，优化出资人模式，按照公益类、商业类国企的不同行业、不同目标、不同功能定位，敢于创新，科学分类构建出资人架构，鼓励行业独特性、发展行业专业性、体现行业战略性，鉴于以上分析，公益类国有企业出资人应根据行业属性科学选择出资人，可以由政府、或政府组成部门、以及政府管理机构国资委，根据各自管理优势，按照不同企业特性，单独、或共同履行出资人职责，以保障国有企业更好地健康发展。