统筹审视以新安全格局保障新发展格局之关系与内涵

才让东知

党的二十大报告,用专章对“推进国家安全体系和能力现代化,坚决维护国家安全和社会稳定”进行了全面部署,明确提出,“以新安全格局保障新发展格局”的重要论断。这充分体现了以习近平同志为核心的党中央的坚持统筹发展和安全的重要战略思想,也揭示了构建新安全格局的时代背景与现实意义。当前,我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。一方面,以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,为实现高质量发展和全面建成社会主义现代化强国提供坚实的物质技术基础。而另一方面,世界进入新的动荡变革期,给国家安全和社会稳定带来各种不确定性因素和风险挑战。因此,如何统筹发展和安全两件大事,防范化解重大风险,为构建新发展格局提供全方位、全链条的安全环境,确保高质量发展,以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴创造新安全格局,是当下的时代关切。

一、历史逻辑:统筹发展和安全的演变过程

以新安全格局保障新发展格局,是为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴而提出的重要论断,其理论逻辑蕴含着统筹发展和安全的重要战略思想。纵观党和国家的历史进程,发展和安全,在党和国家的事业全局中占据着重要位置,二者在特定的时代背景和历史阶段下有着各自的地位和权重。如何正确处理二者关系,是不同时代背景和各个历史阶段必须所正视的现实课题。因此,在理论研究和实践探索中应充分掌握二者演变的历史逻辑和生成过程。

（一）新中国成立到党的十八大之前的内涵演变

新中国成立后,党和国家立足于内外部环境的形势,制定国家治理的一系列政策,以此来推动新中国的各项事业发展。新中国成立到改革开放之前,因世界处在冷战格局下,为了捍卫新生的人民政权,保证国家领土完整和主权独立,为此而平衡经济发展,加强国防建设,防御外部入侵是当时国家治理的重点任务。因此,在这个历史阶段,安全就已成为党和国家优先注重的政策议题。发展和安全的关系层面,这一时期发展主要是以安全为优先,安全则放在头等地位,一切发展都以安全为重。简言之,这一时期主要“以避免挨打为中心的生存型发展”[1]。

进入20世纪70年代,随着世界形势的变化,“和平与发展”已逐步成为世界各国追逐的目标。1978年底,党的十一届三中全会作出改革开放的重大决策,党和国家的事业重心逐步从“以阶级斗争为纲”转移到“以经济建设为中心”的事业上,政策导向也随之发生改变,“发展是硬道理”,进一步解放和发展生产力是当时重要的政策议题。因此,基于这样的历史背景,在发展和安全的关系处理上,实施发展优先战略,安全为发展提供保障。从二者的权重来看,这一时期的安全主要以发展为重,发展是第一要务。

总之,新中国成立到党的十八大之前,在发展和安全的关系处理上,总体呈现出“更加注重安全”和“更加注重发展”这一关注重点不同的状态。

（二）党的十八大以来的内涵演变

党的十八大以来,中国特色社会主义进入新时代,以习近平同志为核心的党中央立足于百年未有之大变局和中华民族伟大复兴的战略全局,开创性地提出了“统筹发展和安全”的重要论断。统筹发展和安全是党中央立足于国际国内两个大局和时代形势而提出的一个重大理论创新,更是我们党治国理政的一项重大原则。

在发展和安全的关系处理上,从战略层面既注重发展问题,又重视安全问题,用统筹的思维去把握二者的辩证关系,并强调要坚持发展和安全并重,实现高质量发展和高水平安全动态平衡、良性互动,把二者的辩证关系上升到了理论高度,称其为“一体之两翼、驱动之双轮”[2]。关于统筹发展和安全的关系上,习近平总书记强调:“发展是硬道理,稳定也是硬道理,抓发展、抓稳定两手都要硬”[3];2014年4月15日,提出总体国家安全观,在论述发展和安全关系时指出:“既重视发展问题,又重视安全问题,发展是安全的基础,安全是发展的条件”[4];2014年11月,在中央外事工作会议上明确提出:“统筹发展和安全两件大事的战略要求”[5];2017年10月18日,党的十九大报告提出:“统筹发展和安全,增强忧患意识,做到居安思危,是我们党治国理政的一个重大原则”[6];2019年10月28日,在党的十九届四中全会强调:“坚持总体国家安全观,统筹发展和安全,坚持人民安全、政治安全、国家利益至上有机统一”[7];2020年10月,党的十九届五中全会审议通过的《建议》中,首次将“统筹发展和安全”列为“十四五”时期我国经济社会发展的指导思想和必须遵循的原则,并列专章作出战略部署。此后召开的中央重要会议都强调要更好地统筹发展和安全的问题。如:2021年7月1日,习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中就强调:新的征程上,我们必须“统筹发展和安全,统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局”。[8]

2022年10月16日,党的二十大报告明确提出:“以新安全格局保障新发展格局”这一具有全局意义的目标任务。其蕴含的内容和追逐的目标已经超过传统意义上的发展和安全的范畴,提升了统筹发展和安全的理论高度,这是理论上的飞跃,更是实践上的深化。

综上,新中国成立以来,中华人民共和国的革命、建设、改革和复兴征程经历了“站起来”“富起来”和“强起来”三个时期。“中国在不同时期面临的内外形势和目标任务各有不同,在处理发展和安全关系上表现出从‘更加注重安全’到‘更加注重发展’再到‘发展和安全并重’的演变过程。”[9]当然,发展和安全在各个历史阶段的内涵和取向,不是谈孰轻孰重,非要分主次之别,而是认清在党和国家的事业全局中该坚持什么样的治理原则,在此导向下怎样设定二者权重的问题。从“更加注重安全”到“更加注重发展”再到“发展和安全并重”,说明在发展和安全两者之间,不能单求安全而忽视发展,更不能单求发展而忽视安全。

二、战略内涵:构建新安全格局是坚持统筹发展与安全,适应新发展格局的需要

“加快构建新发展格局是新发展阶段贯彻新发展理念、推进高质量发展的系统性谋划”[10],是基于当前国际局势和我国自主发展的客观现实而作出的重大战略部署,更是中国式现代化的应有之义。从国家视野看,新发展格局既是经济(发展)问题,但又涉及安全问题。因此,构建新发展格局,着力推动高质量发展,就必须并打造与之相适应的新安全格局,坚持统筹发展与安全的战略思维。

（一）新安全格局的内涵演变

“构建新安全格局”是统筹国际国内两个大局的过程中提出的,其内涵随着形势变化而不断完善和动态调整中。追根溯源,构建新安全格局的源头,要追溯到党的十八届三中全会,该会议决定成立国家安全委员会,建立了国家安全体制。之后,为更好适应我国国家安全面临的新形势新任务,2014年4月15日召开了中央国家安全委员会第一次会议,习近平总书记首次提出了坚持“总体国家安全观”和走出一条“中国特色国家安全道路”的重要新思想,也明确指出了具有“总体国家安全观”核心要义的“五大要素”和“五对关系”。此外,提到的“构建国家安全体系”其实也包含了国家安全格局的相应内涵。

此后,2015年新版《国家安全法》,对新时代国家安全工作格局作了总体规划;2019年10月召开的十九届四中全会,从“国家治理体系和治理能力现代化”的主题出发,提出“完善国家安全体系”;2020年12月11日,中共中央政治局第二十六次集体学习时习近平总书记提出的“十个坚持”,涉及了“大安全格局”的内涵;2021年11月召开的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》,对新时代国家安全成就进行了总结,该内容其实是新安全格局的内涵。纵观“新安全格局”内涵的来源和生成过程,实则体现了构建“大安全格局”的时代呼吁。

概而言之,“构建新安全格局”的起点是总体国家安全观的提出,源于构建国家安全体系,前身是“构建大安全格局”。而“催化剂与加速器则是百年大变局叠加世纪大疫情背景下中国经济社会发展的转型升级,及其对国家安全提出的更高要求,具体而言也就是十九届五中全会提出的‘构建新发展格局’与重点强调的‘统筹发展和安全’。”[11]

（二）新安全格局为构建新发展格局，实现高质量发展提供坚实保障

习近平总书记在重要的会议和场合中多次提到,“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。党的二十大报告中,用专章作出“加快构建新发展格局,着力推动高质量发展”的战略部署。

要准确理解新发展格局的内涵,就要把新发展阶段、新发展理念和新发展格局作为一个整体来把握。从内在逻辑来看,“新发展阶段是贯彻新发展理念、构建新发展格局的现实依据,贯彻新发展理念为把握新发展阶段、构建新发展格局提供了行动指南,构建新发展格局则是应对新发展阶段机遇和挑战、贯彻新发展理念的战略选择”[12],三者紧密关联,环环相扣。

在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标》(简称,“十四五”规划)当中,明确提出要“以推动高质量发展为主题,以深化供给侧结构性改革为主线,以改革创新为根本动力,以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的,统筹发展和安全,加快建设现代化经济体系,加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”[13]。

从新安全格局的生成脉络看,新安全格局是为适应新发展格局而提出的。在“十四五”规划中就如何加快构建新发展格局进行了系统阐述后,为维护新形势下的国家安全,2021年11月18日,中共中央政治局召开会议审议《国家安全战略(2021—2025年)》,提出“加快构建新安全格局”。

新安全格局不是凭空产生的,其前身是“大安全格局”。与“大安全格局”相比,新安全格局的生成其实是与新发展格局相对应的,它是为了呼应新发展格局的需要而产生的,其演变过程蕴含着与“新发展格局”相适应的要求。具体是要与新发展理念,新发展阶段,高质量发展相适应,实则是为新发展格局提供坚实保障,这也是“以新发展格局保障新安全格局”这一部署的深层逻辑。

从新安全格局和新发展格局的辩证关系和战略部署来看,新安全格局是新发展格局的前提,新发展格局为新安全格局提供基础。新安全格局为新发展格局提供保障,新发展格局为新安全格局提供物质技术条件,二者相辅相成。从这一辩证关系来看,它不仅反映坚持统筹发展和安全的战略思维,而且也体现出了在新的发展方位下应该用什么样的安全观去统领的问题。

总之,党的二十大提出的“以新安全格局保障新发展格局”,是从国家安全的视野出发,着眼于全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标,以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的中心任务而提出的重要论断。把握“以新安全格局保障新发展格局”的战略内涵时,要用系统思维和全局观念去把握,而不是用传统的发展和安全的所指的范围和内涵去理解。新发展格局,需要用新安全格局来保障,新安全格局要适应新发展格局的环境,更是为中国式现代化保驾护航,这才是“以新安全格局保障新发展格局”所蕴含的战略内涵。

三、实现路径:构建以国家安全体系和能力现代化为目标的新安全格局

党的二十大报告中,关于“推进国家安全体系和能力现代化,坚决维护国家安全和社会稳定”的专章部署,其实与构建新安全格局的路径是相符的。其实现路径涵盖“国家安全体系和维护国家安全能力,公共安全治理及社会治理体系”等四个层面。

（一）健全国家安全体系

国家安全体系是构建新安全格局的首要任务,要从战略高度、以全局视角去健全国家安全的主体、制度、机制、治理等体系。

首先,要坚持党中央对国家安全工作的集中统一领导,党中央的集中统一领导是构建国家安全体系中必须坚持的重要原则,这是国情所决定的,更是实现国家安全目标的任务所要求的。进而,完善高效权威的国家安全领导体制,以此来推进国家安全相关工作,把责任落到实处。此外,为实现国家安全体系的现代化,进一步完善国家安全力量布局,构建政治、军事、经济、文化、社会、科技、网络、生态、资源等全域联动机制,既要把各区域各领域统筹协调,又要发挥党委和各部门,乃至全国人民共同的力量作用,共同建设全方位的国家安全防护体系。

其次,强化国家安全工作协调机制,进一步加强国家安全法治、战略、政策、国家应急管理等体系建设,为国家安全工作搭建更加完善的制度框架。此外,随着国家安全内容的不断丰富和涵盖领域的不断扩大,要进一步强化风险监测预警、重点领域安全保障、重要专项协调指挥、重大基础设施和新型安全领域等的体系建设,从而进一步完善国家安全体系。

最后,健全反制裁、反干涉、反“长臂管辖”机制。当下,在国际格局发生深刻调整和逆全球化思潮的影响下,用经济手段制造贸易摩擦,干涉我国内政,侵害国家利益的现象时有发生。因此,要健全国家安全体系,进一步完善经济上的反制裁体系,不断强化政治、军事、国防上的反干涉措施,从而有力维护国家安全。

（二）增强维护国家安全能力

如果健全国家安全体系是新安全格局的前提性、基础性工作,那么,维护国家安全的能力则是构建新安全格局的现实性、必要性要求。因为,再健全、再完善的国家安全体系,若没有与之匹配的维护能力,国家安全无从谈起。

首先,面对外部风险挑战,必须修炼内功,要进一步增强维护国家政权、制度、意识形态、重点领域和海外安全保障等能力,坚定捍卫主权,确保政治安全,维护国家核心利益。

其次,提高防范化解重大风险能力。面对风险挑战,既要提高防范风险的本领,把隐患处置在萌芽状态,又要提升化解风险的能力,把风险控制在可控的范围内,避免升级为根本性、颠覆性、全局性、系统性的风险。此外,提高风险防范意识,增强斗争本领,对敌对势力的渗透、破坏、颠覆、分裂活动进行坚决斗争,发扬斗争精神。

最后,全面加强国家安全教育,让安全教育走进社会的每个角落,每个组织、每个个体都要接受安全教育,进一步提高全民国家安全意识和素养。此外,提升各级领导干部统筹发展和安全能力,把两项能力作为检验领导干部的重要指标来落实。

（三）提高公共安全治理水平

新安全格局涉及内部安全和外部安全两个层面,是内外兼修的安全格局。对内部安全环境而言,构建新安全格局就必须提高公共安全治理水平,编织全方位、立体化的公共安全防护网。

首先,因新产业、新业态、新技术快速发展,带来了新的安全风险。在公共安全的治理中,安全永远是放在首位的,预防则是确保安全最重要的前提。随着公共安全形势变化,建立大安全大应急框架势在必行。因为,“做好应急管理工作不仅要建立完善的专业化综合应急管理部门,让应急管理系统内的业务‘小循环’畅通无阻;也要把全政府、全社会的组织力量纳入进来,构建和完善安全应急‘大循环’系统”[14]。大安全大应急框架的实质是把应急功能嵌入式地融入已有的社会组织体系中,进一步完善公共安全体系,优化治理模式,积极推动“事后处置”的治理模式向”事前预防”的治理模式转型。

其次,不断优化国家应急管理体系。一方面,加强对重点行业、重点领域安全监管力度和安全生产风险专项整治力度,守住底线,降低风险系数。另一方面,从综合性消防救援队伍、应急物资储备、应急指挥信息和综合监测预警网络、应急救援通信保障等层面发力,增强全灾种救援能力。同时,要大力发展社会应急力量,鼓励企业救援队伍和社会志愿者积极参与应急救援工作,加强国家区域应急力量建设,提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力。

再次,深入实施食品药品安全战略。在加强食品药品安全监管的同时,进一步完善食品药品全生命周期管理机制和电子追溯体系,建立健全预防、监管、追责的制度体系。此外,加强对新发突发传染病与应用生物技术安全、实验室生物安全、生物资源和人类遗传资源安全等防范力度,健全生物安全监管预警防控体系。

（四）完善社会治理体系

社会稳定是国家安全的根基,要维护社会稳定和安全,需要正确处理新形势下人民内部矛盾,加强社会治安防控,为构建新安全格局提供内在支撑。

首先,健全共建共治共享的社会治理制度,提升社会治理效能。党的十九届四中全会对坚持和完善共建共治共享的社会治理制度提出了明确要求,全会提出“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”,这是推进我国社会治理现代化的重要制度保障。制度优势转化为治理效能,就必须提升社会治理的相关理念、机制和方法。

其次,完善源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制。基层是社会治理的前沿和重心,一切社会矛盾和问题都是从基层往外扩散和蔓延的,而人民内部矛盾则是影响社会稳定的不确定性因素。因此,在基层社会治理中坚持和发展新时代“枫桥经验”,做好人民信访工作,加强和改进基层社会矛盾纠纷多元化解机制,从而为有效解决人民内部矛盾打下良好的社会基础。

再次,加快推进市域社会治理现代化,提高市域社会治理能力。市域社会治理是国家治理的重要组成部分,是推进基层社会治理现代化的关键一环。因为,“市域社会治理具有承上启下的枢纽作用,既是国家社会治理大政方针的执行者和落实者,又是基层社会治理的指导者和推动者。由于市域层面具有较为完备的社会治理体系,具有解决基层社会治理中重大矛盾问题的资源能力”[15],是基层社会治理中最具统领能力的层级。因此,从市域的治理视野和资源协调的能力出发,加快推进市域社会治理体系和能力现代化,是提升基层社会治理水平的有效途径。

最后,强化社会治安整体防控。一方面,社会治安既要靠专业的治安部门,用法治化、专业化、智能化的手段去加强社会治安。但又要靠广大人民群众,发挥群众的力量。只有做到专群结合、群防群治,才能达到群防群治的目标。此外,推进扫黑除恶常态化,依法严惩群众反映强烈的各类违法犯罪活动,避免一般违法犯罪上升为影响社会稳定的危害因素。另一方面,积极营造见义勇为社会氛围,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。天下大同,人人为公,只有全体人民共同参与,携手治理,发挥群防群治的力量,社会治理才能获得不竭的动能,治理效能才能发挥最大价值。

结语

发展和安全作为党和国家事业布局中的一项重大课题,在把握二者关系时要用统筹的思维去审视。经过历史的检验和现实的考验,坚持统筹发展和安全是符合当下时代要求,并成为治国理政重要原则的战略思想。从“以新安全格局保障新发展格局”,这一逻辑关系分析,二者相辅相成,互为补充。从深层逻辑看,以新安全格局保障新发展格局,实则为全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标,以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴,提供安全保障和物质基础,而不仅仅是为了保经济发展。这才是新安全格局和新发展格局的提出缘由,更是“以新安全格局保障新发展格局”这一重要论断所指向的终极目标。