深化集体林权制度改革促进我国林业发展——由农户营林积极性引发的思考

■陈茜

（广东金融学院）

生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央加快推进生态文明建设顶层设计，不断丰富和完善生态文明思想。习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议内蒙古代表团审议时强调“保持加强生态文明建设的战略定力”。保护生态环境，守住生态红线，在生态文明的建设中的根本，而林业在此其中起到了至关重要的作用。林业兼具生态功能、经济功能和社会功能，既是经济产业，也是绿色屏障，因此林业可持续发展显得至关重要。林业的发展，离不开农户的积极参与，农户是森林经营的主要参与者，是林业政策的具体实施者与受惠者，农户的营林积极性直接关系到林业的可持续发展。

1 新一轮集体林权制度改革取得的成效

2008年在全国范围内全面展开的新一轮集体林权制度改革（以下简称“林权改革”）迄今已历时十年，主体改革已经完成，通过林地四至边界的明晰、林地产权配置，保障了农户权益，实现了我国林地面积和林木蓄积量的大大提升。此次林权改革被赋予了重大的历史使命，被视为是当前农村经营制度的又一重大改变，在我国整个市场化改革中具有重要地位，其意义不亚于家庭联产承包责任制改革（厉以宁，2011）。总体而言，此次林权改革的主要目标是通过产权的有效配置实现以提高森林质量为基础的林业可持续发展。截至目前，98%的农户已获得林地经营权和林木所有权（国家林业局“集体林权制度改革监测”项目组，2017）。据第八次全国森林资源清查统计数据显示，我国森林面积已达到2.084亿公顷，森林覆盖率21.63%，森林蓄积量高达151.37亿m3。

2 林权改革中存在的问题——农民潜在的营林积极性尚未得到充分发挥

从逻辑上讲，农户森林经营的积极性应该有一个质的飞跃，但事实表明农户潜在的森林经营积极性尚未得到充分发挥[1]。数据显示，林权改革后有69.4%的农户没有造林。林权改革以来多数南方集体林区农户对生产要素配置的积极性没有多大改观，农户仍粗放地经营林地，甚至出现近20亿亩集体林地长期闲置、无人经营的现象[2]。据全国第八次森林资源清查，集体林地面积占我国林地面积的60.01%，但其生产力水平仅分别相当于全国和国有林平均水平的75.40%和51.88%，且亩均蓄积量不足2m3（1.94m3），远低于世界平均水平（6m3）。林权改革后农户的营林积极性显著增加：速生林和经济林等商品林增长较快，但是具有较高生态价值的混交林和天然林并未有显著增长。部分农户虽然表现出日渐明显的森林经营的愿望，但实际上愿望还没有转化为现实行动。甚至出现了部分农户在林权改革后并未在森林管理活动中投入任何资本的现象[3]。

此次改革预期成果与农业家庭联产承包责任制改革带来的农户生产积极性大幅度提高和粮食产量翻倍[4]相比形成鲜明的反差。也有批评者认为此次林权改革违背了林业的经营特性，现有林业政策的系统性和激励性不强[5]。

3 农户营林积极性不高的原因

3.1 林业高风险、长周期的天然弱质性

林木的生长周期少则十余年，多则上百年，在此期间农户可能还需面临林木病虫害、火灾、偷砍偷伐、以及木材市场价格下跌等一系列自然风险和市场风险，以及林业政策变动的政策风险。森林经营的高风险、长周期的天然弱质性，大大抑制了农户的营林积极性，也影响了农户的收入生计水平。部分农户宁可把林地流转出去，外出打工，也不愿意从事营林生产。

3.2 营林劳动力外移

随着城镇化的发展和产业比较优势的存在，导致农村劳动力大量向非农业产业转移，相比长周期的营林投入获得的收入，非农务工收入更易获得，且无需前期投入。农户的森林经营意愿和林业投入水平都大大降低，导致了集体林区林业生产劳动力严重不足，阻碍了林业的发展。

3.3 林地细碎化程度高

林权改革加剧了林地的细碎化程度。林地细碎化的主要特征表现为农户拥有的地块数量不断增多，但平均地块面积逐渐减小。现实中，大部分农户拥有的林地分散，难以实现林业规模经营，产生规模经济效应，不利于林业的规模化发展，最终导致林产品缺乏市场竞争力，影响农户收益[6]，而收益恰恰是农户从事林业生产的首要考虑因素。众多学者通过研究发现，林地的细碎化程度制约了农户的营林积极性，林地细碎化程度越高，农户从事林业生产的积极性和营林投入均越低[7]。

3.4 采伐指标难以获得

目前我国实施森林分类经营管理制度。该制度下，根据森林的经营目的和主导功能的不同，将森林分为公益林和商品林。公益林以发挥生态效益、社会效益为主导功能，包括防护林和特用林两种。商品林以生产木材、薪材和其他工业原料等为主要经营目的，包括用材林、经济林和薪炭林。

我国公益林采伐制度严苛，只准许实施抚育和更新性质的采伐，部分名胜古迹和自然保护区的林木甚至严禁任何采伐。对于商品林，实施采伐限额管理制度，只有在获得采伐指标的前提下农户才可对林木进行砍伐。在分类经营管理和采伐限额管理制度下，经营公益农户无法从营林生产中获得收入，即使得到了一定的生态补偿，但由于公益林生态补偿标准较低，公益农户的营林积极性不高。木材等林产品的销售收入是商品农户的主要收入来源，如果没有成功申请到林木采伐指标，那么农户便没有营林收入。但现实中林木采伐指标的申请需要经过繁琐的审批程序，往往难以取得。因此，采伐限额管理制度虽然一定程度上保护了森林资源，更好地发挥了森林的生态价值，但也抑制了农户的营林积极性。

3.5 林业资金缺乏

据随着我国林权改革的推进和我国林业的发展，林业资金的需求上升，但是贷款难、营林资金缺乏成为了制约农户开展营林活动的重要约束，严重影响了农户的营林积极性和营林投入。众多学者通过调查研究发现，农民营林资金来源主要是自有资金（约占90%），由于银行等金融机构的授信机制严格，散户很难从金融机构获得贷款，实际借款规模仅为借款需求的52%。少数资金需求量较大的林业大户可以通过正规金融机构获得资金，但是大部分农户仍通过非正规金融提供的信用拆借，尤其是其向亲戚朋友的借款，获得林业资金的来源，普惠金融并未完全集体林区并未能完全实现。林权抵押贷款开辟了农户融资发展生产经营林业的新途径，农户可以通过向银行等金融抵押林地使用权和林木所有权来获得营林资金。但是从目前我国林权抵押贷款实施现状看，尚处于起步阶段尚存在许多问题，有待解决与完善。

4 对策与建议

4.1 继续深化主体改革

迄今为止，新一轮集体林权改革的主体改革已经基本完成，改革红利在源源不断地释放：南方大部分集体农户通过林权改革获得的林地使用权证、林地使用面积增加、林木蓄积量增大、农户实现了增收，改革绩效得到大部分农户的支持和肯定。但是改革后的林区仍然面临着如何稳步增加亩均森林蓄积量、提升森林质量、完善采伐制度、发展林业规模经营等问题。

4.2 深入推进各项配套改革措施

完善公益林补偿制度，秉承“谁开发谁保护、谁受益、谁补偿”的原则，建立森林生态效益补偿基金，进一步提高补偿标准，探索分类补偿办法，同时拓展多渠道补偿的途径。

完善林木采伐限额管理制度，为农户增加营林收入创造宽松环境和有利条件。一方面加快推进依据森林经营方案自上而下编制森林采伐限额的改革，另一方面在现有基础上，进一步降低育林基金的征收标准，减轻农户负担。

4.3 大力发展林权抵押贷款和林业保险，构建林业金融体系

林业资金缺乏是抑制农户从事林业生产的重要因素之一，伴随着主体改革的完成，林地基本完成了确权发证的工作，以林地和林木为抵押的抵押贷款项目可以很好地位农户解决营林资金融通的问题。但目前由于林权抵押贷款对抵押对象范围限制严格，个体农户很难从银行等金融机构贷款，因此建议金融机构加大适当放宽抵押对象范围，开发出更多适合个体农户的信贷产品,大力推进小额金融服务。

林业保险是抵御营林风险的重要措施之一。目前森林保险的参与主体主要是林业企业和农户，森林保险险种主要针对对森林火灾、病虫鼠害等自然风险，较为单一。农户风险意识和投保积极性有待提高。建议政府进一步推进政策性保险制度，通过贴息等形式积极引导农户参与林业生产，扩大保险的种类、面积，帮助农户提高抵御林业自然灾害和其他风险的能力。

4.4 加强林地流转，促进林业规模化经营

各级政府应为农户搭建林权和林地流转的平台，组织交易，促进林权林地流转，降低林地细碎化程度，促进林业规模化经营。同时，大力开展林权林地流转的相关政策的宣传，使农户在流转中充分体会林权林地流转在盘活林业资产、促进林业增收中的重要意义。同时，加快森林资源评估机构培建设和专业评估人才培训工作；规范林产品交易要素市场，加强执法。扶持农民林业合作组织的发展，更好地增强农民抵御市场风险的能力，推进林业规模化、产业化、标准化、集约化经营。