“善治”视角下营商环境的刑事法治保障研究

程梦颖 梁志弘

摘要：采用文献资料法、逻辑演绎法，对最高人民检察院第二十四批指导性案例进行研究分析，试图从“善治”视角下解构营商环境的刑事法治保障研究。研究发现，公检两部门对案件事实调查原则存在“点”与“面”，调查过程的“简”与“繁”及调查结果认定：“立”与“破”的鲜明对比，对案件调查存在明显差异。提出了以人民主体为调查准绳，广纳群体意见；适当运用《行政处罚》，减少刑事立案；多部门共享联动，制定调查合作清单和以案件事实依据，建立刑事案件“立”与“破”审理机制的刑事法治保障优化策略。最后，以此为基础，针对营造良好营商环境的刑事调查与法治保障提出相关建议：强化工作责任，规范公职人员的行为准则；强化刑事调查法治服务主体原则；打造服务型政府，把“放管服”融入营商环境的刑事法治调查保障中。

关键词：营商环境；刑事调查；公安机关；检察院

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.23.065

0引言

2017年最高人民法院印發《关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》，法发〔2017〕23号的通知，旨在“为改善投资和市场环境，营造稳定公平透明、可预期的营商环境”提供司法建议。2019年国务院颁布《优化营商环境条例》，对法治保障做出了全面深刻地阐释，着重强调国家根据优化营商环境需要，依照法定权限和程序及时制定合理的法律规章制度，优化当前存在的营商环境问题，还原市场在经济发展主体的决定性作用，营造一个公平有序，公开透明的营商环境。

如今，在全球疫情侵袭下，世界各国经济发展受到重创，经济下滑明显。我国通过精准的疫情防控及优化经济体制改革，国民经济增长呈现出上升趋势，实属不易。然而经济增长的背后所暴露出的“营商环境”刑事案例实属令人揪心。据江西省高级人民法院关于全省法院服务保障营商环境优化工作情况的报告：2017年以来（截至今年5月31日，下同），全省法院办结各类案件1922335件，其中涉企业案件799691件。“营商环境”不佳成为中国市场经济稳步增长的一大“阻碍”，其涉及面广、影响恶劣及错综复杂等特点成为当前我国刑事法治治理的一大难题。如何“有效治理”，“科学治理”抑或者采取何种措施来最大化的减少“营商环境”不佳对于市场带来的冲击，是法学界亟须攻克的难题。基于此，为了较为深入的了解当前我国“营商环境”存在的问题，本文选取最高人民检察院第二十四批部分指导性案例进行深入剖析，基于“善治”视角下来探索“营商环境”的刑事法治保障研究。

1“善治”的概念与作用

根据全球治理委员会的定义，“治理是个人、公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总称，它是使相互冲突或不同利益群体相互在某种目标达成包容一致或者采取合作行为的持续的过程”。“善治”作为治理体系的一种最佳治理路径，代表广大共同利益者的共同利益。“善治”的概念，是它所要创造的结构或者秩序不能由外界强加；它的作用发挥，是要依靠多种进行统治的以及相互发生影响的行为者的互动。俞可平教授认为：中国特色社会主义视域下“善治”的基本要素包括合法性、透明性、责任性、回应、法治、有效、参与、稳定、廉洁、公正十个方面。换言之，“善治”的最突出的特点是就是全面性，其中参与主体必须囊括不同的公众利益主体。

本文中选取最高人民检察院第二十四批部分指导性案例（检例第90、91、92号）分析归纳发现，三个案例从事由生产到立案调查，再到最终审判，法检两院基于大量的走访调查与论证分析，努力把各个案件事由回归真相，将原本法院判定的案件基于大量证据的基础上重新审判或者撤案，体现了人民民主性服务性的特点，将“善治”融入刑事法治保障研究当中，有效了维护当地的营商环境（案例详见：最高人民检察院官网：https：//www.spp.gov.cn） 。

2第二十四批营商环境指导性案例分析

最高人民检察院第二十四批部分指导性案例（检例第90、91、92号）是全国营商环境的典型案例，突出了当前营商环境存在的突出问题（案例详见：最高人民检察院官网：https：//www.spp.gov.cn）。从检例第90、91及92号三个案例分析来看，案件从最初到公安局介入到检察院阶段，除了案件的复杂性之外，公安与检察院基于证据链的固定及案件的事实发展，两部门在对待案件的发展看法及案件处置方面呈现出较大的差异，具体表现在三个方面（案例详见：最高人民检察院官网：https：//www.spp.gov.cn）。

2.1公检两部门对案件事实调查原则：“点”与“面”

三个营商环境案例之所以作为最高人民检察院第24批指导性案例，基于案件事实调查原则来看普遍存在“点”与“面”的特点。譬如，典型第90号案件，甲、乙、丙三家工程串标立案。虽然公检两家单位都在调查案件过程中基于“证据至上”的原则进行调查，但对后续的处理结果有着较大的影响。检例第90号案件当地公安机关仅是基于案件本身的浅层事实，依据单一的材料而立案。同时，公安机关在本案实际调查中仅是基于甲、乙、丙三家公司串案进行调查外，未能对政府管理主体进行函调，与当地检察院较为全面的调查形成明显反差。在第90号案件中，甲、乙、丙三家公司涉及的合同串标案，案件所属当地公安机关未能将利益主体放在江苏省连云港市海州区政府对“尾矿坝”提出委托开发及防止国有资产流失的这一事实上，将其简单判定为串通投标的刑事案件。检例第91号案例中甲分别与乙、丙两家公司签订钦州市钦北区引水供水工程《建设工程施工合同》，但因支付工程款问题而产生的纠纷引起公安机关介入，当地公安机关基于简单的甲公司未支付工程款这一事实，则以温某某涉嫌合同诈骗罪，刑事立案。

2.2公检两部门对案件事实调查过程：“简”与“繁”

检例第90、91、92号三个营商环境案例在历经公安局侦查阶段予以立案（案例详见：最高人民检察院官网：https：//www.spp.gov.cn）。譬如，检例第90号案例，公安机关立案视角是基于在招投标中甲、乙两家公司合作参与竞拍，当地公安机关基于浅层事实以涉嫌串通投标罪对许某某、包某某立案侦查立案，引发关注。检例第91号案例中公安机关只简单的调查出甲公司未支付工程价款这一事实，则以温某某涉嫌合同诈骗罪予以刑事立案。检例第92号则是因甲、乙两家公司因合同纠纷立案，案件在法院执行过程中由于甲公司拒不履行再次起诉到法院，但法院认为青浦区人民法院调查发现，被执行人甲公司经营地不明，无可供执行，故决定法院中止本次执行程序（案例详见：最高人民检察院官网：https：//www.spp.gov.cn）。从以上三个案例来看，当地公安机关在立案侦查过程存在较大漏洞，立案过程简单，尤其是对工程主体发包方未能进行详尽的调查，甚至忽略。相反检察院基于大量事实依据，调查主体过程不仅涉及案件当时本身，还对社会效应，民主生活进行繁琐细致的调研，其目的尽可能的还原事实真相，最终将公安机关调查立案，通过公检机关多次洽谈，调查取证等司法程序，将案件重新审理，与公安机关的简单立案程序形成鲜明比较。

2.3公检两部门对案件事实结果认定：“立”与“破”

三个营商环境案例最新鲜明的特点是公检两家基于事实调查过程中能主动找到案件漏洞，共同纠正错误事实，将案件事实结果认定的“立”与“破”贯穿于司法实践中，体现于司法发展的公正性与透明性。从“立”的角度而言，案件所属的当地公安局都积极承担着本地区的案件立案审理，虽然侦查结果难免令人满意。但案件所属的当地检察院认真履行监督职责，全方位对案件进行监督，将案件事实调查结果积极与案件所属当地公安局积极协调沟通，使得原本立案的案件撤案，依据综合调查事实结果进行重新审理，破除了过往案件立案判定不纠的“绝对事实”，从而撼动所谓的影响司法的权威性的误读。譬如，令人诧异的是，在本案（91号案件）此后，公安机关未传唤温某某，也未采取刑事强制措施，直至2019年8月13日，温某某被公安机关采取刑事拘留措施，并被延长刑事拘留期限至9月12日。也就是說，当地公安机关虽立案调查，但未能对案件当事人进行实质性调查，同时对于公安机关也未能对延长刑事强制措施给予合理解释或予以说明。

3“善治”视角下营商环境的刑事调查事法治保障优化策略

3.1以人民主体调查为准绳，广纳群体意见

善治的核心就是将人民作为治理主体，发挥人民主体治理的力量。最高人民检察院第24批典型案例中，案件当地所属公安机关基于案件事实进行立案调查，进入当地检察院监督阶段，检察院基于大量调查取得的客观事实，经与公安机关积极沟通协商，将案件重新审理。不难发现，有关营商环境案件刑事调查与法治保障需要以人民主体调查为准绳，广纳群体意见，笔者认为需要从以下两个方面进行完善。一方面，关注案件本身，协同考虑案件发生的客观性。检例第90案件中，公安机关仅是关注案件本身，将其立案为串标案。但连云港市海州区政府管辖的“尾矿坝”是政府主动委托项目，明确提出的资产保护不外流的合理诉求。因此，案件所属公安机关重点调查工程主体方，协同考虑案件发生的客观性。另一方面，注重案件的社会效果，准确判定案件事发的结果对社会造成的影响是利是弊。本案中，不难发现连云港市海州区政府管辖的“尾矿坝”通过委托企业治理，不仅减少了当地政府的财政支付，还防止国有资产流失；修复了生态环境，直接受益于人民群众。因此案件的侦查过程中应广纳群体意见，将社会效果考虑其中。

3.2适当运用《行政处罚》，减少刑事立案

《行政处罚》是行政法作为控权之法最为典型和鲜明的体现，蕴含“民权保障” “良法善治”“行政法治”的价值内核；在于对“营商环境”的优化，即通过“法治”进而营造稳定公平透明、可预期的营商环境以更大程度激发市场活力和社会创造力。完善营商环境的刑事法治保障研究过程中，必定将适当运用《行政处罚》作为营商环境的保护措施。一方面，《行政处罚》既能规避许多企业在营商环境中面临违法问题，规范企业之间的正常营商；同时针对不同营商环境中存在的违法问题通过行政处罚的方式来以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。如检例第90号案，可将《行政处罚》运用到本次案例中，针对甲、乙、丙三家因投标纠纷按照有关规定进行行政处罚，规范投标程序机制，减少刑事立案。可以减少委托企业因疲于应付司法案件诉讼等文书作业，而无法集中精力参与国家治理，导致破坏正常的营商环境，最终会打击民营企业积极进入政府公共服务行业的积极性。

3.3多部门共享联动，制定调查合作清单

有效、参与、稳定作为“善治”治理的主要特征之一。国内营商环境复杂多变、不稳定等对我国国民经济稳定增长产生了重要影响。面对错综复杂的营商环境刑事案例，因涉及不同主体利益方的纠缠，违法犯罪事实隐匿性、证据收集困难等因素交织。公、检、法三家作为法治实施主体单位，需共享联动，制定调查合作清单。一方面，在侦查取证、固定证据等方面除了共享之外，以调查合作清单制度来明晰部门之间的责任。另一方面，多部门有效参与，采取工作联席制固定不同部门之间的合作。检例第92号案件的执行过程中，法院以无法查找到甲公司资产，并裁定终结本次执行程序的事实。后续营商环境中的刑事保障中，要积极召开工作联席制度，尤其是对经济数目较大，对社会经济稳定发展产生较大影响力的大案、要案更是要多部门合作，听取各方意见，达成办案共识，夯实从严、从谨、从正等工作作风，为当时的营商环境创造做出有益贡献（案例详见：最高人民检察院官网：https：//www.spp.gov.cn）。

3.4以案件事实依据，建立刑事案件“立”与“破”审理机制

合法性、透明性、责任性、回应与法治是“善治”的重要举措。检例第90号、91号及92号三个典型的营商环境案例都是以案件事实依据，将“立”与“破”融入刑事法治保障中，最终有效捍卫了司法公正，保护了人民财产安全。

一是秉持案件审理的合法性与透明性，案件从立案到审理，因定期的与案件当事人、利益主任者、企业或者个人召开案件的协调会，积极听取各方诉求。

二是明确不同部门之间主体责任意识，回应社会关切的营商环境中涉嫌金融的法治问题，充分发挥金融仲裁院、金融法庭、金融纠纷人民调解委员会“三位一体”办公优势，深入推进清收处置银行业不良贷款、打击“非法代理退保”、金融案件侦办执行攻坚、金融领域风险防范法治宣传教育四个专项行动，实现涉金融类案件专案专办、速裁速判。

三是科学合理的构建刑事案件“立”与“破”审理机制，针对营商环境中可能出现的误判或者错判，应基于案件事实依据为准绳的基础上，开展刑事案件的“立”与“破”审理机制，高度重视涉案企业或个人合理诉求，以工作联席制方式，多部门共同参与合理决策。

4营造良好营商环境的刑事调查与法治保障的建议

通过对最高人民检察院第二十四批指导性案例分析发现，刑事调查与法治保障工作仍然任重而道远。想要营造一个良好的营商环境，在刑事调查方面，笔者认为应当从以下几个方面切入。

一是強化工作责任，规范公职人员的行为准则。譬如，检例第91号案件，案件当地所属公安机关既然以合同诈骗立案，为什么直到案发后，未能传唤温某某，也未采取刑事强制措施。本案中当地公安机关未能给出合理解释，这是属于典型的工作失职，有损公职人员的公信力，为此后续对营商环境的刑事调查与法治保障改革机制中，首要任务是规范公职人员的行为准则，重拾司法机关工作人员的公信力。

二是强化刑事调查法治服务主体原则，检例第92号案件中，涉及金额较大（3250995.5元），都是对社会经济发展影响较大的大案、要案，经法院调查发现，被执行人甲公司经营地不明，无可供执行的财产，经乙公司确认并同意后，于2018年2月27日裁定终结本次执行程序。直到本年度3个月后，在案件当地所属检察机关的协同配合下，2018年5月9日，青浦区人民法院恢复执行程序，甲、乙公司协商和解，但甲公司多次催缴，屡次被拒而报警，但当地公安局拒不立案。随后当地检察院要求发出《要求说明不立案理由通知书》，公安局未能提出来站得住脚的理由。显然，当地公安局这种人民主体性的服务意识不够，需要进一步强化。

三是打造服务型政府，把“放管服”融入营商环境的刑事法治调查保障中。政府对经济发展的促进和保障作用能否有效发挥，很大程度上取决于政府和市场的关系定位是否准确，处理好政府和市场的关系，需要坚持简政放权、放管结合、优化服务。检例第90号、91号案件都是政府主导下的项目委托工程，吸引了民营企业积极参与，却在具体实施过程中因利益纠纷引发一系列的刑事案件值得反思。一方面政府作为工程发包的主体方，虽已按合约进行委托，但作为项目工程的监督管理者理应做好监督责任，全程的监督项目委托工程施工全程，在涉及工程实施利益攸关方产生纠纷时应主动进行“前站”调解，调解不成的需要积极配合公安机关、检察院等部门的调查取证工作。此外，还需进一步强化责任共同体意识，积极为工程利益攸关方提供解决问题办法，规避因项目委托工程产生的刑事调查法治纠纷切忌直接由当地公检法直接介入而导致停工停产，影响当地整体经济发展。

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