增值税留抵退税政策运行现状及推进建议研究

文/刘小艳（上海成郗环保成套设备有限公司）

在税制改革过程中，减税降费政策不断出台执行，特别是2018年针对高新技术企业、先进制造企业等推行的增值税期末留抵税额予以退还政策，其在促进改革和优化营商环境方面作用显著，但是，增值税留抵退税政策运行中仍存在一定的短板，完善增值税留抵退税政策并加快执行是当前税制改革的主要任务之一。

一、增值税留抵退税政策概述及其运行意义分析

（一）增值税留抵退税政策概述

增值税留抵退税政策是在国内外经济形势、社会形势以及税务改革等的影响下提出和执行的，在增值税留抵退税政策全面执行期间，受经营环境影响和留抵退税政策制度化影响，国家财政部门、税务部门、海关部门等联合出台有关深化增值税改革的公告文件，对增值税留抵退税政策的具体内容、要求规定等进行明确和强调，在公告文件中指出解除增值税留抵退税的行业限制，从2019年4月1日起对于符合增值税留抵退税政策要求的纳税人给予申请退还留抵税额的机会。同时，《国家税务总局关于办理增值税期末留抵退税有关事项的公告》中详细说明留抵退税的基本流程和原则规定，为纳税人申请增值税留抵退税提供有效依据。

（二）增值税留抵退税政策运行意义

增值税留抵退税政策的运行意义主要表现为：第一，优化营商环境，吸引国外资本流入市场。根据资本逐利性来看，国外资本倾向于进入营商环境优质的国家，重视投资收益是否最大化、投资成本最小化，而影响投资成本的关键因素是税收，具体反映为应缴税额、纳税人遵从税法规定而产生行政成本以及税收遵从成本。近几年来我国的营商环境质量快速提升，在世界多个经济体中，我国营商环境较为优质，在世界排名靠前，但是，在对营商环境指标量化后，其中的纳税指标排名靠后，如果增值税留抵不退将直接影响纳税指标排名和营商环境排名。因此，为引入更多的国外资本流入经济市场，首要任务是通过优化纳税指标提高营商环境质量，全面实施增值税留抵退税制度，促使纳税指标排名提升，提高税收竞争实力；第二，缩小区域财政收入差距，解决地区经济发展不均衡问题。增值税是财政税收的核心，在税收总额中占比将近40%，任何针对增值税的政策都将影响财政部和各地区政府的收入，而且由于增值税税基流动性和各地区产业结构、经济体量差异的影响，必然出现销项税形成地区和进项税产生地区不同的问题，即在某一地区征税，留抵税额在另一地区。实行增值税留抵退税政策对各地区财政收入分配影响较深，假若留抵不退，则将因生产力、经济实力差异导致各地区财政收入不均衡，地区经济差异过大，加剧社会发展和经济发展矛盾。因此，为缩小各地区财政收入差距以及解决各地区经济发展不均衡的问题，必然要实行增值税留抵退税，将超额进项税退还给纳税人。

二、增值税留抵退税政策运行现状

（一）针对特定纳税人、涉税事项实施留抵退税政策

早期留抵退税政策适用于特定纳税人的涉税事项，纳税人的留抵税额基本是一次性退还，此阶段的增值税留抵退税政策内容完善性、规范性不足，作用范围小，但是为后续的留抵退税制度化夯实基础。

比如，政府部门为了扶持和鼓励集成电路行业发展，针对其在经营过程中因采购高价值设备而引起的增值税进项税占用资金问题，从2011年开始面向集成电路相关企业对外采购设备产生的增值税留抵税额进行退税返还。

（二）对于部分行业的存量留抵税额实行退税

在营改增全面执行以来，增值税抵扣链条已经在所有行业中打通，纳税人经营过程中产生的增值税留抵税额逐年增长，虽然减税降费政策不断提出和执行，但是高额的增值税留抵税额并未使纳税人的税负显著降低，仍然深受税负过重的困扰。为进一步深化减税降费政策作用，在2018年相关部门将增值税留抵退税政策适用范围逐步扩大至制造行业、现代服务行业、电网企业等，按政策要求的比例面向符合条件的纳税人企业退还2015-2017年的存量留抵税。此项举措表明我国的增值税留抵退税制度建设更进一步，留抵退税范围将不再局限于特定纳税人、涉税事项，影响范围扩大，同时精准解决存量留抵税额过多问题，解决纳税人的税负沉淀，减轻其税负压力。

（三）全行业实行增值税留抵退税政策

2019年4月1日增值税留抵退税制度在全行业范围内试行，相关部门通过对财政承受力、骗税风险进行研判，针对申请增值税留抵退税的纳税人制定条件，并且规定按照60%进项税比例退还增量留抵税。同时，政府对增值税留抵退税的资格条件、退税额计算、退税程序、出口退税申报等提出明确规定，方便纳税人按流程操作。现阶段国内增值税留抵退税政策基本完善，留抵退税制度全面实行，行业限制已取消，退税申请操作指引清晰，现代增值税管理制度基础已基本建立，增值税管理已向国际发展趋势靠拢。

三、增值税留抵退税政策推进建议策略

（一）拓宽政策限制条件，制定长期留抵退税制度

增值税留抵退税政策的落实执行效果直接影响财政分配，在财政资金有限的条件下，增值税留抵退税政策是否合宜、是否惠及各行业领域、是否可以促进经济发展，都是目前税制改革的重要课题。

目前增值税留抵退税政策符合我国基本国情，从国家层面来看，政策相对合理，但是，从纳税人角度分析，增值税留抵退税中的限制条件，无疑对纳税人享受优惠造成阻碍，对此，为进一步强化增值税留抵退税政策在减税降费方面的效力，政府部门可在考虑实际环境的基础之上，适度拓宽政策限制条件，进一步加大留抵退税力度。

具体建议如下：

第一，将“连续六个月均产生留抵税额”条件调整为“留抵退税额累计达到50万”，避免纳税人在前五个月均产生高额增值税留抵税额而第六个月未产生留抵税额的情况下无法通过留抵退税申请；

第二，拓宽纳税人纳税信用等级限制，可将纳税信用等级为M级的纳税人纳入政策适用范围，以此避免M级纳税人因新采购物资而产生大量留抵税额却无法享受退税政策的情况；

第三，取消退税计算时的60%比例限制条件，现阶段的留抵退税政策主要针对增量留抵税额，而增量留抵税额的体量有限，加之农业、服务业等行业在经营过程中所产生的增值税留抵税额较少，因此，取消60%比例限制条件是财政可承受的。

我国对增值税留抵退税政策的优化调整从未停止，最后必然形成相对完善、可长期留存的增值税留抵退税制度，在制度形成期间，需要建立政策制定、执行、反馈循环系统，从而精准优化政策内容，提高政策的实用性。

在政策制定、执行、反馈的循环系统中，反馈环节最易被忽视，增值税留抵退税政策在执行期间客观存在滞后性，政策内容落后于税收实际，从而出现政策与实际剥离的风险，因此，应当尽快建立完善的反馈机制，快速地将增值税留抵退税政策执行中产生的问题反馈至相应部门进行处理，夯实建设长期留抵退税制度建设基础，强化基层税务机关的执行力。关于增值税留抵退税政策执行反馈工作，在实务中应当注意以下内容：

第一，深度调查政策执行机构的意见、基层部门税收执法问题，将意见问题整合汇总后向上级部门反馈；

第二，基层税务机关所反馈的政策运行问题，以及纳税人意见，需要经专人整理后传递给各税收业务司局，由其对信息进行研判处理，并将处理意见下达至各处；

第三，各基层部门收到处理意见之后进行落实，在实际征管中进入下一循环。完整的循环系统能够实时调整增值税留抵退税政策，摸索建立适合国情的长期留抵退税制度，逐步提高政策运行质效。

（二）借助信息化手段精简政策执行流程

增值税留抵退税政策的执行流程越复杂，则政策执行效率越低，整体效益难以达到预期，影响基层税收执法机关和纳税人的政策执行积极性，对此，建议采用信息技术手段进一步简化增值税留抵退税政策执行流程，最大限度地降低政策执行难度和成本。首先，推行线上办税，缩短办理增值税留抵退税的时间，降低退税成本以及执法人员的工作压力，在办理增值税留抵退税过程中充分利用信息技术手段，便于纳税人快速了解政策内容、退税流程、退税计算等，并且实时关注退税业务办理进度；其次，利用信息管理系统对增值税留抵退税申请执行过程进行审核，基于增值税期末留抵退税中的风险点建立风险模型，将其融入金税四期系统，在处理纳税人退税申请时，由系统自动审核风险点，向存在风险的纳税人提醒风险点，警示税收管理人员在审批时重点核查相关风险，判断是否通过审批。

（三）建立政策执行绩效考核标准

通过绩效考核能够促进提升增值税留抵退税政策执行效率，以及政策执行积极性有效减少政策执行期间的不作为现象。针对增值税留抵退税政策执行建立绩效考核标准，具体可从以下几方面入手：

第一，设计差异化绩效考核标准，增值税留退税政策目前面向全行业，而且纳税人的经营规模、经营业务类型、经营情况、进项税构成、销项税构成等各有不同，申请增值税期末留抵退税的额度也有所差异，如果统一规定退税业务办理时间，则可能出现部分纳税人无法成功办理留抵退税业务。对此，应当在固定办理时间基础之上，提出可申请延期政策，便于经营业务复杂、申请退税额度较高的纳税人可向当地税务机关申请延期退税，如此即可保证纳税服务和纳税时限不受影响，也可实现人性化税收执法，给予存在特殊情况的纳税人充足的缴税时间。同时需要在税收管理系统内设计监督模块，对超期办理的退税业务进行跟踪监管；

第二，突破固定形式标准，将增值税留抵退税政策执行绩效考核落在实处，建议相关部门对绩效考核标准形式化问题进行解决，比如，将人工指导纳税人增值税期末留抵退税，调整为利用税务企业号、信息管理平台等形式向纳税人推送政策、可申请的退税额度、申请方法程序、申请时间限制等，再利用手机短信向纳税人提醒查收相关信息。同时，针对部分行业的100%退税规定，在此基础上加入容错区间，并对留抵退税金额多且时间长的纳税人重点指导，要求其保留相关资料以待查验，对于留抵退税金额较少或时间短的纳税人，则可灵活退税或是继续留抵；

第三，建议增加质量性标准的权重，目前对于增值税留抵退税政策的绩效考核标准主要停留在时间和完成度等数量性标准，建议增加留抵退税审批质量标准，从严控制审批工作，严防不作为风险。

（四）配备优质人才适应政策执行要求

人才是执行增值税留抵退税政策的关键基础，在政策执行期间基层税务机构的员工对政策执行效率起决定性作用。

就目前实际情况而言，基层税务机构中人才缺口较大，对此，相关部门在人才资源分配时应当适度向基层税务机构倾斜，均衡税务机构人员的工作量，减轻员工的工作压力。针对基层税务机关人力资源分布不平衡问题，应当及时采取有效措施进行调整，比如，在分配人力资源时，将税务机构人均管户数量作为主要的分配标准，适度增加人力资源分配数量，配备足够多的优质人才，在增值税留抵退税政策执行中形成合力。

（五）引入税务中介机构协助企业执行政策

在西方国家，引入中介机构协助执行税收政策、完成征纳已是常态，但是，我国税务中介行业的发展尚未成熟，市场中的税务中介机构质量参差不齐，税务中介机构按照节税比例向企业收取服务费用，一般情况下节税比例越高，则收费越低，通常懂得风险控制的中介机构，往往选择与企业协商合理的服务价格，不按比例收取费用，如此即可控制自身风险，也可控制企业风险，但是部分中介机构风险控制水平低，且在利益驱动下，对企业的计税基数进行调整，以此增加节税额，期望多收服务费用，导致企业面临补税、滞纳金、罚款等风险。同时国内大多数纳税人无法长期聘用专业财税人员，缺少专业人员则难以应对增值税留抵退税政策执行，如果纳税人能够从相对专业的税务中介机构中聘请财税会计，既能够合规申请增值税期末留抵退税，依法纳税，也能够促进国内税收事业更上一层楼。因此，政府部门可鼓励税务中介机构发展，并对其采取监督管理措施，逐步完善对税务中介行业的监管，将税务中介机构作为纳税人和税务机关的沟通桥梁，充分发挥税务中介机构的作用，利用其规范征纳行为，提高税收经济效率，同时促进提升纳税人的增值税期末留抵退税申请规范性以及会计处理合规性，切实保护征纳双方的合法权益。

四、结语

综上所述，随着税制改革持续深化，各级税收机关积极执行税收优惠政策，促进发挥税收在国家治理中的作用，在市场经济高质量发展要求下，现阶段国家减税降费力度不断加大，逐步强化减税效应，通过扩大减税降费范围、力度支持市场经济发展，不断增加的减税降费需求促使增值税留抵退税政策稳定运行和发展。

增值税留抵退税政策能够有效解决纳税人现金流压力过大问题，支持纳税人加大产业投资力度、技术设备创新，进一步激发市场活力，为国内市场发展、营商环境优化奠定基础，辅助实现国家提出的稳定市场、保证就业、助企纾困目标。