我国科技体制改革的历程与展望

■文/陈宝明（科学技术部科技人才交流开发服务中心）

改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，以及适应科技创新发展的需求，我国科技体制改革不断深入。2018年5月28日，习近平总书记在中国科学院第十九次院士大会、中国工程院第十四次院士大会上的讲话指出，科技领域是最需要不断改革的领域。这些年来，我们大力推进科技体制改革，科技体制改革全面发力、多点突破、纵深发展，科技体制改革主体架构已经确立，重要领域和关键环节改革取得实质性突破。习近平总书记的讲话，是对我国科技体制改革取得成效的系统总结。认识和评价我国的科技体制改革，要从历史发展和改革成效两个维度上看，有利于为进一步深化改革明确方向。

一、科技体制的影响因素及其作用

科技体制是国家治理体系的重要组成部分，是与科技创新主体和要素相关的管理制度、运行机制。一国的科技体制，既是对一定时期国家科技管理和运行机制状态的客观描述，也是在科技发展需求驱动下对科技发展相关制度进行主动设计和引导形成的结果。显然，科技体制是与科技创新主体和要素相关的制度安排的自然状态，同时叠加政府及各类科技创新主体之间的相互作用、相互影响。国家作为超主体的力量，能够对科技创新主体的运行机制以及相互关系进行引导设计，并通过法律、规划等手段对一定时期形成的科技体制进行固化，促使各类主体围绕科技创新形成一致的行为规范。

从总体上看，科技体制的演进受到各方面驱动因素的影响。现代科技发展早已摆脱自然演进状态，成为国家间竞争的有力武器和经济社会发展的核心要素，因此更多地需要主动设计和引导形成。而对科技体制的设计，主要受到国家体制环境、科技外部需求、自身发展规律以及未来发展预期等各方面因素的影响。

二战前，各国普遍实行分散型的科研体制，直到二战后，各个国家根据发展需要形成了各具特色的科技体制，现代科技管理体制才逐步形成，虽然根据发展的需要不断进行调整和变革，至今总体制度框架仍未发生根本变化。科技体制在形成中存在一些共性因素，或者受到共同因素的影响，包括：以促进科技发展为改革目标；尊重科技发展规律；建立保障科技发展的基本治理规范；科技利益主体关系的协调等。而现代科技体制构建呈现以下明显的趋势：越来越重视国家战略导向作用，满足国家间科技竞争的需要；不断完善科技基础制度，更好地满足科技自身发展要求；加快构建前瞻性制度安排，适应科技创新快速发展需

要。

同时，科技体制的形成又受到一些特殊因素的影响，包括：国家治理结构的不同，比如实行的是计划经济还是市场经济，相应的是分散型科研体制还是集中型科研体制；对科技发展规律和需求的把握，虽然规律客观存在，但是对规律的认识存在差异，决定了实行的科技体制存在不同；不同发展阶段的科技基础和经济社会发展需求，所实行的科技体制具有很大差异；国家的国际竞争地位，以及世界科技发展格局等，决定了各国采取不同竞争导向的科技体制。

二、我国科技体制改革目标在实践中逐步清晰

新中国成立后，我国实行的是以计划经济为基础的科技体制，突出特点是科技资源主要通过计划手段进行配置与使用，科技与经济等其他部门通过计划的方式进行联系，这种科技体制对于在特定历史时期快速形成科技研发体系、推动重点领域科技快速发展奠定了基础，为我国经济发展、国防建设和科技进步作出了重要贡献。

但是，原有的计划管理体制逐渐不适应我国经济和科技发展的需要，改革开放后，与经济体制改革相适应，我国开启了科技体制改革的进程。从总体上看，我国科技体制改革经历了由启动到运行机制逐步成形再到强化主动设计的过程，经过了相当长时间的探索，也取得了巨大成就。如果以大致10年为一个阶段，我国科技体制改革主要经历了四个阶段：

第一阶段（1985—1994年）：主要特征是打破原有计划体制，推动科技服务经济建设

1985年，中共中央发布《关于科学技术体制改革的决定》，全面启动了科技体制改革，确定了“经济建设必须依靠科学技术，科学技术工作必须面向经济建设”的战略方针，以改革拨款制度、开拓技术市场为突破口，探索科学基金制、科研课题制、同行评议制、技术合同制，创建科技园区，鼓励技术入股以及科技人员创办或领办企业等系列重大改革举措，引导科技工作面向经济建设主战场。

这一阶段科技体制改革的主要特征是配合经济体制改革的需要，逐步破除传统计划体制下的科技管理体制，推动科技与经济的紧密结合，探索形成发挥市场机制作用的新型科技体制。

第二阶段（1995—2005年）：主要特征是深入推动市场化改革

20世纪90年代中期以后，我国确立了社会主义市场经济体制的改革目标，并且初步建成社会主义市场经济。与之相适应，国家根据发展形势需要，建立和完善以市场为导向、市场机制为基础的科技体制成为我国科技体制改革的主要目标，为此作出了一系列有针对性的改革安排。1995年，中共中央、国务院作出《关于加速科学技术进步的决定》，确立“科教兴国”战略，提出“稳住一头，放开一片”的改革方针，推动科研院所分类改革。1998年，中国科学院实施知识创新工程试点。1999年，中共中央、国务院召开全国技术创新大会，部署贯彻《关于加强技术创新、发展高科技、实现产业化的决定》，提出构建企业技术创新主体、推动应用型科研机构企业化转制、建设国家知识创新体系，以及加速科技成果转化、大力发展科技中介服务机构、促进科技金融及风险投资发展等改革发展举措。截至2003年底，共有1149个研究机构转制和实行分类管理。

这一阶段科技体制改革的主要特征是按照市场化改革的要求推进科研院所改革，逐步确立企业技术创新主体地位，加速科技成果产业化，并考虑对基础、公益类科研院所的稳定支持，国家科技计划体系逐步形成。

第三阶段（2006—2015年）：主要特征是以推进和完善国家创新体系为目标深化科技体制改革

2006年，我国召开全国科学技术大会，发布《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》，提出建设创新型国家的战略目标，明确深化科技体制改革的目标是推进和完善国家创新体系建设，从支持鼓励企业成为技术创新主体、建立现代科研院所制度、推进科技管理体制改革以及全面推进中国特色国家创新体系建设等方面全面推进科技体制改革。中国特色国家创新体系建设重点包括五个方面：建设以企业为主体、产学研结合的技术创新体系，并将其作为全面推进国家创新体系建设的突破口；建设科学研究与高等教育有机结合的知识创新体系；建设军民结合、寓军于民的国防科技创新体系；建设各具特色和优势的区域创新体系；建设社会化、网络化的科技中介服务体系。2012年，中共中央、国务院召开全国科技创新大会，作出《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的决定》，提出以提高自主创新能力为核心，以促进科技与经济社会发展紧密结合为重点，进一步深化科技体制改革；提出到2020年，基本建成适应社会主义市场经济体制、符合科技发展规律的中国特色国家创新体系，并系统谋划了科技体制改革新举措。2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，并对深化科技体制改革作了部署。

这一阶段科技体制改革的主要特征是，明确把建设和完善国家创新体系作为科技体制改革的目标，强调改革要适应社会主义市场经济体制要求和科技发展规律，不仅重视对科技体制改革的“破”，而且重视建设完善国家创新体系的“立”，对高校、科研机构以及企业等创新主体进行定位，明确建设现代科研院所制度的改革方向。

第四阶段（2015年至今）：主要特征是构建面向创新驱动的新型科技体制和推进科技创新治理能力现代化

2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布实施《深化科技体制改革实施方案》，提出以构建中国特色国家创新体系为目标，全面深化科技体制改革，推进科技治理体系和治理能力现代化，为实现发展驱动力的根本转换奠定体制基础。同时提出，到2020年，基本建立适应创新驱动发展战略要求、符合社会主义市场经济规律和科技创新发展规律的中国特色国家创新体系。围绕建立技术创新市场导向机制，改革国家科技计划管理，推进军民融合创新体系建设，建设国家实验室体系，改革创新人才培养及评价和激励机制，加快科技成果使用、处置和收益管理改革，打造区域性创新平台，推动大众创业、万众创新等，提出了143项重大改革任务。《深化科技体制改革实施方案》标志着我国全面推动构建中国特色国家创新体系的开端，在科技体制基本架构已基本成形的基础上，进一步完善国家创新体系建设。

从具体改革举措来看，2015年初，国务院印发《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》，启动了我国科技计划管理体系的改革，使科技项目资金管理更加符合科技创新的基本规律。2015年3月，《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》围绕创新驱动发展战略的实施，从全面创新的角度提出深化科技体制改革的意见，目标是基本形成适应创新驱动发展要求的制度环境和政策法律体系。为激发科技人员积极性，2015年10月，新修订的《中华人民共和国促进科技成果转化法》发布实施，推动科技成果使用权、处置权、收益权改革；2016年5月，《国家创新驱动发展战略纲要》提出统筹推进科技、经济和政府治理三方面体制机制改革，最大限度释放创新活力。2016年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》，对深化科技人员收入分配制度改革进行部署。此后，围绕经济社会发展需求和实施创新驱动发展战略的要求，在科技奖励制度、院士制度、科技评价、科研诚信等方面深入推进改革，比如2017年国务院办公厅印发《关于深化科技奖励制度改革的方案》；同时，院士制度改革逐步达到预定目标，让院士头衔回归本位。2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》。在打造战略性科技力量上，进一步构建国家实验室体系，并且积极推动科技资源共享。2021年底，中央全面深化改革委员会通过《科技体制改革三年攻坚方案（2021—2023年）》，围绕科技体制的难点问题进一步深化改革。

总体上看，这一时期科技体制改革的主要特征是构建与创新驱动发展战略实施相适应的体制机制，在破除长期制约科技创新发展体制机制障碍上取得突破性进展，充分激发全社会创新创业活力，在改革过程中以“立”为主，充分发挥科技创新的支撑引领作用，为建设世界科技强国构建长远制度基础。

综上所述，我国科技体制改革从最初的按照国家整体改革开放要求进行市场化改革，到强调符合科技发展规律、逐步建立适应科技发展要求的体制机制，再到党的十八大以后，按照创新驱动发展战略实施要求，强化对科技体制顶层设计和科技发展的战略导向，发挥科技创新在全面创新中的核心作用，以及发挥科技体制改革在全面深化改革中的突破带动作用，力度前所未有，改革更加系统，措施更加有力，实现科技创新治理现代化、构建适应创新驱动发展要求的改革方向更加明确，向着既符合市场经济发展要求、科技创新基本规律，又有利于推动创新驱动发展的目标稳步推进。

三、科技基本制度构架的确立为进一步深化改革奠定基础

党的十八大以来，深化科技体制改革，建立适应创新驱动发展要求的体制机制，是全面深化改革的重要内容，更是在经济发展进入新常态条件下，抓住新一轮科技革命和产业变革机遇、释放创新作为引领发展第一动力作用的重要保障。深化科技体制改革的意义，已经远远超出了传统的科学和技术领域的范围，而成为全社会向创新驱动发展转型的核心动力来源。

通过改革，长期以来制约我国科技创新发展以及发挥科技创新作用的关键问题和障碍得到了突破，阻碍科技人员积极性发挥和不符合科技创新规律要求的科技项目和经费管理等问题得到一定程度的解决，在政府与市场、科技与经济社会发展的关系处理上形成了具有中国特色的治理模式，国家创新体系高效运行，在科技成果转化、科技人员激励、科技重大专项组织实施等方面的改革引领世界潮流。从总体上看，我国初步建立了实施创新驱动发展战略、应对科技革命和产业变革要求的新型科技体制架构，这是我国进一步深化科技体制改革的起点和基础。

具体地，我国科技体制改革的成效突出表现在以下几个方面：

一是有力地支撑和推动国家发展战略目标的实现。实施创新驱动发展战略要求发挥科技创新的核心引领作用。科技体制改革除在传统的科技管理领域改革外，更把充分发挥科技创新的作用作为重要内容。围绕实现“三步走”战略目标，系统推进国家创新体系建设，促进科技与经济紧密融合和科技成果转移转化，释放科技推动经济社会发展的新动能。科技体制改革在实施创新驱动发展战略中的引领作用突显，成为全面深化改革的关键环节。

二是适应创新驱动发展要求的体制机制架构基本形成。通过深化改革，我国基础性、关系全局的科技制度建设逐步成熟定型，适应创新驱动发展要求的管理体制架构基本形成，为创新型国家和科技强国建设奠定了坚实的制度基础。在科技资源管理上，加强宏观统筹，解决我国长期以来存在的科技资源“碎片化”、孤岛现象等问题；新型国家科技计划管理主体架构和科技计划体系初步成形；科技决策咨询制度进一步完善，科学化、民主化不断加强，统筹协调的科技计划管理体制基本形成，部际联席会议、专业机构等新型科技计划管理制度运行良好；各类科技创新基地和平台加强统筹衔接，战略科技力量布局进一步夯实。科技报告制度、科技统计和调查制度等科技基础管理制度进一步加强。

三是极大地激发了全社会创新创造活力。创新主体建设更加强调“小众”与“大众”的结合，科技项目和经费管理更加科学化，实行以知识价值为导向的分配政策突出体现科研人员的智力劳动价值，科技管理制度更加适应科技创新规律的需求。科技评价和奖励制度改革不断深化，破除“四唯”导向，强化对支撑经济社会发展贡献的评价和奖励。科技成果转化“三权”制度改革打破体制机制障碍，促进公共科技资源向社会开放，完善创新创业环境，进一步释放全社会创新创业活力。

四是科技治理体系和治理能力现代化建设取得突出进展。我国把集中力量办大事的体制优势与发挥市场决定性作用有机结合起来，政府职能加快向创新服务转变，突出体现“四抓”要求，形成了推动创新驱动发展的制度优势。我国制定和实施科技创新规划，在关系长远竞争优势的战略领域实施科技重大专项，以重点领域核心技术突破带动形成新产品、新产业。激发市场创新原动力，不断强化企业在技术创新中的主体地位，建立企业主导的产业技术创新机制。通过多种方式引入各类社会资本投入科技创新，培育新兴产业和业态。我国在科技创新领域形成的市场与政府有机结合的模式，对其他一些国家已经形成示范效应。

在面对新一轮科技革命和产业变革的挑战中，我国科技体制不断进行深入调整，并且仍将与时俱进深化改革，为我国实施创新驱动发展战略奠定坚实的体制机制基础，也将为创新型国家和世界科技强国建设提供持久动力。

四、深化科技体制改革的展望

我国宏观科技管理体制架构和科技创新基础制度基本形成，是按照发展需求和科技规律长期坚持不懈改革的结果。但是改革成效毕竟是以阶段性目标来衡量的，科技发展以及外部环境的变化，要求不断对体制机制进行调整。市场机制在推动科技创新上发挥越来越重要的决定性作用，但是新技术以及创新产品应用等面临市场阻碍，驱动创新的市场原动力还需要进一步加强；科技发展的战略导向更加突出，但是建立在市场经济基础上的新型举国体制还需要加强，战略科技力量的组建和运行机制还有待探索；全社会参与科技创新的积极性不断提升，但是公众参与科学等还需要得到体制机制的保障；创新发展的宏观政策导向已经很明确，但是微观主体治理机制存在不足，在深化科技体制改革中的短板效应日益显现；市场、政府以及微观治理基础之间存在衔接不够的问题，创新体系的整体效能有待提升。

党的二十大进一步明确了科技体制改革方向，对完善科技创新体系进行了系统部署。面向未来，在构建新时期科技宏观管理体制的基础上，需要在几个方向上进一步深化科技体制改革：一是进一步发挥市场机制的决定性作用，发挥市场激发创新的原动力作用，为新技术应用创造空间；二是进一步完善微观主体治理，完善科研作风、科技伦理等基础制度，使各类创新主体成为真正的行为主体；三是进一步突出科技发展的战略导向，构建和完善新时期新型举国体制，打造国家战略科技力量，发挥重大项目实施和关键核心技术突破的引领带动作用；四是进一步完善创新生态，推动各类创新主体协同互动，为全社会各类主体参与创新、开展协作创造条件；五是进一步完善科技评价、激励等制度改革，以满足科技发展规律和国家战略需求为出发点，为实现国家重大战略任务目标和科技人才潜心研究提供保障。