论交通标线设置的行为特性与治理

肖 军

（上海社会科学院法学研究所，上海 200020）

沈海高速广东茂名境内一出口处的超长实线问题一度引发社会关注。其中，禁止并入出口车道的实线长约2 公里，明显超乎寻常，许多准备离开高速的司机来不及正常变道，而选择强行违规超越实线进入出口车道，由此构成交通违法。这一超长实线产生了超常的交通违法数和庞大的罚款额，招致不少批评之声。〔1〕参见关家玉：《沈海高速电白服务区电子眼停止抓拍，停车位共增至600 多个》，载《广州日报》2019 年1 月23 日，第11 版；刘曼：《解决电子眼“天量罚单”问题，应及时清理超权限规定》，载搜狐网，https://www.sohu.com/a/477359320_161795?g=0，2022年1月28日访问。人们质疑其处罚的真正目的，质疑造成几乎人人都违法的交通法律制度。看待这一事件可以有不同的视角，笔者认为还是要回到交通标线的设置上来，分析交通标线设置行为的法律属性，并在此基础上，全面和立体地探讨其治理路径。

一、交通标线设置的行为特性

交通标线在现代社会极为常见，是由施划于道路上的各种线条、箭头、文字、图案及立面标记、实体标记、突起路标和轮廓标等所构成的交通设施。〔2〕参见国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会：《道路交通标志和标线》（GB5768.3-2009）第“3.1”部分。交通标线是道路的标准配置，旨在维护道路交通的安全和有序。《公路法》第33 条规定，建成的公路应当按照国务院交通主管部门的规定设置明显的标志、标线。《道路交通安全法》第25 条进一步要求，交通标线的设置应当符合道路交通安全、畅通的要求和国家标准，并保持清晰、醒目、准确、完好。行政法理将行政过程中的行为分为行政（法律）行为和行政事实行为。在我国，前者属于行政诉讼的受案范围，后者不属于行政诉讼的受案范围。可见，这种性质区分会让不同的行为产生明显的法律后果上的差异。那么，从现行法律和行政法理来看，设置交通标线是一个什么性质的行为呢？

（一）行政事实行为

行政行为是行政法尤其是大陆法系行政法的核心概念。〔3〕参见叶必丰：《行政行为原理》，商务印书馆2019 年，第1 页。行政行为的要件之一是产生法律效果，即设定、变更、消灭、确认了某种权力义务关系及期望取得法律保护，〔4〕参见叶必丰：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社2015 年版，第114 页。或者说是形成、消灭法律关系。〔5〕参见［日］盐野宏：《行政法Ⅰ》，有斐阁2015 年版，第125 页。这是行政行为与行政事实行为的“分水岭”。行政事实行为不产生法律效果。交通标线设置行为是行政行为抑或行政事实行为，是一个具有争议的命题。关于交通标线设置行为的行政法性质，德国和我国台湾地区等学界有过热烈讨论，形成了法规命令说和一般处分说的对立。〔6〕参见翁岳生：《行政法》，中国法制出版社2002 年版，第662 页。法规命令说否定了交通标志的可诉性，易被人诟病为落后；一般处分说则过于激进，无法解释引导性交通标线设置行为是否可诉等问题。所以，有人主张交通标线设置行为处于法规命令和行政行为的交界地带。〔7〕参见［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000 年版，第200 页。这些争论表明交通标线设置行为难以简单定性。当今的政府行政，其任务更加艰巨、状况更加复杂，茂名高速超长实线案呈现出一个较长的行政过程，笔者认为应查看整个过程，着重观察过程中的主要行为。

在茂名高速超长实线案中，行政过程中主要发生了哪些行为呢？行政处罚显然是其中之一，是行政行为。作为焦点的超长实线还直接关涉了哪些行为呢？首先当然是实线设置行为。在高速公路上设置一条实线或者说划一条实线，是否是行政行为？关键还是要看设置行为是否产生了法律效果。《上海市道路交通管理条例》第16 条规定：“交通行政管理部门、公安机关应当按照有关规定和标准，科学、规范、合理地设置交通信号灯、交通标志和标线等交通设施。”《道路交通安全法》第25 条规定：“交通信号灯、交通标志、交通标线的设置应当符合道路交通安全、畅通的要求和国家标准。”不论是国家立法还是地方立法，都将交通标线、交通信号灯、交通标志列为同性质的物加以规范。它们都是交通设施，且是交通信号的承载者，在一定条件下启动交通指挥功能，从而对交通参与者加以指挥命令。例如，十字路口的红绿灯工作时，当红灯亮起，面对红灯的车辆就不得穿越十字路口。红灯命令车辆不得穿越路口，是一个行政行为，只是有些特殊，即交通设施代替了行政机关及其工作人员，红灯闪亮代替了他们的语言、动作等意思表示，而行为的内容是命令不得穿越路口，这也是其法律效果。同理，交通标志、标线等工作时，会对在场的交通参与者作出命令，这个命令是行政行为。

这样，交通信号灯、标志、标线等交通设施直接关涉了两个行为，一个是设置行为，另一个是命令行为。这两个行为紧密关联，一前一后，前者是后者的前提，但两者性质有别。交通设施设置行为，如在道路上划一条线，并没有与特定人发生关系，更没有设定、变更、消灭、确认特定人的权利义务关系，所以是行政事实行为。然而，设置行为有时会给人以行政行为的错觉，这源于它紧挨着命令行为，人们容易把命令行为误认为设置行为。茂名高速超长实线案中的实线在交通标线中很常见，意指机动车不得跨越该线。通俗地讲，实线就好比一堵墙，机动车不得破墙而出。当驾驶车辆接近该实线时，驾驶员相当于收到了一个不得跨越实线的命令，接近实线或者拟跨越实线转入出口车道的驾驶员可以质疑该命令，理论上也可以对该命令提起行政诉讼。涉入这种情景以外者，如远离实线者、一般行人等，可看作没有收到命令，或者说该实线没有对其发生作用。在分析茂名高速超长实线案时，应该这样区分出设置行为和命令行为。交通标线设置行为是行政事实行为，这是其最基本的法律属性。

（二）紧接行政行为

交通标线设置行为在行政事实行为这一基本属性的基础上，还具有一些特殊性。其中一个在前文有所提及，就是它紧接行政行为，有时甚至达到了无缝对接的程度。在行政过程中，行政机关往往会实施很多步骤或行为，一般到最后阶段才会形成一个行政行为，该行政行为之前的步骤或行为，一般都是行政事实行为，且步骤或者行为之间一般都有着显著的时间间隔。正是由于有时间间隔，人们才能看出行政过程由多个步骤或者行为构成。如在简单的行政许可过程中，行政机关先是接受申请人的申请材料，然后对材料进行审核，最后批准许可并告知当事人，这三个步骤在实践中有着明显的时序性。像茂名高速超长实线案中那样的实线设置行为与基于实线而作出的不得跨越实线的命令行为之间，似乎没有时间差，似乎自实线设置完那一刻起就毫不间断地发布命令。这非常鲜明地体现了设置与命令的紧密性、近乎一体性。也就是说，设置行为在物理上、在形式上紧接行政行为。但如前文所提及的那样，从法理角度看待命令发布时间，更应当选择驾驶员等交通参与者的角度，即在车辆接近实线或者跨越实线时，命令才予以发布。

紧接行政行为这一特殊性，一方面让交通标线设置行为的定性产生了复杂性，让人误认为设置行为本身就是行政行为，但另一方面也有助于在类似案件中为当事人提供行政诉讼的入口，这在后文中有更为详细的展开。当然，交通标线有很多种，有些标线重在发挥指引或者测量距离、范围、界限等物理功能。如车距确认线，它是在设置好后引导、帮助驾驶员保持正确的车距感，并不是作为命令或者行政行为。作为国家标准的《道路交通标志和标线》（GB5768.3-2009）从功能上将交通标线分为指示标线、禁止标线和警告标线。为了让讨论更加聚焦，若无特别说明，本文所说的交通标线是指像案例中实线那样的禁止标线。

（三）应符合国家标准

《道路交通安全法》等要求交通标线应当符合国家标准，按照标准来设置。《标准化法》等法律确立了比较规范和成熟的国家标准体系。道路交通标志标线被纳入国家标准体系之中，形成了国家标准《道路交通标志和标线》（GB5768）。该标准包含具体内容和修订年份，共分为八个部分，而交通标线内容主要规定在第三部分。该部分可称为《道路交通标志和标线》（GB5768.3-2009），其内容十分丰富，篇幅有一百多页，包含大量文字和图表。行政部门在设置交通标线时，应当按照国家标准的规定来施划标线，茂名高速超长实线案中的实线亦是如此。《道路交通标志和标线》（GB5768.3-2009）第“5.3”部分规定，“禁止跨越同向车行道分界线”为白色实线，用于禁止车辆跨越车行道进行变换车道或借道超车的操作；它同时规定了该标线的宽度、施划路段等技术标准，而对标线的长度却没有作出要求。因此茂名高速超长实线案中的标线是否超长，无法在国家标准中找到标尺来加以评判。

国家强制标准是刚性标准，主管交通标线的机关必须遵守。国家标准具有庄严的文本外形，对外具有普遍约束力。符合国家标准这一交通标线设置行为的必然要求，让对茂名高速超长实线案中问题的讨论多了一个重要视角。增加国家标准视角有利于问题溯源，更有利于问题的有效、全面解决。

（四）关涉非现场处罚

在茂名高速超长实线案中，超常的处罚数量和罚款数额也是舆论热点之一，而所作处罚与交通标线设置行为又紧密关联，没有设置行为就不可能有处罚。处罚是一类会具体而明显影响权利或利益的行政行为，行政相对人对其“体感”强烈，由此而生的反应、抗拒也较为明显。随着电子技术发展，电子执法得到广泛应用。交通管理是运用电子执法最多的领域之一，其中最常见的方式是对交通违法实施非现场处罚。简单地说，其过程就是执法机关通过摄像头等工具固定违法证据，而后作出处罚决定并通过手机短信、微信等告知相对人。近十余年间，海事、航政、互联网监管、市场监督、城市管理、生态环境保护、危险化学品管理等领域，陆续借鉴交警非现场执法的相关经验。〔8〕参见余凌云：《交警非现场执法的规范构建》，载《法学研究》2021 年第3 期。对相对人而言，非现场处罚与警察现场处罚有两个很大的不同。一是非现场处罚中相对人缺失向执法者申辩的机会，这使得行政处罚过于机械化，行政裁量难以达到理想状态。二是非现场处罚对相对人的提醒、教育作用相对较弱，相同地点重复违法的概率更高。这两个特点也是茂名高速超长实线案中多个问题生成的内在原因。关涉非现场处罚作为标线设置行为的一项特殊性，让“沉默不语”的标线设置行为的显性影响大增。“突然袭击”的海量自动化处罚激发了“民怨”，群众将不满投射到设置行为本身，从而引发人们回溯至设置行为层面来思考问题的解决之策。

以上四个方面清楚勾勒出交通标线设置行为的法律特征。行政事实行为是其最基本属性，使用标线、分析标线设置等始终不能脱离这个基本属性。其他三个方面让交通标线设置的实践形象呈现得更为饱满和通透，也使人们对它的探讨会更加客观和有针对性，进而取得更有效的成果。

二、交通标线设置的常规治理

茂名高速超长实线案发生后，公安机关作出了一些应对和改变，如大幅度降低电子摄像头抓拍频率等。公安机关的应对展现了部分常规治理形态与方法，从一般行政法理出发，交通标线设置还有一些其他常规治理路径值得探讨。

（一）行政事实行为的治理困境

交通标线设置是行政事实行为，而行政事实行为在行政法及其学理上的地位有些尴尬。德国学者认为，从法律的角度讲，事实行为不如法律行为重要，但事实行为并非毫无意义，它必须接受法律的调整，符合相应的法律要求，只不过事实行为的合法要件比较宽松，大多存在法外空间。〔9〕参见应松年主编：《当代中国行政法（下卷）》，中国方正出版社2005 年，第1077 页。这样很难基于一般法律思维，从行政程序、行政诉讼等角度展开对行政事实行为的治理。我国《道路交通安全法》和相关地方立法也涉及交通标线设置，但都是极少量、极原则的要求，没有什么具体规定，因此交通标线设置的法律治理面临着很大困难。

（二）传统做法——从舆论聚焦到纠错

在茂名高速超长实线案中，我们看到行政部门面对舆论的“声讨”，采取了一些补救措施。先是将实线从2 公里缩短为1.5 公里，后来是让电子眼不抓拍或者抓拍时间明显缩短，再后来是随着茂名电白服务区改造工程竣工启用，把超长实线改为虚线。〔10〕参见关家玉：《重大喜讯！沈海高速电白服务站违章抓拍被撤销了！》，载搜狐网，https://www.sohu.com/a/290846489_365592，2022年1 月28 日访问。这是一个从舆论聚焦到行政部门纠错的过程，是包含交通标线设置在内的行政事实行为的常规治理路径，也是人们常见的传统做法。其中，舆论聚焦非常重要，是后续改进的前提，对行政部门起到告知和施压的作用。如果没有激起足够的舆论关注，行政部门就不会重视，也就不会采取相应的措施；相反，舆论越聚焦，则影响越大，行政部门就越重视，措施也就更快、更全面、更有效。

纠错是行政机关对以往错误决定或行为的改变。在行政过程中，行政机关的任何一个行为或者步骤都应该是严肃的。像设置交通标线，就得走完规划设计、审核、批准等流程，按照国家标准实施。同样，改变以往的决定或者行为也应当经过评估、审核、批准等流程。不能因为有社会不满，就迎合舆论而草草改变了事。严肃的行政流程有利于避免被非理性的“民意”所“绑架”，是依法行政的保障。

（三）常规治理路径的拓展

虽然作为行政事实行为，交通标线设置的治理路径很狭窄，但若坚持守正创新，从交通标线设置的多个行为特性出发，其常规治理仍有改善的空间。在茂名高速超长实线案中，交通违章处罚是焦点之一，因为处罚是行政行为，所以受罚车辆驾驶员可以依法提起行政诉讼，据此得到权利救济。在这样的诉讼案中，一般不会评价标线设置，故诉讼对标线治理几乎没有起作用。但是，如前所述，紧接行政行为是标线设置行为的特殊性之一，前述案例中的实线设置行为连接着不得跨越实线的命令行为，而该命令行为是行政行为，具有可诉性。当命令行为被起诉后，基于两个行为的接续关系，法院在审理中应当审查实线设置行为，判断实线设置是否符合国家标准且遵循常理、长度是否超长或有加长的必要、是否恣意提高罚款标准或者佯装超额完成工作量等。这样，法院或多或少会对标线设置作出认定或者判断，标线设置由此通过诉讼得到一并治理。

我国《国家赔偿法》认可对行政事实行为的国家赔偿。当交通标线的设置行为给公民、法人或者其他组织造成损害时，受害人可以通过国家赔偿机制获得赔偿，标线设置也由此得到一定程度的治理。例如，由于白实线设置不符合国家标准、标示不清楚等，两辆车发生碰撞事故，跨越实线的车被认定为负全责，并向另一辆车赔付后，可以请求国家赔偿。在这个过程中，国家赔偿义务机关、标线设置机关等会对标线设置进行调查、评估等活动，并依照法律、国家标准，朝着准确、清晰、规范的方向纠正标线。必须清醒意识到的是，通过国家赔偿路径治理标线设置，虽然符合法律、法理，但其实并不容易。这是因为《国家赔偿法》重心还是放在对违法行政行为造成损失的赔偿上，对行政事实行为的赔偿持很谨慎的态度。《国家赔偿法》所明确列举的赔偿情形未包括交通标线违法设置情形，而兜底性表述“造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为”与“造成财产损害的其他违法行为”是否包括像交通标线违法设置这样的行政事实行为，需要行政实务、司法实务在实际案件中进行解释和判断。

（四）常规治理的缺陷

当下，不论是从舆论聚焦到纠错的传统做法，还是拓展后的治理路径，都有着明显缺陷。一是错误迟缓显现，行政机关被动应对。行政机关的行为是否错误，往往难以自我发现。尤其是在传统做法中，只有当错误引发“公愤”后，才会被行政机关意识到，从而被迫作出应急反应。并且在一些情形下，行政机关也觉得很“冤枉”，面对自我形象受到影响、相关人遭受损害的结果，挫折感和失控感强烈。二是已经造成损害结果，甚至是不可逆转的损害。在茂名高速超长实线案中，一年2500 万的罚款金额以及2017 年广东省十大违法路段之首的“标签”，〔11〕参见关家玉：《沈海高速电白服务区电子眼停止抓拍，停车位共增至600 多个》，载《广州日报》2019 年1 月23 日，第11 版。已经表明超长实线产生了很严重的损害结果。事实上，若没有损害结果或者损害结果不严重，也不会引发舆论聚焦、诉讼等。等到产生损害结果，尤其是严重损害结果之后再采取纠正措施，终究不甚理想。三是治理具有单一性和浅层性。常规治理面对的往往是一个具体纠纷或一种舆论，其核心目标往往是快速化解纠纷、消解负面舆论，故多采取“就事论事”的单一思维方式，并不深挖矛盾根源，在表面或者浅层解决问题即可。因为难以举一反三，很少会为预防类似情况出现而进行自查自纠，所以同类纠纷或问题会反复出现。

三、基于整体政府的交通标线治理

在茂名高速超长实线案发生后，又在广东佛山等地出现了类似案件。这暴露出常规治理的显著缺陷。在国家发展迈入新征程、法治政府建设进入新阶段后，交通标线治理必须坚持标本兼治、惩防并举，从根源上找问题，并找出所有问题，进而整体出击、综合施策，力争实现全面持久的成效。

（一）全面深化改革与整体政府

2013 年党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对深化改革做出最系统、最全面的顶层设计，60 项具体任务、336 项重大举措涵盖经济社会发展的各个方面，是改革开放新时代的宣言书和行动指南。由此，“放管服”改革、精准扶贫、司法体制改革、国防和军队改革、监察体制改革等得以深度推进。改革所到之处，大小问题获得根本破解，各种困难相继克服，面貌焕然一新。之所以如此成功，就在于改革思路有别以往，是在全局观念指导下推进系统性改革。现阶段应当把所有问题都找出来，有机地配备解决方案和措施，并按计划严格落实方案和措施，尤其对一些大问题，重视其内在关联性，有针对性地出台组合拳，实现问题的全面、彻底解决，并争取“一加一大于二”的成效。近几十年来，我国的司法改革步履不停，先是推进法官的专业化，后是促使诉讼费用大幅度降低，再是出台大调解、宽严相济的刑事政策等。然而，这些改革没能挽回多少司法公信力，原因在于它们都是点状和分散的改革，严重忽视诸多问题之间的内在关联性，故容易形成“按下葫芦浮起瓢”的窘境。2014 年开始的司法体制综合配套改革展现出一幅宏大而深刻的图景，改革举措丰富而相互协同，改革成效叠加显现，据此，我国的司法面貌实现了历史性飞跃。

中国的改革历程，尤其是“放管服”改革、行政审批制度改革、综合执法体制改革、多规合一改革、新近的行政复议体制改革等，可以说都是面向整体政府的改革。〔12〕参见王敬波：《面向整体政府的改革与行政主体理论的重塑》，载《中国社会科学》2020 年第7 期；骆梅英：《行政审批制度改革：从碎片政府到整体政府》，载《中国行政管理》2013 年第5 期。自上世纪末开始，世界范围内的社会治理发生着重大变化，有学者将其概括为从新公共管理向整体性治理转变，也有人用整体政府（Holistic Government）、整体主义、整体性治理等概念来表达新方向。〔13〕参见竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》，载《中国行政管理》2008 年第10 期；曾维和：《后新公共管理时代的跨部门协同——评希克斯的整体政府理论》，载《社会科学》2012 年第5 期。整体政府理论旨在推动社会公共事务向整体治理的方向发展，主要涉及治理功能整合、治理层级整合、政府与社会组织相互支撑等三个面向。〔14〕参见王敬波：《面向整体政府的改革与行政主体理论的重塑》，载《中国社会科学》2020 年第7 期。整体主义把重点置于确定一个真正以公民为基础的、以服务为基础的、以需求为基础的组织基础；着眼于政府内部机构和部门的整体性运作；强调数字时代的行政数字化。〔15〕参见竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》，载《中国行政管理》2008 年第10 期。当前，我国不少地方正在积极推进数字化转型。《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》指出，数字化越来越成为推动经济社会发展的核心驱动力，正全面重塑城市治理模式和生活方式。可以看出，在整体政府理念下，人民的利益是出发点和落脚点，公共行政是责任行政、综合行政、数字行政和高效行政的统一。

（二）整体政府是交通标线新治理的基石

交通标线设置的法律治理是一个重要的行政法问题。日本学者田中二郎对“行政”进行了积极定义，认为现代国家中的“行政”是在法之下接受法规制的同时，在现实中为积极实现国家目的而实施的在整体上具有统一性的形成性国家活动。〔16〕参见［日］田中二郎：《行政法総論》，有斐阁1957 年版，第22 页。可见，行政具有整体统一性，此为日本学界所重视。我国台湾地区学界也看重行政的整体性，“行政乃是一种具有整体性，且不断向未来形成，而为一系列有目的的社会形成”，特别是在行政组织法上强调行政一体性原则。〔17〕翁岳生：《行政法》，中国法制出版社2002 年版，第14 页、第328 页。在我国大陆地区，国家和社会运转特别倚重行政权。从《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对行政领导权的规定来看，行政组织具有鲜明的统一性：一是部门统一到政府；二是下级统一到上级，全国统一到国务院。这种统一性体现了整体政府的核心要义。但不论是从组织法制度来看，还是从行政实务来看，现有的行政统一性质量有待提高。有学者在论及复议机关时指出，政府统一领导权被部门化、碎片化，组织法上作为例外的部门领导权在行为法上逐渐占据主导性，这就需要正本清源和调整改善。〔18〕参见叶必丰：《行政复议机关的法律定位》，载《法学》2021 年第5 期。

在茂名高速超长实线案曝光后，又有类似案件发生，案情甚至更令人瞠目结舌。〔19〕参见鲁畅等：《“天量罚单”屡现，“电子警察”为何陷“逐利执法”争议？》，载新华网，http://m.xinhuanet.com/bj/2021-04/16/c_1127336590.htm，2021 年12 月22 日访问；刘曼：《解决电子眼“天量罚单”问题，应及时清理超权限规定》，载搜狐网，https://www.sohu.com/a/477359320_161795?g=0，2022 年1 月28 日访问。不过，这些单一性和浅层性治理缺陷可以通过整体政府建设来逐步克服。整体政府理念强调人民至上的思想，重视建构以人民为中心、为民解难的组织体系。希克斯认为，整体性运作的一个中心的、正式的目标是更有效地处理公众最关心的一些问题，因此，考虑四个关键层面（政策、顾客群体、组织和机构）的目标是有益的。〔20〕参见竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》，载《中国行政管理》2008 年第10 期。整体政府追求高水平、高质量的统一性和整体性，要审视对象的所有面向，针对各个面向出台对策，同时关注各个面向的内在联系和对策的协同性。更值得称道的是，整体政府立足于数字时代，高度重视行政数字化和智能化，通过数字赋能实现精准服务与高效治理。因此，新时期交通标线治理要取得新成效，首先要在思想上秉持整体政府观念，从整体政府视角出发来谋划对策、解决问题。

（三）“一网统管”与交通标线治理

数字化日益成为经济社会发展的核心驱动力，并构成整体政府的时代特征。我国上海、广州等城市推行的“一网统管”是社会治理数字化和智能化的主要抓手，〔21〕一网统管是指，通过建设、架构和联通与城市运行管理和突发事件应急处置相关的各类城市运行系统，形成“城市大脑”，并对海量城市运行数据进行采集、汇聚、分析、研判和应用，从而实现城市运行“一屏观天下，一网管全城”的目标。参见董幼鸿、叶岚：《技术治理与城市疫情防控：实践逻辑及理论反思——以上海市X 区“一网统管”运行体系为例》，载《东南学术》2020 年第3 期。集中体现了整体政府的精神。“一网统管”是一个系统工程，其内在的首要基础革新是拆除以往部门间存在的壁垒，形成一方牵头、多方协助的基本组织形态。“利用实时在线数据和各类智能方法，一网统管系统可以及时、精准地发现问题，对接需求，研判形势，预防风险，在最低层级、最早时间，以相对最低成本解决最突出问题，取得最佳综合效益，实现线上线下协同高效处置一件事。”〔22〕徐惠丽：《“一网统管”——打造数字技术创新发展的舞台与道场》，载《张江科技评论》2021 年第1 期。数字化能产生事物的裂变式进化，“一网统管”的目的在于追求超常的海量信息、部门协同与高效处置。新时期的交通标线治理必须倚重“一网统管”，通过数字化和智能化实现质的飞跃。

1.交通标线网上治理组织系统

应当在网上建构和运行一个部门牵头、多部门协同推进的交通标线治理组织系统。“一网统管”的一大优势是面对问题尤其是大问题，能多部门同时出击，争取全面彻底地解决问题。交通标线设置涉及公安部门、交通部门、城建部门、城管部门等。在茂名高速超长实线案中，交通指挥和违章罚款由公安部门负责，标线的施划养护由交通部门负责。当该案发生后，“一网统管”的第一步应当是确定该案由公安部门牵头、交通部门协同推进。在这个组织系统中，多部门协同推进是基于行政组织法对各部门的职责分配，即它们承担了具体解决某问题或者某部分问题的法定职责。一个部门牵头是源于问题的复杂性，如果没有牵头部门，各个部门就不会集聚在一起协调行动，就无法有机、有序、有效率地解决问题。牵头部门要发挥重要的组织作用，其一般是某事务的主管部门或者某领域的权威部门，有时甚至是一级政府。当然，若交通标线问题不像茂名高速超长实线案那么大，问题小到一个部门足以解决时，就不需要启动这个组织系统，按常规方式进行管理即可。

2.交通标线网上预警系统

应当在网上建构和运行灵敏的交通标线预警系统。自动性和迅捷性是电子网络的内在属性，非常契合预警要求。预警系统建立在庞大的行政网上，这让预警变得愈加灵敏和充分。茂名高速超长实线案中的海量违章和巨额罚款让人震惊和不安，如此严重的结果和事态足以让交通标线异常成为预警事项。标线被纳入预警事项也有其便利之处，即标线是物，有具体位置，很精确，容易确定预警目标和划定预警范围。一旦发出警报，表明标线出了问题，具体问题可能是标线不符合国家规格、标线老化不清晰、标线导致交通违章异常增多等情形。把这些方面的参数输入预警系统中，就形成报警数值。比如根据经验，标线的清晰度一般保持X 年，参考水浸、暴晒、车辆通过数等情况后，估算具体路段标线能保持X—0.5 年，那么X—0.5 年就成为该具体路段标线的报警数值。如对交通违章数异常值设定不同的档位，再针对不同的档位设定不同程度的预警。茂名高速超长实线案之所以会发生，其后还有类似案件发生，原因除了没有预警系统外，最主要的还是公安机关没有把交通违章量异常作为关注重点。这是公共行政与人民利益严重脱节的表现，而这种表现在以往常规治理中并不鲜见。“一网统管”通过便捷的群众连线、海量的数据等，使公共行政中的群众视角得到极大拓展。交通违章数和罚款数是否异常，站在群众角度就会有更深切的体会。因此，“上海交警APP”中应当配备交通设施入口，接受来自群众的相关报告。与之相似，上海市H 区的“一网统管”将商铺的店牌纳入预警对象，当店牌到达一定年限后会被预警要求养护或者更换，由此预防店牌掉落砸伤路人。整体政府追求问题的全面解决，“一网统管”能够不局限于某个事情、某个地点、某个时间，可以把“网”撒得很开，基于相关性而扩张时空，以科技为支撑，展开全面预警。

3.交通标线网上监查处置系统

应当在网上建构和运行全面的交通标线监查处置系统。像交通标线设置这样无法律效果、不针对特定个人或组织的事实行为易被人们所忽视，是行政机关合理行政的“荒芜地带”，但事实行为同样会产生后果，有时还会形成严重后果，容不得丝毫懈怠。因此，交通标线除需要预警之外，其工作情况还应受到检查监督，做到及时发现和处置。机械化、信息化、智能化是自动化行政超越传统行政的显著优势，机械化让行政不知疲倦、不厌其烦、失误率低，速度快；信息化让行政更多、更快、更直接地获得客观事实，促使行政措施快速而精准；智能化让行政更聪明、更主动、更有先见之明。这些优势显现于新时期行政活动的各个方面，更表现在对交通标线设置等事实行为的监查和处置上。

交通标线监查处置系统需要重点建设以下若干机制。第一是主动巡查检查机制。有关部门应通过摄像头等电子监控设备对标线质量情况、路面违章情况、交通参与人情况等进行巡查，而且要定期安排工作人员进行实地检查。该机制旨在主动发现问题，保持行政的主动性，做“有为政府”。第二是公正裁量机制。因为事实行为的法律规范较少，所以它的裁量更会成为问题焦点。茂名高速超长实线案中的实线到底应该划多长，就是一个裁量问题。对此，首先是基于交通管理经验形成一般实线长度数值，再根据路段具体情况对该数值进行适当调整。茂名交警部门回应称，电白服务区由于历史原因建设规模较小，节假日时大量从广西、海南的车辆需进入服务区休息、加油，超出了原设计负荷，导致大量车辆在高速路面等候进入，造成长时间拥堵，并被列为广东省高速公路五个交通拥堵黑点之一，而设置长距离实线，目的是为了解决该路段的严重拥堵问题。为缓解超常拥堵而设置超长实线，似乎是较合理的理由，但这是交通管理部门单方面的看法，道路使用者的观点也应受到重视。现实中，许多被罚车辆的驾驶员感到很无奈，广大群众面对庞大违章数和罚款额也很愤慨。双方的观点落差很大，表明该裁量行为存在问题，欠缺公正性。行政机关虽然是裁量的主动一方，但不得将相对人看成是被动的客体，相反要重视利害关系人、人民群众对行政行为的申辩、参与等。裁量的公正性是在双方或多方利益都得到适当考量的基础上实现的。例如，上海市P 区司法局在行政复议审理工作中注意到，21 名当事人因机动车违反禁止标线而收到罚单，但当事人都反映涉案路段长期施工导致道路交通标志标线模糊不清、缺乏指引。复议机关调查发现该路段确实存在地面标线新旧叠加、车道指示标志缺位等情况，认定已作出的处罚欠缺合理性，遂向作出处罚的交警支队制发了行政复议建议书，收到建议书的交警支队最终主动撤销了相关处罚。〔23〕参见鲁畅等：《“天量罚单”屡现，“电子警察”为何陷“逐利执法”争议？》，载新华网，http://m.xinhuanet.com/bj/2021-04/16/c_1127336590.htm，2021 年12 月22 日访问。由此可见，“一网统管”要发挥信息量大、群众反馈更充分等优势，促进交通标线设置等行政事实行为的裁量更加公正。第三是高效处置机制。通过预警、巡查检查等发现问题后，线上线下调配人员到场处置。如标线模糊等情况，能当场处理的，快速处理。如情况复杂，需要补充信息、延长裁量时间的，应尽快展开相关步骤，调动一切积极因素，有效解决问题。因标线违章拟处罚的，应视情况适用《行政处罚法》中的“初违不罚”条款，即“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”。第四是综合评价机制。对处置等行为进行评价是新时期依法行政的重要组成部分，体现了责任政府精神，有利于今后改进工作。新修改的《行政处罚法》就增加了评议考核制度，规定“县级以上人民政府应当定期组织开展行政执法评议、考核，加强对行政处罚的监督检查，规范和保障行政处罚的实施”。政务网络大大丰富了评价样式和路径。在“一网统管”模式下，可以通过监控视频对交通标线的设置及相关行为进行全过程跟踪和评价，也可以通过舆论调查、直接询问当事人等方式进行评价。这是既评价事又评价人、既评价结果又评价过程的综合评价，由此倒逼行政水平的提高。

当前，行政执法权下沉至基层的倾向较为明显。《行政处罚法》第24 条规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。”行政执法权向基层下沉是实践的需要，但也有弊端。弊端之一是，基层执法机构和人员偏少且相对固定，长此以往，容易与当地商铺、企事业单位、经营者等发生利益勾连，甚至出现腐败。这一弊端最容易出现在行政事实行为或者没有具体相对人、侵害公共利益的行政执法中。例如，临街洗车铺长期占用人行道甚至外侧车道经营、某公司长期占用旁边未开发公共用地作为自己的停车场等现象，是城管、公安等部门应该管且能管的事，但都未能有效治理，如果将执法权下放基层，情况可能会更加严重。不过，“一网统管”下的交通标线监查处置系统所实施的是打破传统层级限制的公开监查，能够取得更灵敏、更及时、更立体、更全面的监查效果。举例而言，当某一标线设置有利于洗车铺且影响交通时，线上线下的监督者会形成监查合力，如果发现有腐败渎职的情况，有权主体将会进行快速处理。前不久，网上显示某一交通标线关涉的违章处罚量明显上升，当地的监查处置机制迅速响应，有关部门坚决落实公安部“严禁过度执法、逐利执法、粗暴执法”的指示和要求。

《法治政府建设纲要（2021—2025）》指出：“探索推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，解决人少事多的难题。加快建设全国行政执法综合管理监督信息系统，将执法基础数据、执法程序流转、执法信息公开等汇聚一体，建立全国行政执法数据库。”上海、广州等城市实施的“一网统管”与这些要求契合，正在积累经验。交通标线治理与“一网统管”结合是跨次元的治理变革，但也要在实践中探索和总结，不断改善和进步。

（四）完善涉交通标线的法律和标准

交通标线设置已纳入国家标准体系之中，受到国家标准的强制性约束和规范，但茂名高速超长实线的整改未能从现行国家标准中获得解决方案。从《标准化法》的规定来看，国家标准的确立需要经过严格的程序，是个准立法行为。从整体政府精神出发，需要从法律和国家标准完善这一基础性角度来思考交通标线的治理。在“一网统管”过程中，交通标线治理系统会基于海量信息等，生成涉及交通标线的法律和标准改进方面的建议。然而，法律和标准的完善是立法或准立法工作，程序严谨且时间长，所以“一网统管”一般不直接介入，而常规治理也不会上升到这个高度。

《道路交通标志和标线》（GB5768.3-2009）第“5.3”部分的名称是“禁止跨越同向车行道分界线”，规定同向车行道分界线“用于禁止车辆跨越车行道分界线进行变换车道或借道超车”；其“设于交通繁杂而同向有多条车行道的桥梁、隧道、弯道、坡道、车行道宽度渐变路段、交叉口驶入段、接近人行横道线的路段或其他认为需要禁止变换车道的路段”；“本标线为白色实线，一般线宽10 厘米或15 厘米，交通量非常小的农村公路、专属专用道路等特殊应用情况下，线宽可采用8 厘米，可采用振动标线的形式”。对该标线的长度及其他方面是否要作出更多约束和规范呢？从茂名高速超长实线案这类案件多发的实际情况来看，国家标准必须作出进一步的完善。笔者认为，可以像设置标线的宽度那样，根据实践经验，确定一个数值范围作为国家标准。茂名高速超长实线案其实从反面提供了一种实践经验，能为该数值范围的确定提供一些参考。

从立法角度观察茂名高速超长实线案，更应该注意的是，制定法律或者规则时不仅要关注多方利益，而且要从社会学等视角去评价或者预估其绩效。虽然超长实线有利于克服拥堵，但也形成了惊人的交通违法数和罚款金额，不能因为受罚者是沉默的群体，就对超长实线的恶劣社会后果视而不见。禁止停车线（黄实线）是另外一种常见的交通标线，黄实线施划于道路缘石正面及顶面，表示禁止路边停车，之所以如此要求，一般是因为停车会妨碍交通。然而在郊区的路段设置该标线，保持交通顺畅的作用则不明显，反而会让人觉得行政机关过于随意。在一些特殊情形下，例如长久以来某路段并没有划禁止停车线，平时主要停放着小商铺、外来务工人员的车辆，而突然设置禁止停车线，会让人觉得是欺负弱者，或者是变相地为旁边刚修建的收费停车场起帮助作用。法律绝对不支持这样的效果，因此必须完善交通标线方面的立法。笔者认为，法律规范应当从交通标线的规划、设置主体与程序、日常养护，监控摄像头的设置与使用，与标线相关的违法行为处理等方面，以维护人民群众切身利益为目标，把取得较好社会效果作为标线设置及其相关行政的重要考量因素，并禁止利用不合理的标线来实施创收式罚款等行为。

交通标线的设置和应用是政府行政的一个缩影，它所受到的非议暴露出行政实践中的多重问题，其治理也应是综合治理。2021 年7 月召开的全国公安机关深化警务机制改革推进会提及了交警系统的相关执法问题，要求“切实压降交通违法罚款”。我们可以看到，主管部门正在不断改进工作，但我们更要鼓励相关部门从整体政府思维出发，深化综合治理、整体治理，坚持数字化、智能化，持续推进“一网统管”建设，最终使交通标线治理面貌焕然一新。