行政单位预算管理问题与对策研究

■李晶阳

（甘肃省人民检察院兰州铁路运输分院）

1 行政单位实施全面预算管理的重要性

《预算法》的实施是行政单位财务管理工作的新起点。短期来看，能够从资金源头上规范行政单位合理使用财政资金。长期来看，行政单位在财务管理中应用预算管理体系，是行政主体成长与发展过程中的自我约束与自我管控行为，由被动的管理模式向主动的自我管理模式转变。

同时，《预算法》的实施，从很大程度上防止了各种形式财务风险的发生，财务风险具有范围广、形式多样等特点，仅仅依靠国家宏观控制手段难以防范，要依靠具体准则与细则来规范。比如，2019年1月1日开始实行的新政府会计制度，行政事业单位内部控制制度，行政事业单位内部控制指引，以及最近几年开始执行的预算法等，都在方方面面规范了行政单位的财务管理。预算法的实施，首先从资金源头控制行政单位对国有资金的使用和占有情况，行政单位根据自身的业务量、创造的经济效益、为社会公众提供公共产品以及服务来合理安排资金需求，编制部门预算，对于资金需求量大的项目，需要申报各种原始材料和立项依据，经主管部门和财政各个业务处室的层层把关与审批，才能获得财政资金支持，从财政预算资金的批复下达，到预算执行过程的监督与控制，再到部门决算报表的编制，经过各个环节审核把关，大大降低了财务风险，提高了财政资金的使用效率和效果。

2 目前我国行政单位预算管理存在的问题

2.1 行政单位内部对预算管理工作不够重视

当前，很多行政单位虽然按照预算法和具体实施细则的要求编制年度预算，但是在预算初始编制环节就已经存在种种问题，由于行政单位的性质特殊，不同于一般企业，不以盈利为目的，它是国家为了社会公众的集体利益，在医疗、卫生、教育等方面提供公共服务的国家行政机关，正是由于其设立目的和性质的特殊，导致一些行政机关一把手对财务管理工作的不重视，他们潜意识认为实行预算管理是形式主义，预算做与不做国家财政都会保障其经营管理活动产生的费用和支出，并不真正站在财务管理的角度考虑问题，也没有站在国家预算管理的战略层面考虑问题，只关心个人政治前途，这种错误的思想带来的后果，短期来看，行政单位的财务管理工作无法有效运转，从预算编制环节到后期各个环节都失去了意义，长远来看，严重制约了行政单位的长远发展，不利于行政单位的可持续发展。

2.2 预算编制环节缺少佐证与支持材料

随着预算法的实施，行政单位在日常的财务管理工作中，有了法律与法规的约束，在进行财务核算时，必须以预算编制工作为前提，首先做好年度预算编制工作，在预算编制的初始环节，财务部门协同单位内部业务部门、技术部门、以及其他各职能部门等，共同收集相关的佐证材料，进行项目可行性分析，走访调研论证，参加各种研讨会等，各个部门分工协作，把编制环节的具体工作分解到每个部门，再由各职能部门分解到具体个人。而现实情况是预算编制工作完全是财务部门的工作，与其他部门没有关系，从材料的收集到数据的分析汇总全是财务部门的工作，在这种情况下，财务部门的主要精力集中在数据的分析、加工与汇总方面而忽略了在原始佐证材料与重大项目的可行性论证等方面，因此，形成的申报数据可能缺少相应的佐证材料加以说明，导致编制环节的工作质量难以得到保证，当财政部门对预算单位申报的数据进行审核时，可能会由于缺少可行性分析和论证材料而予以否定，所以，预算编制初始环节的关键性审核材料是必不可少的。

2.3 预算执行过程中缺少监督与控制制度

完成了初始预算编制环节工作，财政根据单位的申报数据及材料进行审核，审核无误形成预算批复，国家财政资金通过国库集中支付体统进行预算指标的下达，按照具体的功能分类以及政府经济分类下达至各个预算单位，在预算执行过程中，缺少监督控制表现为两方面，一方面是各个指标之间的随意调整，行政单位的支出预算分为两种类型，基本支出和项目支出，基本支出进一步细分为人员经费和公用经费两大类，最常见的预算调整表现两种形式，一是在基本支出和项目支出的随意调整，人员经费挤占项目经费，使得一些作为国家重点扶持项目和保障民生的热点项目经费被用于人员经费的调剂；二是在项目经费之间的相互调剂，比如用于重点工程建设的服务于广大社会公众的利民工程的建设资金，被用于机关单位公务接待、公车购置、以及其他支出等，这也从侧面反映出行政单位领导不重视预算管理工作。另一方面，年底，某些行政单位突击花钱的现象依然很突出，导致国家财政资金的支付是为了预算执行进度而花钱，没有真正发挥财政资金的效能。并且，这种突击式花钱和随意调整预算指标的现象既没有单位内部的监督机制来约束，也没有外部主管部门以及财政部门各业务处室的审批，造成国家财政资金支出的随意性，甚至造成国有资产徇私舞弊和侵吞的风险，没有真正发挥预算管理控制作用。

2.4 预算管理体系不够完善

一是，预算管理与绩效评价相互衔接问题。目前，大部分的行政单位没有将绩效考核纳入预算管理体系，具体表现在预算编制环节按照资金需求申报预算，只要通过财政审批获得预算批复直至资金下达，就认为预算工作结束了，并没有将预算编制、预算执行以及结果评价作为一个完整的体系来考虑，如果在预算管理的各个环节引入绩效评价体系，将预算编制初始环节，到预算执行的过程，再到结果的评价阶段与最终的绩效考核目标相结合，能够使预算执行过程按照事先设定的目标进行，缩小预算执行结果与预期值之间的差异，形成预算与绩效评价一体化模式。

二是，预算管理系统与各个业务系统的衔接问题。现有的行政单位财务核算系统与预算管理系统是相互独立的，财务部门先在预算编制系统完成年度预算编制工作，财政部门将预算批复指标下达至国库集中支付系统，财务核算也相互独立于前述两者，年底财务人员再根据财务核算系统调整部门决算报表，各个核算软件相互独立，导致有前后数据联动关系的数据分散在不同系统中，既不利于预算管理工作的实施，也不利于财务核算的集中处理，针对用途相同的同一笔预算资金在不同的系统有不同的名称，比如预算编制系统中支出分类科目是最末级项目，而在国库集中支付系统中指标的下达名称与预算编制系统中的最末级分类名称没有一一对应关系，有可能预算系统的二级分类对应的是支付系统的三级分类，也有可能指标的下达是把部分不同用途的资金合并反映在一个项目中，由支付环节形成数据再到日常财务核算时是按照会计科目核算支出类型的，导致最终形成的账簿数据有可能是经过人为调整的，不能真实的反映财政资金的使用用途与资金去向。

3 完善行政单位预算管理的对策与建议

3.1 行政单位要高度重视预算管理工作

首先，在人员管理意识方面，提高思想认识和政治站位，形成自上而下传导机制，尤其是单位一把手带头作用,从思想和理念上提高对预算管理工作的重视，切实站在单位财务管理角度考虑问题，真正把预算管理作为行政单位前进与发展的武器，在单位内部组织全体员工学习预算法相关的法律法规与实施细则，组织形式多样的业务培训，加强与其他规模相同或类似的行政单位之间的业务交流，把枯燥无味的法律条纹落实到具体的行动中去。也可以引入外部专家，像国有企业财务部门优秀人才到行政单位来指导交流，共同学习、共同进步。其次，相关领导业绩考核问题，对干部的考核应该把政治业绩与财务管理绩效相结合，充分体现财务管理工作的重要性。

3.2 协调各个部门，积极参与预算管理的各个环节

在预算编制环节，也是原始数据整理阶段，财务部门牵头，各业务部门也应积极参与其中，由各个处室负责人组织形成预算编制小组，设组长，组员，材料收集人员等岗位，分工协作。政工部门负责基本支出中的人员统计以及未来人员变动和调整，同时还要考虑人员职级晋升等因素，全面细致的分析影响基本支出预算的所有变量和因素；采购部门负责资产采购预算和资产配置预算，根据当前资产的存量情况，统计现有资产数量以及消耗情况，合理预计未来需要采购的办公设备和金额重大的大型设备采购项目；业务部门根据案件数量合理预计各项费用的支出，比如培训费的支出预算，打算举办什么性质的培训、培训地址、参会人数以及培训次数等具体因素的分析；项目支出中涉及重点利民工程的重大建设项目，在项目建设初期，需要大量原始材料，比如项目立项、立项依据、项目设立的必要性、年度总体目标等各个环节需要大量的原始材料予以佐证，这些都需要材料收集人员经过实地考察，走访、调研、论证等，进而分析项目的可行性，形成包含所有要件的项目申请报告，上报至主管部门和财政部门。财务部门根据采购部门、业务部门、政工部门等上报的数据进行汇总分析，形成预算编制环节的初稿，再经过适当调整和修改，完成初始环节的预算编制工作，为下一步预算执行环节打基础。

3.3 强化预算执行过程中的监督与控制职能

完成了初始阶段的编制工作，就进入了下一步的预算执行阶段，在执行过程中，大部分行政单位在完成编制环节的工作后，待财政预算批复下达后，就认为预算工作结束了，接下来只要花钱就行了，并不是按照最初编制预算的目标对财政资金进行规划的，由于预算编制系统和预算资金下达支付体统是相互独立的，导致许多行政单位在财政资金支付环节没有相应的管控措施，在支付环节各指标之间随意调整以及年底突击式花钱的现象严重违反了行政单位的财务管理制度。针对各个预算指标之间相互调剂问题，在行政单位外部，主管部门应当根据预算法制定适应本部门的实施细则，进一步细化在支付环节所出现的问题，制定预算各科目调整细则，调整范围，调整内容等，明确各责任主体在权限和范围内进行预算指标调剂，不得超限额调整支出。在行政单位内部，制定相应的预算调整细则，纳入财务管理制度，作为财务管理制度构成要件，以此来规范支付行为，加强预算执行过程中的监督职能。

3.4 加强预算管理系统与各个核算系统的对接

首先，建立预算管理系统与绩效评价系统的数据衔接，在预算填报环节就纳入年度绩效目标的填报，针对除基本支出项目以外的其他预算项目采取定性与定量指标相结合的评价方法，分层级设置指标，从产出方面、效果方面、影响力等方面分别细化指标，使指标能够充分反映预算资金产生的效果，合理设置目标值与实际值之间的差异，针对差异有原因分析和整改措施。在年度预算执行过程中，加强绩效运行监控数据的填报，缩短监控期间，提高监控频率，至少每个月或者季度进行一次数据填报，如果出现实际值与目标之间的差异，分析差异产生的原因，提出切实可行的整改措施，年度末，根据全年整体运行情况和年度初设置的目标值进行对比分析，首先在单位内部对年度项目支出预算情况进行自我评价，形成年度项目支出预算绩效自评表和自评报告，根据评价结果及时向相关负责人反馈，其次将反馈结果运用到下年度的预算管理工作中去，有能力的单位，可以聘请独立的第三方机构进行年度绩效评价，最后将绩效评价报告报主管部门审批。通过预算管理与绩效评价的有效结合，形成预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用的预算绩效评价机制。

其次，加强预算管理系统与各业务系统的数据对接，从预算编制开始到预算批复下达，经过国库集中支付系统进行支付，由财务核算系统完成账务处理，最后到部门财务报告和决算报表的编制，是一个前后关联的数据链，而现有的行政单位财务管理工作将这四个模块分别在不同的系统核算，加大了财务人员的工作量，降低了各个数据之间的关联性，不利于提高数据的使用价值。可以考虑将这四个核算系统合并，实现一体化原则，提高数据的共享作用和使用价值，方便财务人员进行财务核算和数据管理。尤其是在新会计制度应用前提下，实现财务核算一体化原则很有必要性，一是降低了支付系统人为在各个科目之间随意调剂预算的风险，加强了预算执行过程中的监督管控职能；二是能够减轻财务人员工作量，年底直接可以从一体化系统中生成平行记账下的财务报表和决算报表，不再根据账簿数据调整决算报表，很大程度上提高了财务人员工作效率。

4 结 语

综上所述，自《预算法》实施以来，我国的行政单位在预算管理中取得了巨大的发展和进步，但是还存在一定的问题，需要针对这些存在的问题，采取行之有效的解决措施，在思想和意识方面，提高对行政单位财务管理工作重视程度，在制度体系建设方面，完善全面预算管理各个环节的制度体系建设，提高行政单位的公共服务能力和社会保障能力，促进行政单位健康发展。