村庄规划编制应注意“农宅姓农”

□ 新昌县自然资源和规划局 章林晓

当前，按照统一部署，各地正在开展国土空间规划“三区三线”划定工作，与此同时，有些地方已开始着手村庄规划编制。这些村庄规划编制，有些是在当地已经出台的《乡村地区国土空间规划导则（试行）》规范下进行的，有些则是编制单位根据原城市规划和土地利用规划编制经验，结合国土空间规划编制相关要求自行摸索的。笔者建议，不论是以上哪种情况，各地村庄规划编制中农业空间的布局都应该充分注意农村宅基地具有“农宅姓农”的特点，以确保农民利益不受损害、农业生产不受影响。

一、农村宅基地具有“农宅姓农”的特点

在现行《土地利用现状分类》中，“城镇住宅用地”与“农村宅基地”是一级类下的二级类。国土空间规划“三区三线”中有“城镇空间”与“农业空间”的划分。城镇住宅用地坐落在城镇空间，主要满足城镇居民生活生产居住的需要；农村宅基地坐落在农业空间，主要满足农村农民生活生产居住的需要。农村宅基地与城镇住宅用地存在本质区别，农村宅基地具有“农宅姓农”特点。这在现实经济生活中，有着许多生动鲜明的例子。

例如，某市某镇某村的拆旧建新项目，是一个地质灾害避险安置与农村土地综合整治相结合的项目。某村共有203 户人家，宅基地面积34.2 亩，户均宅基地面积0.168 亩（112 平方米）。该项目拆迁安置地新建农民住宅选址在集镇的黄金地段。纯粹从级差地租的角度看，新村村址比原旧村村址好得多。可安置房建好后，有相当比例的村民无论如何也不肯拆除旧房，理由是新房离自己的田地太远了，农民携带农具往返新房与田地之间不方便。后来，政府在原村基附近选址建设生产用房，供农民放置农具和做午饭。在生产用房建成前，由政府出钱租中巴车接送村民往返新房与田地之间。

“农民，播殖耕稼者。” 历史上宅基地的布局从来都是以服务于“播殖耕稼”农用地为核心的。现在农村宅基地的布局，也依然需要遵循这样的原则。

二、“农宅姓农”有关法律和政策的规定

“农宅姓农”在现行法律法规和政策中，有着十分严格的规定和要求。《中华人民共和国土地管理法》第九条明确，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

《中华人民共和土地管理法实施条例》规定，乡（镇）、县、市国土空间规划和村庄规划应当统筹考虑农村村民生产、生活需求，突出节约集约用地导向，科学划定宅基地范围。

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》要求，改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。此后，相关部委文件强调，严禁城镇居民到农村购买宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地。

《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》更是开宗明义提出了“农宅姓农兴农”的宗旨和原则，“宅基地是保障农民安居乐业和农村社会稳定的重要基础。加强宅基地管理，对于保护农民权益、推进美丽乡村建设和实施乡村振兴战略具有十分重要的意义。”

三、村庄规划应充分考量“农宅姓农”

中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，将村庄规划定位为城镇开发边界外乡村地区的详细规划，是乡村地区开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。而在乡村建设用地中，占据大头的主要是农村宅基地以及与之配套的相关设施用地。

按照相关法律法规和政策规定，现在的农村宅基地，一方面是基于农民是本集体经济组织成员的一种福利性安排，是名副其实的农村保障性安居工程用地；另一方面，农业空间有着“播殖耕稼”核心特征，农民“职住分离”的影响，较市民更为严重。因此，农村宅基地布局安排有别于城市建设用地，需充分考量“农宅姓农”。当前，村庄规划编制，需特别注意以下两方面的问题。

（一）避免将城市规划的习惯性做法搬到农村

什么是优秀的规划？著名规划专家陈占祥先生说过，“最好的城市规划就是和城市实际结合得最好的规划”。一个好的村庄规划，也应该是和乡村实际结合紧密结合的规划。

建立国土空间规划体系并监督实施，是将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。村庄规划作为乡村地区的详细规划，需要融合土地利用规划和城乡规划。每个专业都有每个专业的偏好，这同其长期的专业训练有关。本轮机构改革之前，主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划的职能分属发改、建设（规划）和国土资源部门。由于城乡规划队伍人数最多，本轮机构改革之后，现在基层负责村庄规划的，大多是原城乡规划人员。原先的城乡规划，在许多地方其实主要是侧重于城市规划的。城市规划人员编制村庄规划，尤其需要注意避免过去的思维惯性和习惯性做法。例如城市园林设计惯用的花园草皮，要考虑是否合适搬到村庄规划设计中。

各地地形地貌各异，农业种植结构不同，各地村庄的差异性远较城市复杂，“千村一面”的危害会更甚于“千城一面”。因此，编制村庄规划更应充分认识各地农业生产传统和农业生产的特殊性，在农村宅基地规划布局时，要充分认识“农宅姓农”特点，多倾听农民心声，以避免因规划不当，给农民带去生产生活的不便和农业生产成本的上升。

（二）警惕宅基地转为城市用地的政绩冲动

城乡建设用地增减挂钩政策，将农村宅基地与城市建设用地有机联系起来。城乡建设用地增减挂钩，立足于中国保护耕地基本国策，顺应中国工业化城镇化的快速发展需要，在促进节约集约用地、统筹城乡发展、支持扶贫开发中发挥了重要作用。但在具体实践中，需要防范为片面追求经济利益，对农村宅基地没有足够的历史耐心，而一窝蜂地将农村宅基地转为城市建设用地的政绩冲动。过去媒体曾经屡屡披露，有些地方在“增减挂钩”中，片面追求增加城镇建设用地指标，违背农民意愿大拆大建，强迫农民拿着镰刀住高楼，侵害了农民利益。

乡村振兴，规划先行。习近平总书记强调，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。现在，城乡建设用地增减挂钩节余指标的价格，已经从过去的每亩几万元上涨到几十万元，带建设用地规模空间的节余指标，有的每亩甚至已经超过百万元。在这样的背景下，当前村庄规划编制，尤其在集聚提升类、撤并搬迁类村庄确定时，需特别警惕那种将农村宅基地不合理转为城市建设用地的政绩冲动。