水利工程移民城市安置的特点

何 磊

(中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，四川 成都 610072)

0 前 言

移民安置问题始终是中国水利工程建设项目所面对的核心问题之一。为顺应中国城市化迅速发展的态势，移民安置者更多地选择了城市化安置方案。移民安置方案的变化给移民们重新选择生计创造了机遇，也同样地为移民们增加了潜在风险。和我国传统的农村安置模式比较，新移民在城镇安置中具有独特的特征，在移民城市安置过程中存在着诸多问题，因此，需要建立移民社会保障等机制解决这些问题。

就四川地区来说，由于其复杂多样的地形和西高东低的地势，在水利工程建设中，不可避免地需要进行移民安置工作。目前，更多的工程移民采用了城市化安置办法，这一变革为克服由于大型工程修建而造成的移民安置困难提供了曙光，也将给工程所在地的城市居民提供新的工作机会，引起了社会广泛的关注。因此，众多学者们对此也展开了一系列的研究。但是，这些研究虽然为水利工程移民城市安置提供了有益的启示与思路，但还需要进一步深化，特别是关于水利工程移民城市安置面临的主要挑战以及相关政策与机制等方面的研究有待加强。目前，在移民城市安置实施进程中，移民城市安置面临不少障碍和问题，需要深入分析移民城市安置的特征、问题及原因，吸取国内外移民城市安置的经验教训，以便完善、创新相关政策与机制，实现移民城市安置的长远目标。

1 水利工程及城市安置概论

1.1 水利工程

水利工程是指具备水利设计资格，并按照国际市场和国民群众的要求进行工程设计与建造的水利枢纽工程。在水利兴建的过程当中，人们往往要求拦截河流并将其囤积，以便于用来进行水力发电、灌溉、饮水等，但是在囤积过程中，必须建设堤坝对河流加以拦截，而截流后又往往会产生回流淹没沿河两侧的农田和群众房屋，所以涉及到大量移民的搬迁和补偿等问题[1]。

1.2 城市安置概论

在我国传统的水利工程移民安置当中，常使用的安置方法为农业安置，也就是在移民过程中，基于以人为本的理念，对移民及搬迁群众就近实施安排，以保障本地农村的经济发展，在安排时常采取分散和集中的安排方法，适合在农业生产力不高，或者经济技术水平较低下的地方，在过去也经常使用这个方法。但是随着社会经济发展水平和生产率的提升，这些传统安置方法也逐步被淘汰，城市化的安置方法随之而来，所谓城市化安置就是在乡镇、农村甚至县城之间对城市移民拆迁群体实施安置，并保障其最基本的生产和生活需要的一种安置方法。

2 移民安置工作的重要性

受儒家的深远影响，自古至今村民以农耕为生，穷家难舍，熟地难离的观念已深入人心，若移居安排管理不善，极易导致村民大量回迁，从而阻碍了项目工程顺利建设，甚至造成了严重的社区和谐安定问题。因此，怎样在思想的根源上管理好移居安置问题尤为重要。而移民问题又是制约工程的障碍与咽喉，合理地解决好移民安置问题，对于促进项目系统工作具有决定性意义。

除此之外，通过我国40多年来的移民安置实践经验，特别是近20年的移民实践，不难得出移民的成功经验和失败教训，凡不重视移民安置规划的，移民工作很难成功。重视移民安置规划不是移民成功的唯一因素，但却是必要的条件之一。在社会发展进程中，我国越来越重视移民问题。尤其是建国以来进行了大量的水利工程建设，积累了相当丰富的移民经验[2]。

3 城市安置特征

水利工程移民城镇设置的主要目的是利用在城市内安置的外来人口提供以小城镇为主体的基本生活与成长条件，使其充分地加入城乡的经济发展结构，从而形成与其他城市居民平等的社会主体，共同享受城市化发展所创造的生活成果，以达到搬得出、稳得住、能致富的安置要求。

工程中通常要按照客观任务的要求，对相关河道河线进行改建，同时也有可能设置新河流，而这就涉及到了工程范围内居民的移民安置问题。新征地移民具有以下特征。

首先，线性工程特点比较明确，工程项目影响面积一般很大，但区域因素对总体工程项目的负面影响相对较小，一般出现的问题是工程项目直接影响的村庄，部分在施工范围中，部分在工程施工范围以外，但如果涉及大中型水电站的施工，则波及到了整个村庄或向县城搬迁，这些情况对总体工程项目的负面影响很大。其次，部分工程项目对安置程序产生了影响，据了解，由于工程项目直接影响了部分乡镇的经济发展，被直接影响的部门会要求移民人口安置，并通过工程项目布局逐渐实现安置。再对应于平原地区，因为土地成分较好、道路维护比较到位、居住人口集中，因此工程建设用地质量相对较高，但如果由于工程影响到了城镇居民生活，就要求政府征收土地、安排人口，一般困难度很大。最后，工程建设地受益，因为水利工程提供了资源，可以改变周边环境，所以通常当工程项目建成后，安排在周边的住户也往往获益，不但当地自然环境得以改变，而且经济社会发展速度也得到了提高，经济与社会实现良性发展。

除此之外，和中国传统的农业安置模式比较，城市安置还具有以下几个具体的特征。

3.1 被动性

移民之所以迁移，其原因是为了保证工程的建设，这是国家的利益所在。非自愿化移民并非中国水利工程的特有活动，也并非只出现在我国。相反，非自愿化移民在人类历史进程中早已有了数千年的历史。当普通民众和当地政府要改善生活条件，或以更重要的方法改善他们使用土壤、生活用水等资源的时间后，就形成了非自愿性移民。但纵观发展史，移民其实是伴随着国家经济社会发展而形成的。简单地说，为提高人民生活水平，为社会的进步与发展，在此进程中，有必要对某些地区的人口进行迁移，使自然资源得到更为充分的开发和利用。所以说，移民是当代人类社会经济高速发展的必然进程，是刻不容缓的。

当然，非自愿性移民的问题在国内外都是一个难题。水利工程的建立，需要部分人退离久已聚居的农村地区，使原来的农业生产系统解体，因此，社会结构也必须重建，这对于所有人而言都并非简单的过程。在这个状况下，最大的风险是新移民将会越来越贫穷，并且会发现他们的生存水准不如原先标准，从而增加不稳定的社会因素。所以应充分考虑移民的民生问题，并采取相应的补偿措施。一方面需要完善的法律法规的保证，另一方面需要在工程前期工作中充分论证移民的合理性，尽可能避免或尽力减少非自愿移民，探索其他的工程设计方案；在移民不可避免的情况下，应有准备充分的移民安置规划作为移民工作的基础。而该规划的目标是利用移民带来的机会进行重建和发展。

3.2 搬迁数量特殊

与易地扶贫迁建、地理自然灾害移民搬迁等迁移形式有所不同，水库移民迁建也往往存在迁移数量较特殊的情形，要么迁移群众数量极多，要么迁移数量很少。由于水库修建位置选址的差异，常常会出现以上情形，而水利工程通常情况下是建设在人烟稀少的地方，因此在淹没曲线之下的房屋面积较小，所以要迁移的群众数量也相对地会非常少。但是，对于有些较为大规模的水电工程，或是在人员较密集地点建设的工程项目，通常牵涉的群众数量相当多，这也会导致群众要求集体迁移的数量也很多，并且由于特殊的迁移数量，会为整个城市安置群众造成相当大的麻烦。

3.3 搬迁时间较长

对水利工程移民群体实施城市安置政策时，通常时间较长。由于工程建造延续的时期相当漫长，涉及到入库公路建设、各项施工的机械设备进场、主要拦河坝建设、溢流坝施工、以及后期生产修复等问题。这都并非一年半载就可以完成的，而且移民迁建还必须在工程建设结束之后，所以往往要等3～5年甚至更久，所以对移民迁建安置要有充分的耐心，并做好打持久战的心理准备，不要急于求成。

3.4 搬迁具有强制性

相比于其他的移民搬迁，水利工程移民搬迁往往带有限制性。工程的修建通常是由国家或者当地政府为了经济建设考虑而进行的工程项目，在项目施工过程中，政府确实会对民众作出相应的赔偿，不过从普通民众的视角考虑，这些搬迁往往只是行政强制的做法，而民众本身也缺乏选择权。所以，政府在后期必须要对民众做出良好的安排，保证赔偿到位，并对民众做出一定的心理引导，缓解其心理问题，以确保工程后期工作的顺利完成。

3.5 移民工作复杂

在建设工程中需要迁移的数量比较多时，会引发迁移工作变得比较复杂，因为民众的生存模式、居住条件、宗教信仰、生活习惯等均不尽相同，这也使得在移民工程迁建过程中，政府必须做好更全面的考量，以保证工程在搬迁、安置和重建过程中的顺畅，避免新安置居民与原住民之间产生矛盾纷争，并保障新安置民众正常的生产生活。在迁移过程中，还必须充分考虑民族融合的社会问题，避免形成民族矛盾。

3.6 生计来源非农化

对于移民工作而言，迁移农民如何维持日常生活是一个非常关键的问题。之前农业安置是在安置范围内有充裕土地数量的基础上，为迁移农民配置一定的农田，让其能够继续从事农业活动，维持基本收入。因为移民可以拥有创造经济收入的渠道，安置成功率较高。而城市的安置方式是通过把农村迁移农民分配到城区的方式进行安置，让迁移的群众由农民转变成市民，但是这些群众是否能够维持生活的关键在其能否得到非农就业岗位。目前国内水利项目施工逐步向河流上游地带发展，这些区域大多处在偏僻山区，土地资源稀少，安置区没有充足的农田确保移民维持生计，城市安置是不二之选。因为经济收入获取渠道的非农化必定导致迁移群众面临生活收入不稳定的问题，为此，在安置的时候一定要综合考量移民如何获得经济收益的问题。

3.7 消费模式市场化

农业安置一般是采用向外迁移的模式把群众由一个村庄迁移到另外的村庄安置，迁移农民能够在分配农田资源后继续以务农为生，不管是消费条件还是消费模式，均不会产生很大的改变。城市安置具体而言是采用在城镇打造专门的安置社区的模式，把受水利工程建设影响的、零散分布于多个村庄的乡村群众统一安置到城市的社区，亦或运用市场化的方式购入城市中的某些建筑完成村民安置工作。移民进入到城市之后，消费条件产生很大改变，其由之前自给自足为核心的消费模式调整为以市场买卖为核心的消费模式，因此，生活支出大大增高，移民短期内便会面临重大经济负担。为此，城市安置应当高度关注群众安置之后所面临的经济负担与经济收入问题[3]。

3.8 生存环境社会化

过去经常采用的农业安置模式通常是把需要迁移的群众安置到一个新的村庄，尽管村子与村子的生活环境有一定的差别，搬迁会牵涉到社交关系的变化，然而此种变化不会让迁移群众的农业生产者身份发生变化。对比闭塞的乡村社会而言，安置到城市的群众需要适应新的生活环境。城市社会体系与农村社会体系，无论是社交方式、语言文化、消费模式，亦或是生活方式、生产模式等均有很大差别，这些差别会变成乡村移民融进城市社会体系的重要阻碍。在城市中为迁移群众建造房屋、配备公共基础设施等并不难，然而要让所有的移民完全融入城市社会体系，尤其是让移民由农民身份转化为工人身份并不容易。因为城乡两个体系间具有很多相冲突的要素，对接的时候会发生诸多问题。这些问题会让移民认为城市不接受他们，从而对城市社会体系产生更加抗拒的心理。在此期间，新迁入的群众和当地群众、当地政府部门间便无法避免地出现一些社会冲突，进而导致移民小区存在社会不安定因素。因此，城市安置应当高度重视迁移群众的城市社会适应水平。

4 移民安置工作中存在的问题

4.1 拆迁政策不透明

在水利水电建设过程当中，政府对于需要搬迁的房子进行搬迁或者赔偿之时，一般民众都只是被动地期待最后的结果，而政府部门或者搬迁单位由于在搬迁过程当中占有主导地位，并不能及时准确地对相应的信息作出发布通知。一般民众并没有实际参与度，只是被动地接受结果，而部分搬迁单位在搬迁过程当中，对于相应的补贴发放并不落实，甚至委托第三者实施搬迁，中间人则从中进行牟利，造成对民众的补贴无法落实，从而引起一般民众的不满，出现恐慌心态，影响后续工作的正常进行。

4.2 安置标准不统一

在水利水电建设移民拆迁过程当中，还会存在由于安置补偿费标准不一的问题。在水利水电工程项目移民迁建过程中，因为所涉及时间比较久且政府政策经常发生变动，与之相应的补助标准有所不同，造成群众的安置标准不统一[4]。

4.3 补偿方式单一

在水利水电建设及移民迁建进程当中，对转移的群体在实施安置政策时，总是采取了财政补贴、房屋置换集中安置的方法，既没有顾及老弱病残孕等缺乏基本劳动能力以及那些耕地已经全部被淹没的特殊群体，又没有顾及群众的正常生产生活，最后只能坐吃山空。对于在就业教育、创业帮扶等上的政策实施不充分，甚至其政策的实际有效性不高、实际效果不大，对一些社会补偿的措施落实能力不足，或者对于劳动群众在后期的基本生产生活条件维护不到位。

5 安置机制创新

5.1 统一安置标准

在对水利水电工程的移民群体实施安置时，政府必须统一政策规范，对于政府政策性的调整，要适时对群众利益作出说明，尽量争取政府补助标准对在工程期间转移的群体的补偿标准一样，不会随着工程时间不同而改变。在群众反映搬迁安置的过程中的问题，必须由专业的政府部门来实施搬迁管理和赔偿，以保证民众应得的赔偿不打折扣，强化群众监督，适时地给民众答疑解惑，打消民众的顾虑，从而保证搬迁过程的公平正义。

5.2 政府决策公开透明

在对新移民群体实施转移安置时，政府要注重政策及有关决定的及时透明公布，对补偿标准、优惠政策变化、安置方法等信息适时作出公开。提高民众的参与度，使民众可以作为政府的了解者、参与者、受益人、监督者，并在建设过程中，招标投标选择时挑选信用较好，可以维护人民搬迁群众利益的公司，尽量省去中间环节，以最大限度地维护民众的权益不受损害。

5.3 安置方式灵活多样

在对水利水电建设群体实施移民搬迁时，政府必须充分考虑拆迁群众的实际情况，并进行仔细的调查研究，针对群众的实际情况选取比较灵活的安置方法，比如在安置老人时要考虑后期的生活保护、安置青年时可以进行就业培训、创业扶持等，同时针对不同的社会群体情况选择不同的安置方法，并进行后期调研，保证安置群体的正常生产生活不受影响。

6 城镇化安置的优点和趋势

相对于传统的农村安置方法而言，城市化安置有着安置地集中、方便快捷、推动了经济社会的快速发展、提高了生活群众管理水平等优势。城市化集中的安排使生活人群比较集中，在组织上可以更好控制，从而增加了群众管理水平，同时，城市化安排势必要带动许多项目兴建，缓解了搬迁后民众就业困难的问题，带动了社区经济的迅速发展，而城镇化基础设施建设的不断完善，也可以改善民众的基本生活条件。水利水电建设移民拆迁安置趋势，从加强治理、维护自然环境的角度出发，必然更加趋向于以自然村落为主导，全面开展转移安置。

7 结 语

城市安置模式给当前的四川农村地区的水库移民安置指明了一条新道路，即通过探索城市的各种功能交叉实现移居安排，用农村土地置换安置政策和农村水库移民的原始房屋补贴换取城市较好房屋，并辅以劳务培训等相应优惠政策支持，既缓解了移民人口不愿外迁、原移民安置地群众不情愿接受移居的问题，又能够为农村水库移民长久稳固地在城市中就业、生存奠定了后盾。水利工程城市安置的实现，使移民在共享水库经济效益的同时，缓解了人地供应不足的突出问题，促进了城市城镇化进程，同时有利于移民生活和水库绿色、和谐、平衡的发展。

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