国土空间规划背景下村庄规划编制的思考与创新

陈嘉敏

(湖北国土资源职业学院，湖北 武汉 430090)

0 前 言

2013年发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，阐述了中国全面深化改革的重要意义，总结了改革开放近40年来我国的历史性成就和所获得的宝贵经验，其中，明确了要“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态开发管制边界，落实用途管制”，以及“完善自然资源监管体制，统一行使国土空间用途管制职责”。同年，习近平总书记在中央城镇化工作会议上提出要探索“多规合一”，全国范围内的规划改革和转型工作就此拉开序幕。按照2019年审议通过的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》；到2020年国土空间规划体系将基本建立，并且初步形成全国的国土空间开发保护“一张图”；到2025年，将进一步健全国土空间规划的法规政策和技术标准体系，并全面实施监测预警和绩效考核；到2035年，将全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平[1]。

村庄规划是国土空间规划体系的重要组成部分，同时也是全域土地综合整治的实施单元，一直是整个规划体系中涉及范围最广、人口最分散的一部分。三农问题关乎国计民生，解决好三农问题始终是我党工作的重中之重。要坚持农业农村优先发展，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的要求，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，推进农业农村现代化。在此过程中，按“多规合一”要求编制村庄规划，统筹村庄的山水林田湖草等全域空间布局，对乡村振兴的全局工作起到良好的引导作用。2019年，自然资源部发布的《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》中，也明确提到了这一点。在国土空间规划背景下，村庄规划的发展面临更多挑战，研究如何科学、合理地编制村庄规划，进行村镇建设，对落实国土空间“一张图”、促进可持续发展具有重要意义[2]。

1 村庄规划发展历程

1949年以前，土地管理工作还未起步，法律法规等政策的缺乏导致村庄建设进程缓慢，建设内容也主要集中在恢复生产活动和改善居住条件上。这一时期的村庄规划没有具体的法律法规引领，在规划内容上具有现状研究、总体规划等不同内容。20世纪60年代中期兴起的农业学大寨运动，是农村建设史上的重要事件，对中国农业、农民、农村产生了很大影响，也使村庄规划由人民公社化运动中的区域性规划朝精细化发展，从而开始了新村规划的实践。20世纪80年代初，国家对于村庄规划的政策指导开始完善，一系列政策法规的颁布实施，使得村庄规划迈入了起步发展期。1981年国务院发布了《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》，有效控制了改革开放初期农民自发性建房、侵占耕地的行为，并对农民建房给出了明确方针。1982年，国家建设委员会、国家农业委员会颁布的《村镇规划原则》，将村镇规划划分为两个阶段：总体规划和建设规划，并做出了明确的原则性规定。1993年出台的《村庄与集镇规划建设管理条例》及《村镇规划标准》(GB 50188—93)，建立了村庄规划政策法规系统，明确了规划相关标准，是我国早期比较完整、系统的村庄规划标准。但从整体而言，村庄规划进程仍然相对滞后，和城市规划建设差距大。1998年，“建设有中国特色社会主义新农村”的目标在党的十五届三中全会上正式通过，2005年，在党的十六届五中全会上明确提出“扎实稳步推进新农村建设”，标志着新农村建设的开始，破解农业、农村、农民构成的“三农问题”，也成为这一时期村庄规划的主题。乡村的振兴关系到国家的富强，十八大后，美丽乡村建设成为社会主义新农村建设的代名词，以“十大模式”为代表的典型美丽乡村建设成果，也给村庄规划提供了十分有益的启示。2017年，习近平同志在党的十九大报告中提出，要实施乡村振兴战略，将“三农”问题始终作为全党工作的重中之重。不管是“两山理论”的提出，还是“记住乡愁”的呼唤，都是对绿水青山就是金山银山的实践，乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰，实施乡村振兴战略是实现“两个一百年奋斗目标”和中华民族伟大复兴的必然要求。在此背景下，村庄规划以产业布局和旅游发展为主要方向进行了新一轮的探索，也积累了大量的规划编制经验。然而，村庄规划存在较大的地域差异性，因地制宜探索适合村庄发展的路径依然是目前村庄规划所面临的主要工作[3]。

2 村庄规划存在的问题

2.1 村庄规划制度规范滞后，理论认识不足

近年来，国家从战略层面对村庄规划的发展进行了政策引导与推动，从新农村建设到城乡一体化、乡村振兴，也凸显出乡村正从单一的农副产品提供者角色向多元化价值体现的转变，显现了村庄在社会发展进程中的独特价值。但作为城乡规划领域的指导性文件，《城乡规划法》中仅对规划的法律地位、体系及程序等内容进行了明确，缺少对规划具体内容的规范化，加上实践中相关规划技术标准的出台往往与规划编制时间不符，造成了多数村庄规划内容不一、类型多样的现象。制度规范的滞后也对规划从业人员带来影响，多数规划编制者对村庄规划的理论认识依然不足，在村庄规划实践中往往对城镇规划的内容生搬硬套，脱离了乡村实际，更没有做到基于乡村历史文化、资源特色的因地制宜。

2.2 缺乏统一的土地分类标准，分类指南普适性有待提高

2014年7月，为更加科学地编制村庄规划，住建部发布《村庄规划用地分类指南》(以下简称《指南》)，采用大类、中类及小类的三级分类体系，将村庄规划用地类别分为3大类、10中类和15小类。这是对十几年来国家层面的村庄规划用地分类标准空白的一次积极探索，这种尝试更侧重于政策上的引导作用，以“指南”形式对村庄规划中涉及到土地分类的问题提供了可供参考的框架。但经调研，部分经济发达和村庄规划实践较为领先的地区更偏向执行地区性土地管理技术规定，或沿用城市用地分类标准。例如，北京市结合村庄发展现状及用地特点，在2017年发布了《村庄规划用地分类标准》，该标准将村庄用地分为村庄建设用地、村庄非建设用地两大类，在两类之中又根据土地用途、性质差异，分为村民住宅用地、村庄公共服务用地等8个中类，以及村民独立住宅用地、村民集中住宅用地等14个小类，提出了更适用于北京村庄特点的用地分类方法。将其与《指南》对比可以发现，北京市《村庄规划用地分类标准》从大类上删减了非村庄建设用地这一类别；从中类上合并了村庄产业用地，细分了村庄公共服务用地、农林用地；从小类上部分类别名称提法进行了更改，同时将《指南》中的村庄公共场地细分为村庄公共绿地、村庄广场用地，将其他农林用地细分为农业用地和林业用地。不难发现，《指南》的普适性还有待提高。同时，在城中村这类虽行政级别为乡村，但地缘特性和城镇联系紧密的对象上，也缺乏统一的土地分类标准。

2.3 公众规划意识淡薄，规划从业人员技术水平参差不齐

村庄规划面对的是广大农村地区，其中涉及到大面积的农用地整理、居民点拆旧搬迁等工作，与广大村民的生活息息相关，但大部分村民对规划缺乏了解，意识淡薄，导致村庄规划的公众参与度偏低。近年来，虽然村庄规划逐渐成为行业热点，但工作者多是由城镇规划人员组成，在村庄规划上技术水平仍然不成熟，在编制中往往将城镇规划的编制方法生搬硬套，导致现状调查未摸清、图件绘制不精细、规划目标脱离实际。部分乡镇土地管理分管领导更换频繁，加之缺乏专职村镇规划管理人员，致使规划工作难以推进。

3 国土空间规划中村庄规划编制的探索

3.1 坚持村民主体地位，简化规划编制流程

将入村调研工作做细做实，和村委会、村民小组及村民代表开展座谈，并进行详实的入户调查，收集村庄土地利用现状的一手资料，了解村民需求，开展村庄规划宣传。简化工作流程，强调公众参与，在规划编制过程中突出村民的主体地位，并争取乡贤、村办企业共同参与，集聚社会力量编制务实有效的村庄规划。

3.2 调整“三生空间”布局，推进一二三产业融合

落实分解指标下达到地块，确定空间边界，合理调整生产、生活及生态空间的用地布局，提高村庄规划的空间响应能力。对部分生态保护红线、永久基本农田保护红线的划定中体现出来的明显斑块性特点，在规划编制中有针对性地引导空间集中连片，并进行配套基础设施建设，提升空间利用效率。探索田园综合体模式的乡村规划，适应乡村振兴带来的新型产业模式，强化产业发展研究，推进一二三产业的融合发展。

3.3 突出村庄规划特色，加强人居环境整治

规划设计应充分结合村庄实际，体现当地人文特色，深挖乡村历史文化资源，尤其对历史建筑、历史文物古迹应加强重点保护，结合空间布局调整，提升村庄历史文化内涵。重视道路硬化、村庄绿化、街道亮化、庭院美化工作，进行“厕所革命”，改造雨污合流管网，对垃圾回收及污水处理场所进行环境卫生综合整治，提升人居环境，打造美丽乡村。

3.4 优化规划成果表达，探索符合地方实际的成果体系

在规划成果整合上，力求简明实用，重点体现图件、表格及规划文本，并将规划图件成果张榜公布。凝练规划管制要求，以村民公约等通俗易懂的形式进行宣传，加强村民规划意识，提升公众参与程度。由于规划区域个体存在极大差异性，在成果表达上应进行优化，积极探索符合规划地区客观实际的成果体系。

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