关于省级国土空间生态修复规划的相关思考

孔凡婕，梁 宜，梁梦茵

（自然资源部国土整治中心，北京 100035）

在生态文明建设背景下，科学编制国土空间生态修复规划，是统筹和科学推进山水林田湖草一体化保护修复的重要引领。自然资源部办公厅印发《关于开展省级国土空间生态修复规划编制工作的通知》以来，各地积极部署省级编制工作。目前国土空间生态修复规划处于探索阶段，与相关规划的衔接、规划编制理念思路、技术方法、规划实施保障路径尚未形成统一认识。本文尝试从新的空间治理体系背景和自然资源管理视角出发，探讨省级国土空间生态修复规划的定位与特征、规划编制难点及相关思考建议。

1 省级国土空间生态修复规划的定位与特征

1.1 内涵与功能定位

省级国土空间生态修复规划是一定时期省域范围内国土空间生态修复任务的统筹谋划和政策总纲，是开展生态保护修复活动的指导性、纲领性文件，旨在对生态系统受损、生态功能退化、空间布局失衡、自然资源开发利用不合理的国土空间，统筹谋划生态修复目标任务、重点区域、重大工程和配套机制，是服务生态文明建设和高质量发展的重要途径。作为国土空间规划的专项规划，是国土空间规划体系中不可或缺的重要组成，在国土空间生态修复规划体系中发挥着承上启下、统筹协调作用。

国土空间生态修复规划是空间规划中有关生态修复的目标、任务、重点区域指引等内容的具体深化。空间规划旨在谋划全域全要素保护、开发、利用、修复的管控和指引，关注空间远景状态的表达，侧重目标导向、问题导向和任务导向相结合，分析综合需求、协调不同空间冲突并提出空间化的解决方案，着重解决空间发展和保护问题；而生态修复针对生态远景目标在修复的实施路径上进行承接与具体化，突出问题导向，发现问题并制定策略予以化解，是对空间规划的有效补充，也是空间规划的综合性实施平台。

国土空间生态修复规划是各类生态修复类规划的“多规合一”。近年来，自然资源领域分别从土地、林草、海洋、矿产等不同资源要素角度，对生态修复作出了规划部署，相关部门也牵头编制实施涉生态环境、水利、农业、住建、文旅等板块规划，从各自角度对生态修复提出了不同需求。但已有规划多从部门和要素角度出发，以实施具体的建设任务为着眼点，对于山水林田湖草生命共同体的内在机理和规律认识不够，生态系统服务功能整体提升成效不明显，因此，国土空间生态修复规划需要实现对相关专项规划的空间统筹。

1.2 规划编制理念特征

1.2.1 注重要素统筹和区域协调

顺应生态文明思想和新的空间治理背景，省级国土空间生态修复规划应是全要素体系的管控与指引，统筹“山水林田湖草”各类自然资源要素，拓展传统生态修复类规划的范畴和治理效能，进一步推动国土空间全要素可持续发展。按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，国土空间生态修复规划应突出区域协调，尤其是对跨行政区的山上山下、地上地下、陆地海洋及流域上下游的关系，增强生态系统循环能力，有效维护人与自然的生态平衡。

1.2.2 兼顾安全底线与品质高线

一方面，省级国土空间生态修复规划编制实施，将使生态安全的重要生态功能区域和生态系统退化问题突出区域的生态环境质量实现根本好转，成为守住自然生态安全边界的重要支撑。另一方面，随着社会发展从“生存性需求”向“发展性需求”的升级，人们对国土空间生态有了更多的需求和更高的期望，提供更多优质生态产品成为国土空间生态修复规划的时代责任，因此，应因地制宜地对生态、农业、城镇进行修复，强化农田生态功能，提升城市生态品质，将城乡空间融入大自然，提高人民生态幸福感。

1.2.3 突出功能权衡与整体效益

国土空间是生态系统提供供给、调节、文化以及支持等功能的空间载体，省级国土空间生态修复规划作为生态修复任务的顶层设计，应充分认识生态系统服务之间存在着潜在的权衡和协同关系，不应该以追求单一服务功能提升为目标，应采用系统工程的思维路径，对各类需求和修复方案进行综合衡量，从而作出使整体效益优先的决策。

2 省级国土空间生态修复规划的难点

2.1 规划综合性强，科学统筹有难度

国土空间生态修复规划作为具有较强综合性、系统性的新生事物，在技术逻辑上，涉及生态、地理、规划、环境、水文等多学科的交叉；在行政逻辑上，需要紧紧围绕“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复”职责，将过去分散在各个职能部门的各类修复工作在空间上统筹起来。在实践层面，全国层面国土空间生态修复规划尚未出台，各省对生态修复规划的认识程度不一，部分地区顶层设计缺乏科学性的问题较突出。对宏观尺度生态修复的内在机理认识不够、忽视自然恢复，实施中存在“边破坏、边修复”“拼盘项目”和人造景观过度现象，在监测监管中轻效益评价，全生命周期管理制度仍然不健全。因此，生态修复规划的编制既是专业技术融合的探索过程，也是构建全省国土空间生态修复活动“一盘棋”、统一框架的过程。在规划编制过程中，要通过共研共讨、凝聚共识，为科学决策提供重要支撑。

2.2 规划目标任务需适应生态文明和高质量发展新需求

目标任务作为规划的重要组成部分，亟须系统建构，以指引全省“十四五”及未来较长一段时期的生态修复发展。纵观传统生态修复类规划目标任务，普遍存在重工程而轻生态、重规模而轻质量轻结构的现象，以促进单要素、单生态系统，局部地区的稳定和功能优化为目标，而忽略了生态、社会、经济和文化之间的联系，忽视了多目标权衡下最优策略的制定。面向我国“十四五”规划和2035年发展远景目标及联合国2030可持续发展目标（SDGs），省级国土空间生态修复首先既要主动契合、积极对接国家战略，也要统筹各部门、各行业生态修复需求，构建融合统一的跨领域、跨部门目标指标框架。其次，既要守好自然生态安全边界，又要将提供更多优质生态产品、改善人类福祉作为重要导向。再者，要充分考虑到不同地域禀赋和生态条件差异、生态修复工作基础和数据储备的差距，尊重生态恢复自然周期，避免短期内简单强制地以工程量代替修复成效，忽视生态系统恢复的本质。

2.3 合理确定生态修复分区等技术难点尚待突破

国土空间生态修复规划编制过程中尚有部分技术难点需要破题。一方面，国土空间生态修复分区作为规划编制的重要内容，是衔接目标战略和上位规划、指引下级规划和修复任务落地的关键。但目前分区的思路、原则、技术方法尚缺乏统一的认识。纵观近年来部分学者对区域生态修复分区管控的探索，主要包括基于生态安全格局识别[1]、基于生态系统服务供需关系[2]、基于“退化压力—供给状态—修复潜力”框架[3]，以及基于指标体系构建[4]等技术方法。但在技术上评价方法和指标体系较为复杂，数据缺乏统一口径，对城镇空间及农业空间的考虑较为薄弱，普遍应用于国土空间生态修复规划仍然存在一定难度，如何突出自然地理在国土空间生态保护修复上的基础作用，以重点流域、区域、海域等为基础单元进行修复分区，如何处理生态系统机理与行政管控逻辑之间的关系，还需进一步规范。另一方面，生态系统恢复力对国土空间生态修复任务和措施的提出具有重要参考意义，可作为人工参与生态修复程度的重要依据。学界针对城市、森林、湿地、草地及矿区生态系统开展了实证研究，恢复力由多种影响因素共同决定，如何选取变量以及确定变量的权重、实现定量评价依然是难点，未来服务于山水林田湖草一体化的保护修复，基于区域尺度进行恢复力系统和综合评价将成为新的趋势，如何在政策和管理中由价值认可转变为切实的操作工具还需要探讨。

3 推进规划编制的思考与建议

国土空间生态修复规划是生态修复工作的统筹谋划和总体设计，目前全国各省正在推进规划调研、专题研究、专家咨询与技术统筹，对规划重点内容和技术方法进行了探索，作为一项全新的任务与挑战，提出以下思考与建议。

3.1 以统筹规划为核心，构建协同治理格局

针对国土空间生态修复领域科学性不足、任务安排分散、目标单一和统筹性难等问题，提出构建国土空间规划系统推进机制。首先，需尽快完善国家—省—市—县四级国土空间生态修复规划体系[5]。发挥省级规划承上启下，指导协调作用。科学设置生态质量类、修复治理类两类指标，以必选指标为重点，以修复分区和重点区域为指引，通过指标分解、分区传导、工程布局、政策要求等方式，将生态修复目标任务层层传导压实。其次，省级生态修复规划要衔接落实省级国土空间规划，作为空间规划中有关生态修复目标任务等内容的细化与实施载体，要承接修复目标和生态安全格局要求，借鉴资源环境承载力评价基础成果，遵循陆地、湿地、海洋生态系统发展规律，统筹谋划国土空间生态修复活动。衔接《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》及专项建设规划，实现对相关专项规划的空间统筹，拓展传统生态修复类规划的范畴和治理效能，形成横向联动、条块结合的生态修复合力。此外，需进一步突出省域范围内跨市县、跨地理单元的问题分析和协调修复，确定生态修复重点区域中自然要素边界与行政边界的衔接，明晰事权范围和责任，使国土空间生态修复规划成为公平、透明、包容的空间治理方案。

3.2 以系统观念为导向，因地制宜谋划生态修复目标任务

系统观念作为地球科学和生态学的基本原理，体现了对生态要素关联性的重视，对社会—经济—自然复合生态系统的认知，是实现全域国土空间治理的必然要求，应在国土空间生态修复规划“分析评价、问题识别—目标—格局—任务—工程”的逻辑主线中贯穿始终。一是强化系统性问题诊断和分析，系统性问题往往涉及多要素、跨区域，如以流域水文过程为纽带，流域内森林、江河湖库、乡村、城市生态系统等之间存在复杂的生物地球化学循环与能量流动，因而上、中、下游流域与沿江、临江、腹地的生态问题是多系统综合影响的结果。基于系统的结构分析更能揭示其演化机理，支撑生态修复由末端治理、治标不治本向源头治理转变。二是系统谋划生态修复空间方案，需要从过去关注局地生态修复的布局，转向生态、城镇、农业全域空间覆盖网络化修复，提出分级分类修复措施。要强化水陆共治、陆海统筹，要重视生态网络在耦合生态结构、过程和功能上的作用，加强生态廊道和生态网络建设，改善生态系统之间的连通性、稳定性，将促进生物多样性提升作为重要目标。三是突出远景目标与近期行动相结合，既要根据轻重缓急程度统筹远期与近期修复任务，也要优先考虑规划期内生态修复活动的可操作性，分析成本、风险和生态、经济社会效益，合理安排时序，促进多重效益间的平衡、整体效益最佳和管理模式最优。

3.3 以技术标准为保障，支撑规划科学规范化实施

国土空间规划体系的建立及生态保护修复试点的推进，为统筹编制国土空间生态修复规划提供了一定的政策和经验。为解决规划的科学性、规范性，加强对编制内容的技术性指导，需要构建技术标准体系作为支撑。建议出台省级国土空间生态修复规划编制指南，明确规划的主要任务、重点内容、编制方法、程序及成果要求。在指南框架下，各省需分析所在区域的优势与问题，明确自身生态定位和目标，坚持以问题导向、因地制宜部署生态修复途径和措施。对技术要点和难点开展攻关，在分析评价上，要基于自然资源动态调查监测成果，构建生态状况评价技术标准规范；在目标任务上，加强参照生境研究，支撑目标指标合理设置与传导；在修复策略上，要制定生态系统恢复力评价的技术规程、生态修复分区规范，构建基于自然的解决方案的生态修复途径，助力科学选择保育保护、自然恢复、人工修复、生态重塑的措施，加强人地耦合系统研究，以支撑生态修复区域权衡或协同[6]，并鼓励各地分区分类研制与本地实际相符的技术指南和标准规范。

3.4 以信息平台为载体，健全规划全生命周期管理

国土空间生态修复的技术支撑机制应以信息网络为载体，将信息网络技术贯穿规划信息收集、分析评价决策、规划实施监测和评估全生命周期。一是健全部门、省市数据采集更新机制，推动横向共享、纵向相通，共建共用以更好支撑规划管理。二是强化数据融合，将规划所需关键要素的数量、质量、结构、分布及其变化信息进行整合和空间可视化，用于开展涉及全域性、跨地区、跨部门的重要评价、问题识别等，有助于掌握空间真实情况，指引规划目标设定和规划决策，改变以往规划编制科学性、操作性不强的情况。三是建立提供动态监测监管的技术平台，依托平台实现对规划实施情况的动态监测和评估，进一步提升科学治理和精准施策的水平，以服务“整体保护、系统修复、综合治理”的总体要求。