广东省国土空间生态修复标准体系构建研究

吴家龙，苏少青，冯靖仪，代欣召

（1. 广东省土地开发整治中心，广东 广州 510635；2. 广州市城市规划勘测设计研究院，广东 广州 510060）

标准是经济活动和社会发展的技术支撑[1]。标准化建设是实现高质量发展的基础性制度，更是实现国家治理体系和治理能力现代化建设迈上新台阶的重要保障[2]。国际生态恢复学会（The Society for Ecological Restoration, SER）将生态修复定义为协助已退化、损害或彻底破坏的生态系统恢复、修复、重建的过程[3]。吴次芳、曹宇等学者[4-5]也对国土空间生态保护修复（Land spatial ecological protection and restoration）的定义进行了补充。生态修复标准体系（Standard system of ecological restoration）由一系列具有内在联系的生态修复标准有机结合而成。开展国土空间生态修复标准体系研究，是国土空间生态修复的基础工作和主要任务[2，6-8]，是落实统一国土空间生态保护修复职责、实现生态系统高质量保护、生态修复高效率运行的基础性支撑。2016年，国际生态恢复学会发布了涉及规划设计、实施、监测评估、维护生态修复项目4个环节的《生态恢复实践的国际原则和标准》，旨在为全球生态修复项目的开发和实施提供规范性指导[9]；澳大利亚生态修复学会（SERA）出台了《澳大利亚生态修复实践国家标准》，在规划与设计阶段、生态修复实施阶段、生态监测与评估阶段、生态修复实施后管理阶段4个方面给出了相应的行动规范与要求[10]。目前，生态修复相关标准主要按照单一生态要素或部门职责进行切割式管理，存在标准不统一、标准内容交叉重复等问题，无法体现标准体系的系统性，割裂了生态系统的完整性[11]。

广东省是我国重要的人口密集区和产业承载区，持续高强度的国土开发活动导致部分地区农田、森林、海岸带、水生态、湿地退化和衰减，进而引发生物多样性降低、城市韧性降低、人居环境恶化等问题，严重阻碍了区域的可持续性发展[12]。目前，广东省已陆续开展了一系列的生态修复探索和实践[12-17]，并于2020年在全国率先启动了省级国土空间生态修复规划的编制工作。然而，随着生态文明建设向纵深发展，生态修复涉及范围广、生态要素多、职能部门多[18]、标准缺失、标准体系不完整已与广东省生态修复工作的快速推进不相适应，而国内尚无省级国土空间生态修复标准体系构建的相关报道，故亟须构建一套涵盖山水林田湖草等生态要素、覆盖生态修复全流程、适用于广东省的国土空间生态修复标准体系，为广东省生态修复标准化建设提供理论支撑。本文以广东省为例，基于目前推进的生态修复工作，以国家和省级生态修复规划为指引，探索建立具有广东特色的国土空间生态修复标准体系，通过对现有生态修复标准的收集、汇总、筛选和分析，提出标准存在的问题并提出相关建议。

1 我国生态修复标准化研究现状

相较于欧美发达国家，我国的生态修复工作起步较晚。2019年9月，贵州省率先探索构建生态文明建设标准体系，包括基础与管理、绿色屏障、绿色经济、生态文化与旅游、生态脱贫和生态环境大数据6个标准子体系。李红举等[11]通过梳理我国现行山水林田湖草生态保护修复有关标准，探索性提出了涉及森林、湿地、矿山、农田、水生态、湖泊、草原、海洋、农村、城市等生态要素，涵盖目标控制、调查、规划、工程、维护管理全流程的山水林田湖草生态保护修复标准体系。为全面了解和掌握全国生态修复技术标准的现状，收集目前环境保护（HJ）、土地（TD）、农业（NY）、林业（LY）、海洋（HY）、水利（SL）、地质矿产（DZ）等行业（部门）公布的生态修复标准，以及自然资源部公布的各年度自然资源标准制修订计划名录，从标准的领域（森林、流域、矿山、农田、海洋等）、序列（调查、规划、实施、验收、管护等）、范围（国家、行业、地方等）方面入手进行统计归纳[9]。目前，我国现有生态修复方面标准299项，计划废止1项，在研、计划编制、报批的标准118项，共418项（表1）。在标准层次方面，现有与待发布的标准以行业、地方标准为主，其中国家标准66项，地方标准137项，行业标准201项，团体标准14项。

2 广东省相关规划和工作开展情况

2020年发布的《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》是当前和今后推进全国重要生态系统保护和修复重大工程的指导性规划[12]，明确提出要在南方丘陵山地带大力实施天然林保护、防护林体系建设、退耕还林还草、河湖湿地保护修复、石漠化治理、损毁和退化土地生态修复等工程，分别在粤港澳大湾区、海峡西岸和北部湾开展生物多样性、重点海湾河口和滨海湿地生态保护和修复重点工程。广东省地处热带亚热带地区，大部分区域处于陆海交互地带，自然地理、地貌、地质、生态、生物等特征差异较大，广东省的生态修复工作对于南岭生态安全、生物多样性保护及粤港澳大湾区的可持续发展意义重大。《广东省国土空间生态修复规划（2021—2035年）》聚焦广东省“两屏三带一网多核”的生态保护修复格局[15]，以问题为导向，拟开展山地森林、湿地与河湖、农田、海岸带和近岸海洋、矿山、区域生态系统和城乡生态保护修复。目前，广东省已开展了如粤北南岭山区山水林田湖草生态保护修复试点（第三批山水林田湖草生态保护修复国家试点）、湿地、红树林、河心岛、森林生态修复、流域水生态保护修复、矿山生态修复、土地综合整治、蓝色海湾、海岸带生态修复、绿道、碧道、古驿道建设等生态保护修复工作，成效显著[12-17]。

3 标准筛选及问题分析

3.1 标准筛选

根据广东省国土空间和自然资源特征，结合广东省相关规划和工作，通过对418项生态修复标准进行筛选，弃用关联性弱、时效性差、交叉重叠的标准，最后筛选出128项。其中，国家标准12项，地方标准43项，行业标准70项，团体标准3项；技术标准119项，管理标准7项，工作标准2项；基础标准20项，通用标准46项，专用标准62项。筛选后的标准按其工作时序可分为调查、规划、实施、验收和管护（表2）。

表2 生态修复标准筛选结果统计表 单位：项

3.2 问题分析

通过对标准进行梳理，现行标准分散于各个标准化专业委员会（或部门），目前已发布的标准几乎全是各职能部门基于自身业务需求和专业领域而制定的，结合专题调研、部门访谈、专家咨询，总结得出现行的生态保护修复标准主要存在以下问题。

（1）内容单一，缺乏统筹性、系统性标准。由于生态修复职能的分割式管理，各部门主导制定的生态修复标准往往局限于自身需求和业务范围，围绕某一生态要素开展标准的制定，忽略了生态系统的整体性和系统性。在筛选后的128项标准中，仅有3项为生态要素综合性标准，其他均为单要素标准。目前，关于林业、土壤、土地整治等领域的标准相对健全，缺乏林地、河湖湿地、农田、农村、矿山等复合生态系统的统筹性、集成性标准。

（2）分布不均衡，部分关键性标准缺失。如表1和表2所示，筛选前后实施类标准占比最高，近50%，而绩效评价和后期管护类标准甚为缺乏。广东已开展和拟开展多项生态保护修复工作，例如，广东粤北南岭山区山水林田湖草生态保护修复试点，其项目设计、验收等标准不完善。目前，广东省共有国家级全域土地综合整治试点20个，省级试点也即将开展，相关标准尚未出台。2020年的《红树林保护修复专项行动计划（2020—2025年）》，明确了广东省“十四五”期间红树林的营造和修复任务，仍缺乏红树林营造、维护、定价等方面的标准；广东省计划自2021年起，用3～5年时间实现全省持证在采矿山企业100%达到绿色矿山建设标准，验收等标准仍为空白。

（3）部分标准过时，内容陈旧。据统计，在现有生态修复标准中，2005年前颁布的标准24项，2010年之前颁布的共76项，发布时间早，时效性差。如《海洋自然保护区类型与级别划分原则》（GB/T 17504-1998）、《红树林造林技术规程》（DB44/T 284-2005）、《水源涵养林营造技术规程》（DB44/T 285-2005）等标准，技术更新快，需及时修订。

（4）涉及部门多，协调难度大。尽管生态环境、水利、林草、自然资源等部门一直致力于生态修复工作，但彼此的生态修复目标、任务、空间尺度、颗粒度、重点区域等不同，易造成“各扫门前雪”的局面[15]。各个部门局限于部门职责范围制定标准，标准数量多，标准之间不协调、矛盾问题突出。生态保护修复是一项全新的工作，部门之间的合作意识尚未形成，部门之间的衔接和融合机制尚未建立。

4 广东省国土空间生态修复标准体系构建

4.1 构建思路

基于山水林田湖草是生命共同体理论，切实履行“两统一”职责，立足服务于生态修复相关规划，综合考虑广东省自然资源禀赋特点和生态修复现实需求，从构建需求、标准化理论与方法、现有标准汇总与分析、筛选、搭建框架等环节入手[19]，建立适用于广东省、具有广东特色的国土空间生态保护标准体系。

4.2 功能门类

功能门类又称为工作对象[20]，应以森林、河湖、湿地、海洋、矿山、农田等为研究对象，兼顾绿道、碧道、古驿道、基塘、南岭国家公园等广东省特色生态系统，以各要素面临的生态问题为导向，根据广东省生态修复相关规划和工作，设置土地综合整治、林地、河湖、湿地、海洋、矿山、重要生态系统和特色生态廊道保护修复共8个功能门类，每个门类又细分为若干子门类（图1）。

图1 标准体系的功能门类示意图

4.3 工作序列

标准体系的时序安排即工作序列[20]。《生态恢复实践的国际原则和标准》提出生态修复项目包括规划设计、实施、监测评估和维护生态修复项目4个环节[9]，结合李红举等[9]研究结果和广东省实际，提出涵盖调查、规划、实施、验收、管护的工作序列，每个序列又细分为若干子序列（图2）。

图2 标准体系的工作序列示意图

4.4 标准体系框架

本文采用三维结构图表示国土空间生态修复标准体系的结构，两个平面维度分别表示功能门类和工作序列，竖向维度表示标准的层次和性质（图3）。标准的层次分为基础标准、通用标准和专用标准[20]。专用性标准仅适用于某一特定的领域；通用性标准可同时供两个及以上专业共同使用；基础性标准则可普遍、直接应用于生态保护修复领域。

图3 标准体系的框架图

5 结语

5.1 加快建立广东省国土空间生态修复技术标准体系

广东省山、水、林、田、湖、海、矿多种生态要素齐全，自然资源分布不均衡，生态系统结构复杂，加之经济社会发展迅速，人地矛盾突出，为有力支撑广东省高质量发展和人与自然和谐共生的双重需求，亟须建立一套契合广东省“既要绿水青山，又要金山银山”的现实需求，涵盖生态修复全要素和全过程，兼具区域特色、助推生态文明建设和“高效率利用高水平保护”总目标的广东省国土空间生态修复标准体系。一方面，应充分结合广东省国土空间及自然资源特征，根据广东省生态修复规划的落地和实施情况，进一步明确和细化标准体系的功能门类和工作序列。另一方面，生态修复标准体系是动态变化的，需结合广东省阶段性发展目标，提出年度或阶段性标准制修订计划，研制符合地方需求的生态修复标准，明确标准的名称、性质、适用范围、优先程度、功能门类、工作序列[17]等内容，以满足生态修复工作的各项需求。

5.2 加紧重要标准的研制

为保障广东省“十四五”规划、国土空间规划、国土空间生态修复规划的有效落实及工作的有序推进，一方面，应厘清生态修复重点领域关键性标准的丰缺状况，并根据工作的轻重缓急，排列标准制修订先后顺序，列入“十四五”规划的或生态修复规划期内的制修订计划。另一方面，应面向山水林田湖草（沙）生态保护修复工程、全域土地综合整治、红树林营造和修复、碧道建设、矿山生态环境治理和土地复垦、自然保护区（南岭国家公园）等广东省即将开展的重点领域标准需求，加紧研制涵盖调查、规划、实施、验收、管护等全生命周期的一系列关键性标准。对于发布时间早、无法满足需求的标准，应及时更新、撤销、合并和补充，以保障标准的创新与活力。

5.3 注重综合性和集成性标准的研制

出于行政职能分工的考虑，以往传统的生态修复工作大多停留在单要素考量、条块化管理、零星状修复的状态，易陷入整体问题局部化、复杂问题简单化的困局，与国土空间生态保护修复整体保护、系统修复、综合治理的要求相差甚远。不同于传统意义上微观或局部区域的环境治理，也不同于以往单一的生态要素，国土空间生态修复的空间尺度更为宏观，对象更加复杂，对整体修复效果的要求更高[19]。面向不同空间尺度、多种生态要素随机组合的复合型生态系统，未来生态修复标准应更加注重综合性、集成性标准的研制。国土空间生态修复标准体系应积极吸纳综合性、集成性标准，促进标准间的集成、衔接和融合，加快标准创新成果的推广应用。

5.4 建立多部门协同联动的标准化工作机制

针对生态修复效率低、生态修复职能分散等问题，自然资源部门应从统一行使国土空间生态保护修复职责出发，立足当前正开展的山水林田湖草系统修复、土地综合整治、矿山生态修复、海岸带海岛整治等自身业务，积极会同农业、水利、生态环境、住建等部门，成立综合性标准化委员会，构建稳定的信息共享合作平台，吸纳生态修复新思路、新技术，开展生态修复技术集成和示范，培养生态修复综合型人才，开创“自然资源搭台、各部门唱戏”多部门协作的标准化工作机制，冲破技术和职能壁垒，保障国土空间生态修复工作的高效运行。